□金 晞

（江蘇警官學(xué)院，江蘇 南京 210012）

由“蝴蝶效應(yīng)”談我國災(zāi)害危機警務(wù)管理*

□金 晞

（江蘇警官學(xué)院，江蘇 南京 210012）

“蝴蝶效應(yīng)”說明，事物發(fā)展的結(jié)果對初始條件具有極為敏感的依賴性。災(zāi)害危機警務(wù)管理是一種應(yīng)急管理，狹義上的危機管理和應(yīng)急管理都可看作是一個臨時性的管理項目，以具有特征性的災(zāi)害事件發(fā)生為標(biāo)志，它們并無本質(zhì)上的不同，而應(yīng)急管理可以作為一個內(nèi)涵更加廣泛的概念，包含預(yù)防、應(yīng)對、恢復(fù)三個方面，是一種風(fēng)險管理，不能沒有干擾管理。對災(zāi)害危機進行研究并明確公安機關(guān)在其每一階段的職責(zé)，有利于將災(zāi)害危機的損失降到最低。

“蝴蝶效應(yīng)”；災(zāi)害危機；警務(wù)管理

“蝴蝶效應(yīng)”是氣象學(xué)家洛倫茲1963年提出來的。其大意為：一只南美洲亞馬遜河流域熱帶雨林中的蝴蝶，偶爾扇動幾下翅膀，可能兩周后在美國德克薩斯引起一場龍卷風(fēng)。此效應(yīng)說明，事物發(fā)展的結(jié)果，對初始條件具有極為敏感的依賴性，初始條件的極小偏差，將會引起結(jié)果的極大差異。①“蝴蝶效應(yīng)”在社會學(xué)界用來說明：一個壞的微小的機制，如果不及時引導(dǎo)、調(diào)節(jié)，會給社會帶來非常大的危害；一個好的微小的機制，只要正確指引，經(jīng)過一段時間的努力，將會對社會和諧產(chǎn)生積極效應(yīng)?！昂?yīng)”應(yīng)用的是比喻的手法，表明的是一種方法論。

我們所生活于其中的時代，是充滿各種危機的時代，災(zāi)害作為一種自然性和社會性風(fēng)險，是和災(zāi)害事件緊密聯(lián)系的。災(zāi)害事件是由自然或人為因素引發(fā)的，并在較短時間內(nèi)迅速對人類和人類賴以生存的環(huán)境造成破壞性影響。災(zāi)害不表示程度，通常指局部，可以擴張和發(fā)展，演變成災(zāi)難，由此導(dǎo)致的危機現(xiàn)象愈來愈成為人類經(jīng)常面臨的重要發(fā)展困境。因此，運用“蝴蝶效應(yīng)”對災(zāi)害危機進行研究，有利于公安機關(guān)見微知著，在災(zāi)害危機發(fā)生的事前、事中、事后都履行好警務(wù)管理的職責(zé)，將災(zāi)害危機的損失降到最低。

一、災(zāi)害危機警務(wù)的相關(guān)理念

由于研究的視角不同，對危機定義的分歧可歸結(jié)為兩個方面：一是事件視角，以具體的事件形態(tài)來判斷危機發(fā)生與否；另一是過程視角，強調(diào)應(yīng)針對危機發(fā)生發(fā)展的周期實行全過程管理。②筆者贊同這樣的觀點：“危機是指相對于特定主體而言，在特定時空條件下客觀存在的、可能導(dǎo)向重大負(fù)面價值而必須加以認(rèn)知并作出抉擇的特定階段。”③由此定義可以看出，危機“客觀存在”，這是一種事件視角；“可能導(dǎo)向重大負(fù)面價值”，這又是一種過程視角。無論是事件視角對客觀存在的判斷，還是過程視角“可能”意味的不必然，“重大負(fù)面”的可以降級，“蝴蝶效應(yīng)”都有可發(fā)揮的空間。

“蝴蝶效應(yīng)”通常與“海恩法則”④“墨菲定律”⑤聯(lián)系在一起，是人們面對危機和危機處理時的法則。按照“蝴蝶效應(yīng)”的原理，災(zāi)害警務(wù)管理的常態(tài)控制無小事。

