□錢箭星

(復(fù)旦大學(xué)馬克思主義研究院，上海 200433)

我國地方政府環(huán)境治理績效分析

□錢箭星

(復(fù)旦大學(xué)馬克思主義研究院，上海 200433)

隨著我國的生態(tài)資源環(huán)境壓力持續(xù)增加，環(huán)境污染事件頻發(fā)，我國地方政府的環(huán)境治理已經(jīng)初見成效，但也存在著環(huán)境治理低效率的問題。多種原因?qū)е铝说胤秸h(huán)境治理低效。地方政府可以從完善環(huán)境考核等方面加強(qiáng)地方環(huán)境治理。

地方政府;環(huán)境治理;績效

近年我國因環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件不斷發(fā)生，嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定，也引起了人們對(duì)地方政府環(huán)境保護(hù)能力的關(guān)注。雖然我國地方政府已經(jīng)在環(huán)境治理方面采取了措施，但各地的環(huán)境治理尚存在種種不如人意之處。環(huán)境治理并非一朝一夕就可完成，地方政府需要堅(jiān)持不懈地實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，方可收到較好的環(huán)境治理效果。

一、地方政府環(huán)境治理已見成效

我國近年環(huán)境突發(fā)事件頻頻發(fā)生，促使國民環(huán)境意識(shí)迅速覺醒，也促使地方政府不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。一些地方環(huán)境治理已經(jīng)初見成效，比較突出的進(jìn)步表現(xiàn)如下:

(一)全球氣候變化促使地方政府積極走低炭發(fā)展道路

近年，我國已經(jīng)成為世界上最大的二氧化碳排放國。作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的發(fā)展中大國，2010年我國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗比2005年累計(jì)下降19.1%，實(shí)現(xiàn)節(jié)能6.3億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，相當(dāng)于少排放二氧化碳14.6億噸以上?！笆晃濉逼陂g中國以能源消費(fèi)年均6.6%的增長支撐了國民經(jīng)濟(jì)年均11.2%的增速。地方政府承擔(dān)著貫徹國家政策的責(zé)任，中央的大政方針需要通過地方政府的工作才能得以實(shí)施。通過分解落實(shí)節(jié)能目標(biāo)責(zé)任，建立統(tǒng)計(jì)監(jiān)測考核體系，中央對(duì)31個(gè)省級(jí)政府和千家重點(diǎn)企業(yè)進(jìn)行定期評(píng)價(jià)考核，2010年對(duì)18個(gè)重點(diǎn)地區(qū)開展節(jié)能減排專項(xiàng)督查和嚴(yán)格的目標(biāo)責(zé)任考核和問責(zé)。2010年底我國終于完成“十一五規(guī)劃”的節(jié)能減排任務(wù)，上海就是其中之一。上海大力開發(fā)風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能和海洋能等可再生能源，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展向人力資本和綠色經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)的內(nèi)生發(fā)展模式轉(zhuǎn)型。

(二)規(guī)定環(huán)境保護(hù)作為地方政府的考核指標(biāo)

為了從制度上確保政府環(huán)境治理績效，我國建立了地方政府環(huán)保問責(zé)制，將節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任評(píng)價(jià)考核結(jié)果作為地方政府目標(biāo)管理單位考核的主要依據(jù)。2008年安徽省對(duì)環(huán)保考核未完成的地方政府實(shí)行一票否決，同年河南省開始實(shí)行節(jié)能減排目標(biāo)問責(zé)制和“一票否決”制，江蘇省在省直管縣(市)的環(huán)境管理體制中建立了3個(gè)省環(huán)保督查中心，賦予縣政府更大的環(huán)境管理權(quán)限，環(huán)保督查加強(qiáng)了對(duì)地方政府的協(xié)調(diào)和監(jiān)督。在對(duì)有關(guān)法律的修訂中，強(qiáng)化了對(duì)地方政府及其負(fù)責(zé)人環(huán)境方面的考核評(píng)價(jià)和目標(biāo)責(zé)任。