首先，應(yīng)當(dāng)厘清有關(guān)災(zāi)害危機警務(wù)的概念。災(zāi)害危機警務(wù)是以公安機關(guān)為主體，在應(yīng)對災(zāi)害危機過程中發(fā)揮警察部門治安行政管理和刑事執(zhí)法職能，并努力尋求其他部門和社會廣泛參與合作，以預(yù)防、處理和消弭災(zāi)害危機的一種動態(tài)的、全方位的管理過程，是政府危機管理的重要內(nèi)容。對災(zāi)害危機警務(wù)的思維變革和觀念創(chuàng)新，主要應(yīng)從災(zāi)害危機警務(wù)與社會的協(xié)商合作以及災(zāi)害危機警務(wù)的規(guī)范化、程序化方面著力。因此，我們可以將災(zāi)害危機警務(wù)的主體擴大為包括公安機關(guān)的多元主體，公安機關(guān)對災(zāi)害危機的常態(tài)控制包括建立網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，對這些多元主體進行溝通聯(lián)絡(luò)，降低交易成本，形成災(zāi)害危機警務(wù)處置過程中集體行動的有效協(xié)調(diào)機制。⑥在災(zāi)害危機警務(wù)規(guī)范化、程序化方面，應(yīng)將災(zāi)害危機警務(wù)納入政府災(zāi)害危機管理的范圍統(tǒng)籌考慮，明確災(zāi)害危機警務(wù)的職責(zé)范圍和行為邊界，建立災(zāi)害危機警務(wù)組織體系和運行機制，全面提高災(zāi)害危機警務(wù)效能。

第二，應(yīng)當(dāng)將“問題導(dǎo)向警務(wù)”理念引入災(zāi)害危機警務(wù)日常管理。根據(jù)戈爾茨坦在《問題警務(wù)導(dǎo)向》一書中的理論，警察必須全身心主動投入到社會問題中，具備分析社會各種狀態(tài)的能力，洞悉引發(fā)各種社會災(zāi)難的原因。⑦無論是自然性危機，還是社會性危機，都是危害人類社會的大敵，一旦發(fā)生都有可能帶來巨大惡果。因此，災(zāi)害危機警務(wù)必須樹立預(yù)防為主的原則。為了防止和減輕各種災(zāi)害危機，一些發(fā)達國家的災(zāi)害管理體制已向綜合管理方向改進，我國一些基層公安機關(guān)則將“問題導(dǎo)向警務(wù)”理念引入災(zāi)害危機警務(wù)活動中，對災(zāi)害危機進行常態(tài)控制，在治理的視域下注重危機服務(wù)的有效供給，一方面不斷提高警察自身的災(zāi)害危機處置能力，一方面在尋求相關(guān)部門配合的過程中發(fā)揮主體作用，以不斷提高災(zāi)害危機警務(wù)應(yīng)對水平。

第三，應(yīng)當(dāng)將控制災(zāi)害危機的軟件構(gòu)成作為災(zāi)害危機警務(wù)的管理對象。如果將控制災(zāi)害危機，使可能導(dǎo)向的負(fù)面價值降到最低的組織機構(gòu)稱為控制災(zāi)害危機的硬件構(gòu)成，那么，那些以上述結(jié)果為目的而確立的制度、體制的調(diào)整創(chuàng)新、方法的探討以及人心的凝聚等等都可以作為控制災(zāi)害危機的軟件構(gòu)成?？刂茷?zāi)害危機，從一個層面說是進行國家安全保障。國家安全保障機制促進影響國家安全的積極因素，消除影響國家安全的消極因素。國家安全保障機制本質(zhì)上是一種防控機制，而不是一種進攻機制。國家安全保障機制在歷史上是不斷發(fā)展完善的，系統(tǒng)化程度也在不斷提高。⑧因此，作為國家安全保障機制硬件構(gòu)成的公安機關(guān)，在災(zāi)害危機警務(wù)管理中應(yīng)保持積極的態(tài)度，將控制災(zāi)害危機各組織機構(gòu)的制度、體制、方法創(chuàng)新納入視野，在災(zāi)害危機警務(wù)的防控機制上著力，將災(zāi)害危機狀態(tài)下利益相關(guān)者的人心所向作為災(zāi)害危機警務(wù)工作的價值追求，以治安管理為軸心，努力構(gòu)建社會綜合災(zāi)難應(yīng)急管理聯(lián)動體系，落實聯(lián)動管理措施、工作規(guī)范和溝通協(xié)調(diào)機制。同時，實行動態(tài)分類管理，抓好高危人群管控，嚴(yán)防災(zāi)害危機狀態(tài)下的刑事犯罪活動。