(三)突發(fā)的環(huán)境安全事件迫使地方政府痛下決心治理環(huán)境

環(huán)境安全事件往往經(jīng)過逐年累積而突然爆發(fā)。典型的例子就是2007年5月太湖藍(lán)藻集中爆發(fā)、引發(fā)無錫自來水發(fā)臭事件。太湖地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，周邊工廠星羅棋布，大量的工業(yè)污水排入湖中。在“九五”和“十五”期間，因認(rèn)識(shí)不足，地方上對(duì)太湖的環(huán)境容量估計(jì)過高，致使太湖流域的排污標(biāo)準(zhǔn)低于全國水平。藍(lán)藻事件促使江蘇省首次制定了嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的地方排污標(biāo)準(zhǔn)，加大了對(duì)小型化工企業(yè)的關(guān)停力度，2007年關(guān)停了2700多家企業(yè)。此外，改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和加強(qiáng)城鄉(xiāng)生活用水的處理也是太湖治污的必要方面。“藍(lán)藻事件”之后，省財(cái)政安排20億元太湖污染治理專項(xiàng)資金，并在項(xiàng)目審批中提出對(duì)環(huán)境績效的審核要求。2011年11月1日，旨在加強(qiáng)太湖流域水資源保護(hù)和水污染防治的《太湖流域管理?xiàng)l例》正式付諸實(shí)施，明確要求建立跨省際上下游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，力圖在2020年前真正扭轉(zhuǎn)整個(gè)太湖流域的環(huán)境困境。

(四)嚴(yán)重污染的地方發(fā)生了綠色革命

一些原來的污染大省近年痛下決心打環(huán)保翻身戰(zhàn)，曾經(jīng)被冠以“全世界污染最嚴(yán)重”帽子的山西省在2006年喊出了“山西決不要污染的GDP”的口號(hào)，開始實(shí)施藍(lán)天碧水工程，用5年時(shí)間投入800億元，對(duì)密集分布的污染設(shè)施進(jìn)行集中治理。同時(shí)出臺(tái)了環(huán)保責(zé)任制、考核制、問責(zé)制和否決制，以地方性法規(guī)賦予環(huán)保部門對(duì)地方政府的環(huán)境監(jiān)督權(quán)，并實(shí)施“區(qū)域限批”政策，建立部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)污染企業(yè)實(shí)行“停貸、停運(yùn)、停電”的強(qiáng)制措施。山西省的環(huán)保工作已經(jīng)趟出了一條出路，2008年實(shí)現(xiàn)了山西環(huán)保史上的標(biāo)志性突破。［1］

(五)建設(shè)與環(huán)境有關(guān)的民生工程，項(xiàng)目投資嚴(yán)把生態(tài)環(huán)境關(guān)

政府作為公共產(chǎn)品的提供者，有責(zé)任為當(dāng)?shù)厝嗣駹I造適宜人居的優(yōu)良環(huán)境。一些地方政府致力于解決關(guān)系民生的生態(tài)環(huán)境問題，積極履行民生保障職能。例如上海市近年積極實(shí)施黃浦江上游、長江口陳行、青草沙和東風(fēng)西沙四大水源地戰(zhàn)略，形成了“兩江并舉、多元互補(bǔ)、水質(zhì)優(yōu)良、集約節(jié)約”的公共供水格局。2011年6月通水的青草沙是上海百年公共供水文明史上具有轉(zhuǎn)折意義的重大工程，它的江心河口水庫有效蓄水量達(dá)4.38億立方米，改變了上海水質(zhì)型缺水城市的供水狀況，是造福人民的民心工程。

除了直接投資于生態(tài)環(huán)境工程之外，在其他項(xiàng)目投入之前，地方政府開始把住生態(tài)環(huán)保閥門。例如浙江省環(huán)保部門建立重點(diǎn)項(xiàng)目決策提前介入機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目實(shí)行全方位跟蹤服務(wù)，健全環(huán)評(píng)審批工作聯(lián)系單制度，落實(shí)重點(diǎn)項(xiàng)目專人負(fù)責(zé)制。各地政府加強(qiáng)了對(duì)投資的環(huán)境監(jiān)管，提高了鋼鐵、電力、石化等13個(gè)高耗能、高排放行業(yè)的環(huán)境準(zhǔn)入門檻。

(六)界定明晰的環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)

資源配置效率往往與一種最基本的“制度安排”聯(lián)系在一起，那就是產(chǎn)權(quán)制度。資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)不清晰會(huì)惡化環(huán)境，“沒有林地所有權(quán)(無權(quán)屬土地)和國有林地(國家公園)都會(huì)導(dǎo)致相對(duì)無效的森林保護(hù)?！保?］長期以來，我國集體林產(chǎn)權(quán)不明晰、經(jīng)營主體缺位，導(dǎo)致集體山林只砍不造、造而不管，森林資源越來越少。建立環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度是借助一種權(quán)利安排實(shí)現(xiàn)資源的合理配置，發(fā)揮有利于可持續(xù)發(fā)展的績效。政府的介入(提供基本規(guī)則)是有效的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)安排和交易的基本條件，政府的主要職責(zé)是保護(hù)和強(qiáng)制執(zhí)行合理的產(chǎn)權(quán)安排，使企業(yè)生產(chǎn)所帶來的“外部性”在明晰的產(chǎn)權(quán)中“內(nèi)部化”，這可以激發(fā)人們?cè)诜e極從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的同時(shí)保護(hù)環(huán)境。我國林權(quán)改革的成效就說明從產(chǎn)權(quán)入手可以提高環(huán)境保護(hù)效率。2003年，福建省率先推進(jìn)以明晰所有權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、確保收益權(quán)為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度改革，在全國率先拉開了林權(quán)改革的大幕。通過改革，林農(nóng)擁有了真正意義上的林地經(jīng)營自主權(quán)。林權(quán)改革極大提高了農(nóng)民保護(hù)森林的積極性，2005年福建造林突破200萬畝，是改革之前年均造林面積的兩倍，同年森林案件發(fā)生率同比下降26%。

(七)地方政府開始治理農(nóng)村污染

隨著污染向農(nóng)村的蔓延，一些地方政府采取了積極對(duì)策。農(nóng)村污染主要來源是鄉(xiāng)村工業(yè)和養(yǎng)殖戶排放，以及過度施用化肥和農(nóng)藥。浙江省將農(nóng)村養(yǎng)殖戶的污染列為重點(diǎn)督辦的環(huán)境問題，政府為養(yǎng)殖戶提供經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼和技術(shù)支持。嘉興市南湖區(qū)年生豬飼養(yǎng)量超過200萬頭，自2008年起該區(qū)投入1億多元在15631家養(yǎng)豬戶建起“零排放”治污模式，每年沼氣和有機(jī)肥產(chǎn)值超過1億元，當(dāng)?shù)氐暮铀灿稍瓉淼牧游孱惿仙秊槿愃念悺＃?］這種循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式不僅改善了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，而且為農(nóng)民解決了能源，創(chuàng)造了良好的經(jīng)濟(jì)效益。有的地方政府還積極創(chuàng)建綠色食品原料標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)基地，幫助農(nóng)民推廣使用生物防治蟲害技術(shù)。

二、地方政府環(huán)境治理中的效益問題

當(dāng)前我國環(huán)境形勢依然嚴(yán)峻，一些新的環(huán)境問題不斷產(chǎn)生，特別是危險(xiǎn)化學(xué)品、持久性有機(jī)污染和電子垃圾;在水和大氣問題尚未解決好的情況下，更難治理的土壤污染問題開始顯現(xiàn)。每年因環(huán)境問題造成的損失大約占我國GDP的8%－13% 。這種狀況要求我們不僅要督促地方政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域有更大作為，更要關(guān)注地方政府環(huán)境治理的效益。當(dāng)前地方政府的環(huán)境治理低效主要有以下幾類:

(一)一些地方的建設(shè)項(xiàng)目違背客觀規(guī)律造成了生態(tài)環(huán)境破壞

政府的權(quán)力優(yōu)勢在于“那些擁有最終支配權(quán)和合法使用社會(huì)中暴力壟斷特權(quán)的人，具有決定所有其他權(quán)利關(guān)系的權(quán)力?！保?］P47它可以憑借這種地位和力量實(shí)行良政，也可能強(qiáng)制實(shí)行一些會(huì)造成生態(tài)環(huán)境危害的工程。一些地方政府為了顯示政績而不計(jì)生態(tài)環(huán)境成本大搞形象工程、政績工程，特別是對(duì)于一些存在較大風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目本應(yīng)慎之又慎，但政府部門頭腦發(fā)熱、打著為民的旗號(hào)匆忙上馬，或者想當(dāng)然地拆了東墻補(bǔ)西墻，其結(jié)果常常事與愿違。為了防止建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的污染，1998年我國通過了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，開始實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，各地方政府被最大程度地賦予了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的審批權(quán)限。2003年9月開始實(shí)施《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，但仍然難以做到以環(huán)境評(píng)估約束投資項(xiàng)目，普遍存在項(xiàng)目環(huán)評(píng)名不符實(shí)，而既得利益集團(tuán)往往千方百計(jì)影響項(xiàng)目評(píng)估。如中國水電開發(fā)失序、開發(fā)過度的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，僅不按程序報(bào)批、無立項(xiàng)、無設(shè)計(jì)、無驗(yàn)收、無管理的小水電站就達(dá)3000多座，長江上游從干流到支流的水電項(xiàng)目已成“遍地開花”之勢，2009年終于導(dǎo)致環(huán)保部宣布暫停審批金沙江中游水電開發(fā)等項(xiàng)目，以遏制違法建設(shè)及“兩高一資”重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目。再如2011年神農(nóng)架林區(qū)因水電站的超量建設(shè)(104座)導(dǎo)致堵河、南河、香溪河、沿渡河四大流域大面積斷流，河流被切割成不連貫的河段，整體生態(tài)惡化。神農(nóng)架原有35種珍稀魚類，斷流使之遭遇毀滅性打擊。盡管當(dāng)?shù)乩习傩蘸粲踔袊蝗鄙褶r(nóng)架所發(fā)的這一點(diǎn)點(diǎn)電，讓神農(nóng)架的河水自由流淌;可是，地方利益促使地方政府只顧眼前的蠅頭小利而不惜破壞國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。［5］實(shí)際上，曾經(jīng)發(fā)生的黃河斷流早已為我們提出了河流過度開發(fā)的警示，專家也認(rèn)為水電站對(duì)環(huán)境造成巨大影響，不能簡單稱之為清潔能源。對(duì)于今日仍然過度開發(fā)水電，地方政府是難辭其咎的。