二、災(zāi)害危機警務(wù)的管理方式

洛倫茲認(rèn)為，在一個動力系統(tǒng)中，“蝴蝶效應(yīng)”是一種混沌現(xiàn)象。從貶義的角度看，“蝴蝶效應(yīng)”給人一種對未來不可預(yù)測的危機感，但從褒義的角度看，“蝴蝶效應(yīng)”使我們有可能“慎之毫厘，得之千里”，從而可能駕馭混沌并能以小的代價換得未來的大福果。因此，在“可能導(dǎo)向重大負(fù)面價值”的災(zāi)害危機發(fā)生階段，準(zhǔn)確認(rèn)知災(zāi)害危機形態(tài)，慎重抉擇災(zāi)害危機警務(wù)管理方式十分重要。

災(zāi)害危機警務(wù)是國家應(yīng)急處理方式的一種。應(yīng)急是和風(fēng)險聯(lián)系在一起的。從風(fēng)險發(fā)生的過程和烈度分析，風(fēng)險類型事件一般有三個層次：干擾情形、危機狀態(tài)和突發(fā)災(zāi)難事件。其中，干擾情形是一種輕微非正常擾動；危機狀態(tài)是人們不愿面對、不可預(yù)期、難以快速完成控制的局面；突發(fā)災(zāi)難事件是已經(jīng)發(fā)生了的、迫在眉睫的危險局勢，對整個社會的正常生活構(gòu)成威脅。對應(yīng)于此，應(yīng)當(dāng)存在干擾管理、危機管理和應(yīng)急管理三種不同的管理模式。⑨筆者認(rèn)為，狹義上的危機管理和應(yīng)急管理都可看作是一個臨時性的管理項目，以具有特征性的災(zāi)害事件發(fā)生為標(biāo)志，它們并無本質(zhì)上的不同，而應(yīng)急管理可以作為一個內(nèi)涵更加廣泛的概念，包含預(yù)防、應(yīng)對、恢復(fù)三個方面，是一種風(fēng)險管理，不能沒有干擾管理。從這個意義上說，災(zāi)害危機警務(wù)管理是一種應(yīng)急管理。

干擾管理需要針對各種實際問題和干擾事件，快速、及時地給出處理干擾事件的最優(yōu)調(diào)整計劃，該調(diào)整計劃不是針對干擾事件發(fā)生后的狀態(tài)完全徹底地重新進行建模和優(yōu)化，而是以此狀態(tài)為基礎(chǔ)快速生成對系統(tǒng)擾動最小的調(diào)整方案，以盡量小的擾動盡快恢復(fù)系統(tǒng)的正常運行。制定并執(zhí)行最優(yōu)或次優(yōu)計劃、識別干擾事件、形成有效的使系統(tǒng)擾動最小的干擾管理新方案，是干擾管理的目標(biāo)。其中，網(wǎng)絡(luò)圖模型是一種描述網(wǎng)絡(luò)各組成要素之間關(guān)系的模型，它將問題中各個要素及要素之間的關(guān)系直觀地表達出來，可以增強問題的可識別性，快速判斷出稍微偏離原計劃狀態(tài)的事件，并通過積極的管理進行糾正。目前，干擾管理網(wǎng)絡(luò)圖模型已被逐漸運用到日常警務(wù)工作中，也可將其作為災(zāi)害危機警務(wù)管理的一種方式，不斷優(yōu)化警務(wù)信息聯(lián)動工作平臺，構(gòu)成內(nèi)涵更加豐富的網(wǎng)絡(luò)圖模型，使其對各種微小信息變化的反映更加靈敏，對各種信息的認(rèn)知更加精確，以采取積極有效的防御干擾措施，使“可能導(dǎo)向負(fù)面價值”的干擾一經(jīng)萌芽即被控制調(diào)整回原有目標(biāo)狀態(tài)。災(zāi)害危機警務(wù)預(yù)警管理主要是干擾管理。

三、災(zāi)害危機應(yīng)急管理的現(xiàn)狀考量

（一）國外災(zāi)害危機應(yīng)急管理的趨勢。上世紀(jì)聯(lián)合國通過決議，將1990-2000年定為“國際減輕災(zāi)害十年”，并將每年10月的第二個星期三定為“國際減災(zāi)日”。這在推動國際災(zāi)害學(xué)理論研究，采取一致行動，強化防災(zāi)減災(zāi)意識等方面發(fā)揮了重大作用。發(fā)達國家在災(zāi)害應(yīng)急管理方面有比較成熟的經(jīng)驗。美國的危機應(yīng)急反應(yīng)系統(tǒng)是根據(jù)聯(lián)邦應(yīng)急計劃管理的，該計劃超過300頁，非常明確地規(guī)定了27個不同聯(lián)邦部門和機構(gòu)在各種不同災(zāi)難情況下所負(fù)的責(zé)任，作為美國應(yīng)急管理的戰(zhàn)略指導(dǎo)，在實踐中不斷修改完善，使災(zāi)害危機發(fā)生時，各方人員可以以良好的狀態(tài)投入其中。美國將危機分為12個具體領(lǐng)域，各個領(lǐng)域又有專業(yè)機構(gòu)負(fù)責(zé)應(yīng)對。美國的聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局隸屬于國土安全部，負(fù)責(zé)各種危機應(yīng)急事項的處置和管理，同時也負(fù)責(zé)相關(guān)政府部門的政策協(xié)調(diào)，承擔(dān)對災(zāi)害防范、反應(yīng)、恢復(fù)的重任。美國的應(yīng)急管理機制相當(dāng)完善，通過法制化手段，將完備的危機應(yīng)對計劃、高效的協(xié)調(diào)機構(gòu)、全面的應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)、成熟的應(yīng)對能力包容其中。⑩法國的警察指揮中心、德國的第九邊防警察大隊、澳大利亞的危機管理局等也有類似的功能。俄羅斯采取“國家首腦為核心，聯(lián)席會議為平臺，相應(yīng)部門為主力”的應(yīng)急管理模式。日本采取“行政首腦指揮，綜合機構(gòu)協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)，中央會議制定對策，地方政府具體實施”的應(yīng)急管理模式。其共同的特點和趨勢，一是把應(yīng)急管理作為政府管理職能的一個重要內(nèi)容。政府的行政首長擔(dān)任最高領(lǐng)導(dǎo)，全面領(lǐng)導(dǎo)國家的應(yīng)急管理工作，日常管理委托給直接下屬的應(yīng)急管理機構(gòu)。這種體制確保了決策的效率，重要資源的快速調(diào)配。二是有綜合性協(xié)調(diào)機構(gòu)和專門性處置機構(gòu)。地方政府是應(yīng)急管理的操作主體，常設(shè)的應(yīng)急管理專門機構(gòu)的首要任務(wù)是協(xié)調(diào)，而非獨立地應(yīng)對所有的危機事件。應(yīng)急管理機構(gòu)在隸屬關(guān)系上直接對行政首長負(fù)責(zé)，配備有充足的編制、行政經(jīng)費和專項預(yù)算。三是強調(diào)災(zāi)害應(yīng)急管理的過程化和制度的法制化。應(yīng)急管理不僅僅是緊急事件之后的救濟工作，而是一種全過程的管理，應(yīng)急管理通常包括了阻止、準(zhǔn)備、應(yīng)對、重建和舒緩。應(yīng)急管理行動和措施都嚴(yán)格按照法律和制度實施，建立了應(yīng)急管理各個層次的法律和制度，明確規(guī)定應(yīng)急管理機構(gòu)的組織與權(quán)限、職責(zé)與任務(wù)，同時還有可操作性的指南和手冊，為應(yīng)急管理提供全方位的制度保障，保障了實施標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急管理的可行性。(11)“蝴蝶效應(yīng)”認(rèn)為，對事物綜合效果的預(yù)測是難以精確無誤的，這就是混沌現(xiàn)象。標(biāo)準(zhǔn)化的作用是技術(shù)儲備、提高效率、防止再發(fā)、教育訓(xùn)練，實施標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急管理實際就是在災(zāi)害應(yīng)急管理中研究混沌，發(fā)現(xiàn)無序中的有序。當(dāng)然，由于危機現(xiàn)象是一種混沌現(xiàn)象，對其完全實施標(biāo)準(zhǔn)化管理是不妥的，應(yīng)當(dāng)警惕有序中的無序，從更廣闊的范疇對其進行管理。