(二)環(huán)保行政不作為，甚至包庇縱容違法排污企業(yè)

這可以分為兩種情況。第一種是被資本俘獲(capture)，在環(huán)境保護(hù)中起了反作用，充當(dāng)破壞環(huán)境企業(yè)的保護(hù)傘。俘獲的手段是企業(yè)向政府官員進(jìn)行非法的、不透明的私人支付。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格勒(G.J.Stigler)觀察到，政府機(jī)構(gòu)有意無意地被那些被監(jiān)管的對(duì)象所俘獲，從而為被管制對(duì)象的利益服務(wù)?！肮苤频脑O(shè)計(jì)和實(shí)施主要是為受管制產(chǎn)業(yè)利益服務(wù)的。”［6］P210在缺乏有效的公共監(jiān)督的情況下，管制者和被管制者就結(jié)成了利益同盟，形成對(duì)一部分人提供優(yōu)惠、對(duì)另一部分人進(jìn)行掠奪的機(jī)制。這種具有高度利益認(rèn)同的政企同盟完全可能為了自己的利益弄虛作假、投機(jī)取巧，犧牲當(dāng)?shù)厝嗣竦沫h(huán)境權(quán)利。在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，地方政府和企業(yè)的密切程度超過了原來“政企合一”、“政企不分”的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，出現(xiàn)了“政經(jīng)一體化”的傾向。這樣一種體制就為環(huán)境群體性事件的發(fā)生埋下了隱患。［7］P156

第二種屬于失職、瀆職，即面對(duì)生態(tài)環(huán)境惡化視而不見、充耳不聞，提供環(huán)保公共物品和公共服務(wù)低效益。例如號(hào)稱全國生態(tài)示范區(qū)的浙江省德清縣2011年連發(fā)重大污染事件，該縣海久電池股份有限公司是通過ISO14000環(huán)保認(rèn)證和上市前的環(huán)保核查的“環(huán)保標(biāo)兵”，2011年卻被曝出是當(dāng)?shù)鼐用瘛把U超標(biāo)”的罪魁禍?zhǔn)?。?］顯然承擔(dān)監(jiān)管重任的環(huán)保部門參與了作假，充當(dāng)污染企業(yè)的保護(hù)傘和“共謀”，以至于有的企業(yè)猖狂地連續(xù)幾年拒繳排污費(fèi)，而且還鼓動(dòng)其他企業(yè)也不繳納排污費(fèi)。盡管我國1984年制定、2008年修訂的《水污染防治法》明確了水環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制、考核評(píng)價(jià)制，將水環(huán)保目標(biāo)完成情況作為對(duì)地方政府的考核評(píng)價(jià)內(nèi)容，但是，至今不僅積累的水污染欠債沒有還清，而且仍在繼續(xù)污染。2011年黑龍江省雞西市因上游企業(yè)排污導(dǎo)致該市已經(jīng)5年自來水難以飲用，雖然這五年已經(jīng)投入3000萬元改造自來水，但穆棱河流經(jīng)多地，各地都在排污，河流污染成了一筆“糊涂賬”，板子打不到任何干部身上。因此，出現(xiàn)了群眾不斷反映，政府不斷解釋，可是問題似乎永遠(yuǎn)解決不了。［9］環(huán)境保護(hù)本是政府的重要職能，政府扮演著環(huán)境公共物品提供者的角色，應(yīng)為本地區(qū)、本國公民提供一個(gè)良好的生存環(huán)境。雖然在對(duì)待環(huán)境問題上，個(gè)人可能陷入“囚徒困境”，但是“事實(shí)上，擺脫‘囚徒困境’是政府的一個(gè)主要功能:即在個(gè)體沒有個(gè)人激勵(lì)去合作時(shí)保證他們無論如何也得做那些對(duì)社會(huì)有用的事?！保?0］P102雖然我國已構(gòu)建了生態(tài)資源環(huán)境保護(hù)的法律體系，地方政府本應(yīng)依法為本地居民提供優(yōu)良的環(huán)境公共物品，但是，不斷發(fā)生的環(huán)境惡性事件凸顯有些地方政府的失職。

(三)有些地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)“租”以實(shí)現(xiàn)自身利益最大化

尋租(rent－seeking)通常是指經(jīng)濟(jì)人靠某些不正當(dāng)?shù)氖侄潍@取政府批準(zhǔn)的利用資源的特權(quán)來謀取經(jīng)濟(jì)利益的行為，屬于非生產(chǎn)性尋利活動(dòng)。我國改革開放以來，地方政府掌握著大量資源的分配權(quán)，就有了權(quán)力轉(zhuǎn)化為一種租金的可能。巨額租金又增強(qiáng)了地方政府設(shè)租和造租的動(dòng)力，據(jù)估算，90年代初，全國此類租金總額占國民收入的比率達(dá)30%上下。［11］政府機(jī)構(gòu)通過設(shè)置“進(jìn)入壁壘”，利用資源項(xiàng)目審批權(quán)謀利，或?qū)λ峁┑谋匾?、不必要或名義上的服務(wù)規(guī)定壟斷價(jià)格，促生了大量尋租活動(dòng)。企業(yè)通過正當(dāng)或不正當(dāng)?shù)姆椒?如投標(biāo)或行賄)獲得了地方政府的許可后，就可以在掠奪資源中任意破壞環(huán)境。

(四)環(huán)境治理手段和效果中的問題

由于我國許多地方的環(huán)境問題與長期形成的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有著密切關(guān)系，現(xiàn)在一方面對(duì)原來污染性的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)難以在短期內(nèi)迅速調(diào)整，另一方面在技術(shù)上難以做到清潔生產(chǎn)。加上有些政府部門覺得環(huán)境保護(hù)與己無關(guān)，而環(huán)保部門卻是政府部門中的弱勢部門，缺少必要的強(qiáng)制力，限制了環(huán)保執(zhí)法手段和力度。因此，雖然我國每年環(huán)保投資總量不斷增加，但是，這項(xiàng)投資效益低下，增長速度幾乎是GDP增長速度1.5倍的環(huán)保投資并沒有控制住我國污染的排放量。根據(jù)實(shí)證研究，自1998年至2007年，我國工業(yè)廢水年均增長速度為2.37%，工業(yè)固體廢物年均增長率為9.12%，工業(yè)廢氣年均增長率為13.81%，生活污水年均增長率為5.28%。［12］有的地方政府在環(huán)境治理方面手段簡單粗暴，不顧當(dāng)?shù)厝嗣竦纳钚枰?010年為了實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的指標(biāo)，一些地方政府強(qiáng)行拉閘限電，結(jié)果影響當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)和生活秩序，迫使人們使用柴油發(fā)電機(jī)，一時(shí)間造成柴油荒。行政性限電、限產(chǎn)并不能從根本上解決節(jié)能減排。

總之，地方政府環(huán)境治理失靈既造成了公共資源的浪費(fèi)，又直接導(dǎo)致地方政府的信任危機(jī)，并威脅著社會(huì)穩(wěn)定。

三、如何提高地方政府環(huán)境治理績效

我國地方政府在為公民提供安全環(huán)境等公共服務(wù)方面正在發(fā)揮著重要作用。當(dāng)下，氣候變化是公共政策領(lǐng)域的新課題，應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)要求擴(kuò)展政府的目標(biāo)和議程，以及提高政府干預(yù)的種類、范圍和質(zhì)量。［13］P323因此，改善和提高地方政府的環(huán)境治理績效將是今后社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)。