（二）我國災(zāi)害危機應(yīng)急管理的現(xiàn)狀。建國以來，黨和國家十分重視災(zāi)害應(yīng)急管理工作，領(lǐng)導(dǎo)全國人民戰(zhàn)勝了多種災(zāi)害，并形成了一整套具有中國特色的災(zāi)害管理制度和法律法規(guī)。從1954年首次規(guī)定戒嚴(yán)制度至今，已經(jīng)頒布了一系列與處理突發(fā)事件有關(guān)的法律法規(guī)，各地行政體系又根據(jù)這些法律法規(guī)頒布了一系列適用于本行政區(qū)域的地方性法規(guī)，初步形成了一個從中央到地方的突發(fā)事件應(yīng)急處理法律規(guī)范體系。1989年，我國政府積極響應(yīng)聯(lián)合國關(guān)于開展國際減災(zāi)十年活動的號召，成立了中國國際減災(zāi)十年委員會，特別是2008年汶川大地震以來，國家災(zāi)害應(yīng)急管理體制和法制建設(shè)有了長足發(fā)展。但是，同發(fā)達國家相比，我國災(zāi)害應(yīng)急管理制度建設(shè)工作起步較晚，需要做的工作還有很多。我國災(zāi)害應(yīng)急管理法制建設(shè)剛剛起步，災(zāi)害管理的系統(tǒng)性有待完善，協(xié)調(diào)性有待加強，實效性有待提升。憲法在應(yīng)急法制體系中的根本法功能尚未完全體現(xiàn)，國家有權(quán)機關(guān)在緊急狀態(tài)下的基本法律權(quán)限尚欠明確，應(yīng)急基本法律層次單薄、完整性不夠，應(yīng)急單行法對整個應(yīng)急法律體系的支持度不夠強，應(yīng)急預(yù)案的綜合性、前瞻性有待加強。應(yīng)急單行法、應(yīng)急行政法規(guī)規(guī)章、應(yīng)急基本法相互之間不協(xié)調(diào)，應(yīng)急預(yù)案與前三者也不完全協(xié)調(diào)。應(yīng)急立法在內(nèi)容上比較原則，缺乏細(xì)則，針對性不強，應(yīng)急預(yù)案操作性不強，應(yīng)急制度支撐乏力。(12)

我國災(zāi)害管理體制是在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，分類別、分部門的單一管理模式。由于這種管理模式相互獨立，缺乏整體協(xié)調(diào)，特別是在基礎(chǔ)地理信息、通訊網(wǎng)絡(luò)、救災(zāi)設(shè)備、專業(yè)隊伍建設(shè)和應(yīng)急管理等方面低水平重復(fù)建設(shè)、缺乏合理性，效力不高。我國沒有常設(shè)的獨立的災(zāi)害應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機構(gòu)，每次災(zāi)害事件發(fā)生后，根據(jù)災(zāi)害程度，由各省政府辦公廳或由中央政府臨時建立工作小組，協(xié)調(diào)災(zāi)害危機處理工作。這種總是處在一事一議狀態(tài)中的臨時性工作小組沒有延續(xù)性，對災(zāi)害危機的處理經(jīng)驗不能夠有效保留，災(zāi)害危機處理的協(xié)調(diào)資源不能夠有效利用。災(zāi)害應(yīng)急管理職能多部門碎片化分布，經(jīng)常處于政府包辦的管理現(xiàn)狀，社會參與機制不甚清晰，使得決策主體多元且能力缺失，各部門習(xí)慣于常態(tài)下的協(xié)作決策行為模式和思維定勢，缺乏應(yīng)對災(zāi)害危機協(xié)同決策的模擬演練。(13)