(一)加強(qiáng)制度建設(shè)讓地方政府承擔(dān)起可持續(xù)發(fā)展的主要責(zé)任

政府在環(huán)境治理方面具有優(yōu)越性，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域是國家參與的重鎮(zhèn)。地方政府的環(huán)境治理績效直接關(guān)系著當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境狀況。發(fā)達(dá)國家在工業(yè)化過程中也曾經(jīng)面臨嚴(yán)重的環(huán)境危局，但是，經(jīng)過堅(jiān)持不懈的治理，他們的生態(tài)環(huán)境已經(jīng)大為改觀。可見，有效治理是可以獲得良好的環(huán)境績效的。而地方政府能夠在環(huán)境治理方面取得良好績效的關(guān)鍵在于制度激勵(lì)。制度決定了經(jīng)濟(jì)人的機(jī)會(huì)集合與行為邊界，影響相應(yīng)利益的分配。不同制度產(chǎn)生不同的生態(tài)環(huán)境，有環(huán)境友好型制度與環(huán)境掠奪型制度。地方政府的政績沖動(dòng)和目光短淺實(shí)際上也是我們的制度所激勵(lì)出來的。從制度上確保政府環(huán)境治理績效，就要完善政府業(yè)績考核指標(biāo)體系，將環(huán)境保護(hù)作為衡量政府職能效率的強(qiáng)制性指標(biāo)，考察地方政府在保護(hù)生態(tài)環(huán)境、避免資源過度消耗、提供環(huán)保公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)環(huán)境公平和環(huán)境安全方面的貢獻(xiàn)。為了激勵(lì)地方政府環(huán)境治理的積極性，必須在地方政府的考核體系中明確“環(huán)保板塊”比重的底線。鑒于在違法成本低、懲戒措施和問責(zé)制不力的情況下，自上而下的措施也難以確保地方政府秉承可持續(xù)發(fā)展宗旨行政，只有使地方政府的權(quán)力和行為受到法律制約，才能從根本上解決政府環(huán)境失靈問題。此外，還要讓公眾知道政府的努力與績效。“如果努力和結(jié)果之間的關(guān)系不為公眾所知，政府就會(huì)缺乏行動(dòng)的動(dòng)機(jī)?！保?3］P325信息公開也有利于完善環(huán)境治理機(jī)制，克服執(zhí)法不嚴(yán)、違法成本低的問題。2011年10月《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》公布，制定生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)指標(biāo)體系，納入地方各級(jí)政府績效考核，考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，作為干部選拔任用、管理監(jiān)督的重要依據(jù)，實(shí)行環(huán)境保護(hù)一票否決制。而對(duì)于一個(gè)地方所發(fā)生的嚴(yán)重環(huán)境事件，則要嚴(yán)肅追究地方政府的環(huán)境責(zé)任。

(二)以可持續(xù)發(fā)展觀引導(dǎo)和協(xié)調(diào)宏觀政策、產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策

我國大部分高能耗、高污染的項(xiàng)目都是由地方政府審批的，自2002年末開始，高能耗、高物耗的火電、鋼鐵、建材、有色金屬行業(yè)出現(xiàn)了過熱發(fā)展的勢頭，年均增長率都在15%以上。這里，在戰(zhàn)略指導(dǎo)思想上有一個(gè)取舍的問題，是要金山銀山，還是要綠水青山，常見的是犧牲環(huán)境的長遠(yuǎn)利益而先顧及當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)利益。在地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，如果缺乏全局性、前瞻性的綜合規(guī)劃與協(xié)調(diào)，如果沒有對(duì)權(quán)力的監(jiān)督、對(duì)強(qiáng)勢集團(tuán)的規(guī)制，我們應(yīng)對(duì)能源短缺和氣候變化的過程，就可能成為少數(shù)人暴富、相當(dāng)多的移民處境惡化、生態(tài)環(huán)境受到超出承受力的破壞的過程。［14］P93我國不少地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，即便是上海，重化工業(yè)(電力、石化、鋼鐵等)也已成為支柱產(chǎn)業(yè)，這在短期內(nèi)難以改變。因此，地方政府要以可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，設(shè)立產(chǎn)業(yè)門檻、能效門檻和環(huán)境準(zhǔn)入門檻，建立有效的能源利用方式。資源豐裕的地區(qū)也應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，2010年全國最大的資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)在山西落定，它的實(shí)踐對(duì)于區(qū)域可持續(xù)發(fā)展具有典型意義。對(duì)于高能耗和高污染產(chǎn)業(yè)，最好的辦法是以政策支持引進(jìn)清潔技術(shù)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境友好型生產(chǎn)。如果難以做到，地方政府一定得痛下決心對(duì)污染企業(yè)實(shí)行關(guān)停。2008年以來環(huán)境污染損害健康事件頻發(fā)，重金屬污染、危險(xiǎn)化學(xué)品、危險(xiǎn)廢物和有機(jī)污染物通過河流擴(kuò)大了影響范圍。這些事故的背后都隱含著地方政府追求眼前GDP政績的沖動(dòng)與愿望，而隨著民眾環(huán)境意識(shí)的覺醒，特別是知道了污染對(duì)健康和生命的威脅之后，污染的受害者再也不能忍受，正在以各種方式進(jìn)行反抗。［15］P57對(duì)于我國許多河流上中游影響下游生存和發(fā)展的情況，“萊茵河治理模式”是工業(yè)化進(jìn)程中同一流域成功治理的典范，具有普遍意義。①萊茵河治理模式是萊茵河流域各國建立萊茵河保護(hù)委員會(huì)作為協(xié)調(diào)各國利益的管理機(jī)構(gòu)，分工實(shí)施決議，費(fèi)用自擔(dān);同時(shí)賦予下游國最大的發(fā)言權(quán)，因下游國最有積極性敦促各國執(zhí)行決議，并建立有效的監(jiān)督機(jī)制，一旦測出排污源，就對(duì)排污企業(yè)處以高額罰款。這一模式對(duì)河流治理收到顯效?，F(xiàn)在，湘江治理也提出建設(shè)東方萊茵河的目標(biāo)。我國各條河流都應(yīng)該給予最有緊迫感的下游以最大發(fā)言權(quán)和監(jiān)督權(quán)，這樣才能收到維護(hù)全流域水安全之效。

(三)完善財(cái)政體制，合理劃分中央與地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)

地方政府的作用具有雙重性，它既可以為地方創(chuàng)造有利的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和宜居環(huán)境，又可能為了財(cái)政收入而對(duì)排污企業(yè)開綠燈。合理的財(cái)政體制有助于發(fā)揮地方環(huán)境治理的積極性。1994年的分稅制改革建立了分級(jí)財(cái)政體制，地方政府的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)和資源支配權(quán)逐漸擴(kuò)大。財(cái)政自主權(quán)使地方政府的財(cái)政利益與當(dāng)?shù)氐亩愒从兄懿豢煞值年P(guān)系，地方政府強(qiáng)烈需要獲得和保護(hù)自己的財(cái)源，但是財(cái)政上的不平等(即財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移)已經(jīng)導(dǎo)致在公共物品和公共服務(wù)供給上的巨大不平等。在與中央政府的環(huán)境政策博弈中，地方政府一般是以自身利益最大化為目標(biāo)，“上有政策、下有對(duì)策”，對(duì)環(huán)境保護(hù)避實(shí)就虛。財(cái)權(quán)的關(guān)鍵在于稅基的分配，為了調(diào)動(dòng)地方環(huán)保的積極性，在資源富集的地方可以依托資源稅來增加地方財(cái)政收入，如2010年在新疆啟動(dòng)了對(duì)石油和天然氣的資源稅，僅此一年的收入就達(dá)50多億元，2011年11月資源稅在全國推廣。對(duì)于生態(tài)效益輸出地要堅(jiān)持通過財(cái)政轉(zhuǎn)移來完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在事權(quán)方面，環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)可以形成單獨(dú)的垂直體系，或者是中央與地方共同承擔(dān)。

生態(tài)環(huán)境問題更多涉及超越環(huán)境保護(hù)界限的領(lǐng)域，包括貿(mào)易、能源、交通運(yùn)輸以及財(cái)政政策。因此，政府的各職能部門應(yīng)當(dāng)在可持續(xù)發(fā)展理念的引導(dǎo)下加強(qiáng)合作與協(xié)調(diào)，這可能需要行政體系的創(chuàng)新，如政府一體化和機(jī)構(gòu)間的協(xié)作。［12］P324

(四)在環(huán)保領(lǐng)域發(fā)揮市場機(jī)制的作用

由政府解決環(huán)境外部性問題往往存在交易成本過高的缺陷。因此，地方政府在積極行使環(huán)保職能的同時(shí)，必須借助市場力量改善政府職能。市場機(jī)制能夠?yàn)楸Ｗo(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)提供許多行之有效的方法，如排污權(quán)由行政無償獲得轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌龇绞接袃斒褂谩?007年江蘇省開展太湖流域排污權(quán)交易試點(diǎn)，有效地減少了污染物排放?；谑袌龅恼吖ぞ咭呀?jīng)成為環(huán)境政策制定工作的新趨勢，“這些政策工具和方法通過市場信號(hào)刺激行為人的動(dòng)機(jī)，而不是通過明確的環(huán)境控制標(biāo)準(zhǔn)和方法條款來約束人們的行為?！保?6］P2如果這些政策得以很好地設(shè)計(jì)和執(zhí)行，那么經(jīng)濟(jì)人在追求其自身利益的過程中，可以同時(shí)實(shí)現(xiàn)環(huán)境政策目標(biāo)，取得良好的社會(huì)效益。不過，在先行環(huán)境保護(hù)的成熟市場經(jīng)濟(jì)國家如美國，市場導(dǎo)向的環(huán)境政策工具仍未成為環(huán)境政策的主體，并且其實(shí)施的績效也不如人們所預(yù)期的好，個(gè)中原因頗為復(fù)雜。但可以肯定的是，“利用市場力量”的環(huán)境政策將扮演越來越重要的角色。在環(huán)境治理中，“沒有固定的政府干預(yù)模式，也不存在獨(dú)立的政策根據(jù)，市場導(dǎo)向的政策工具和傳統(tǒng)的政策工具都有自身發(fā)揮作用的空間。在特定情況下，哪一種政策更有效取決于環(huán)境問題本身的各種特點(diǎn)以及所處的具體社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境?，F(xiàn)實(shí)中不存在萬能的政策藥方。”［17］P83中國向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌過程本身就是包括政府在內(nèi)的行為主體重新確定行為邊界和行為方式的復(fù)雜過程。政府也有一個(gè)轉(zhuǎn)變角色職能、不斷學(xué)習(xí)和適應(yīng)的過程。地方政府環(huán)境治理績效就是在克服市場失靈和政府失靈的互動(dòng)中不斷提高的。

(五)環(huán)境領(lǐng)域的民主化發(fā)展:充分發(fā)揮公民參與和民間環(huán)境組織的作用

自我管理的公民社會(huì)是推動(dòng)環(huán)保的重要力量，人類社會(huì)的自我組織和自治是管理公共事務(wù)的有效方法。環(huán)境危局的壓力往往迫使民眾的環(huán)境意識(shí)覺醒，有時(shí)他們會(huì)自發(fā)采取保護(hù)環(huán)境的行動(dòng)。例如2001年浙江省嘉興市人民不堪江蘇省吳江市盛澤鎮(zhèn)污水連年侵襲，自籌資金100萬元，采取筑壩截污民間“零點(diǎn)行動(dòng)”。從此，嘉興政府通過創(chuàng)新機(jī)制，出臺(tái)了一系列環(huán)保新政，在全國率先推行排污權(quán)交易等。江浙兩地相關(guān)政府和部門建立起團(tuán)結(jié)治污的信息互通機(jī)制、現(xiàn)場聯(lián)合機(jī)制和解決重大污染事故苗頭聯(lián)合辦公機(jī)制。在政府環(huán)境管理活動(dòng)中，公眾參與在平衡各利益群體的訴求、促進(jìn)決策的民主化和科學(xué)化、彌補(bǔ)行政資源不足等方面有著極其重要的作用。［6］P339民間環(huán)保組織的發(fā)展可引導(dǎo)公民參與環(huán)境聽證會(huì)，依靠獨(dú)特的地方知識(shí)優(yōu)勢嘗試各種制度安排以避免“囚徒困境”的發(fā)生，在與政府的互動(dòng)中逐漸學(xué)會(huì)合作，例如近年我國廣東等地對(duì)垃圾處理方法展開的官民對(duì)話。精心設(shè)計(jì)的溝通戰(zhàn)略有助于改變行為，溝通需要填補(bǔ)知識(shí)不足，例如向民眾告知當(dāng)?shù)乩F(xiàn)狀和世界先進(jìn)的處理垃圾方法，讓民眾做出選擇;溝通也需要應(yīng)對(duì)反對(duì)者的理性基礎(chǔ)?，F(xiàn)在一些地方政府已經(jīng)就環(huán)境治理問題在政府門戶網(wǎng)站上征求意見，并召開聽證會(huì)，聽取各利益相關(guān)方的意見，特別是敏感方的意見。實(shí)際上，如果公眾認(rèn)識(shí)到某種舉措能夠解決一個(gè)重大問題，或者公眾發(fā)現(xiàn)新舉措的成本和收益是平均分配的，公眾就很可能接受它。這正是環(huán)境治理廣泛的民主社會(huì)基礎(chǔ)，它可以有效地推動(dòng)地方政府開展積極的環(huán)境治理，并建立起理想的分權(quán)制度。此外，本來政府的有效管理需要很高的信息成本、計(jì)算成本、交易成本和學(xué)習(xí)成本，而現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展已經(jīng)為應(yīng)對(duì)這個(gè)問題提供了很好的工具。

近年來，各國政府都在探索一種新的、更有效的環(huán)境治理模式。只有在制度設(shè)計(jì)上充分考慮地方政府環(huán)保治理積極性，關(guān)注其環(huán)保治理績效，才有望改善我們的生存環(huán)境。

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Analysis of Local Governments’Performance in Environment Governance

QIAN Jian－xing
(Institute for Studies in Marxism，F(xiàn)udan University，Shanghai，200433，China)

With the increase of ecological resource and environmental pressure and the frequent occurrence of environmental pollution accidents，the environmental governance of local governments of our country has made some primary achievements.However，there also exists the problem of low efficiency due to many reasons.The local governments can strengthen the work of environmental governance by improving the performance evaluation in environmental control.

local government;environmental governance;performance

C939

A

1674－0599(2012)01－0111－07

2011－12－07

錢箭星(1955—)，女，安徽宣城人，復(fù)旦大學(xué)馬克思主義研究院教授，研究方向?yàn)槭澜缃?jīng)濟(jì)與政治。

(責(zé)任編輯:廖才茂)