警務(wù)部門作為災(zāi)害應(yīng)急管理的執(zhí)行主體，有必要熟悉了解國內(nèi)外災(zāi)害危機應(yīng)急管理的最新進展，總結(jié)和思考重大突發(fā)性災(zāi)害事件中所采取的積極有效的危機警務(wù)管理對策，建立體制完善、機制健全、內(nèi)容完整的災(zāi)害危機應(yīng)急管理模式，強化整合公安機關(guān)維護公共安全的能力，有效預(yù)防和處置各種災(zāi)害危機，最大限度地保護國家和公民的安全。

四、我國災(zāi)害危機警務(wù)建設(shè)探析

人類災(zāi)害危機現(xiàn)象由諸多因素交相制約，錯綜復(fù)雜，帶有一定的隨機性，具有不可預(yù)測性、不準(zhǔn)確性和難以避免性。然而，“思則有備，有備無患?！奔幢闾幵诎捕ǖ沫h(huán)境中，對可能有的危險事先有準(zhǔn)備，提高警惕，也能避免禍患，何況我們所處的社會正愈來愈多地面臨各種危機的考驗。“杜漸防萌，則害除福湊矣?！痹谑鹿书_始萌芽時候就注意防止，才有可能消除隱患，將損失減到最小限度。作為處置災(zāi)害危機最主要執(zhí)行力量的警察機關(guān)，有必要對災(zāi)害危機進行長效研究、長效管理、長效建設(shè)。

（一）要研究我國災(zāi)害危機警務(wù)的依據(jù)和理由。災(zāi)害危機一旦發(fā)生，控制事態(tài)、防止事態(tài)擴大升級是最重要的問題，為此，有必要賦予有關(guān)機關(guān)必要的控制權(quán)和手段。2007年頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對法》第50條規(guī)定，當(dāng)嚴(yán)重危害社會治安秩序的事件發(fā)生時，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)立即依法出動警力，根據(jù)現(xiàn)場情況采取相應(yīng)的強制性措施，盡快使社會秩序恢復(fù)正常。公安機關(guān)可以采取的應(yīng)急處置措施包括強制隔離、控制特定區(qū)域、封鎖有關(guān)場所道路、對核心機關(guān)單位的警衛(wèi)等等。(14)然而，此法律只明確了“中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊有關(guān)負(fù)責(zé)人組成突發(fā)事件應(yīng)急指揮機構(gòu)”（第8條）及其“應(yīng)當(dāng)有計劃地組織開展應(yīng)急救援的專門訓(xùn)練”（28條），并沒有明確對突發(fā)事件應(yīng)急救援和處置工作具備人員最集中、集結(jié)最迅速、行動最有力優(yōu)勢的公安機關(guān)參與應(yīng)急指揮和日常管理的重要性。此外，《突發(fā)事件應(yīng)對法》只是將憲法所規(guī)定的政府行政權(quán)仍然能夠有效控制突發(fā)事件的常態(tài)應(yīng)急管理情形納入了法制軌道，而對緊急狀態(tài)下國家權(quán)力的分配和運行并沒有明確規(guī)定。災(zāi)害危機發(fā)生的緊急狀態(tài)與常態(tài)權(quán)力分配可能有巨大差別，公民基本權(quán)利的行使受到多重限制，社會資源必須隨時聽從權(quán)力的調(diào)遣。因此，作為和人民群眾日常聯(lián)系最為密切的公安機關(guān)，在災(zāi)害危機發(fā)生時行使與人民群眾有關(guān)的權(quán)益再配置最為有效，這也符合國家緊急權(quán)力的效益原則。將來在制定我國《緊急狀態(tài)法》時，應(yīng)當(dāng)將警察的這一職能包含其中?；蛟S可以這樣理解：在國家災(zāi)害危機應(yīng)急管理中，軍隊主要用于保護政權(quán)穩(wěn)定，警察主要用于保護人民群眾生命財產(chǎn)的安全，重度緊急狀態(tài)下，警察的某些常態(tài)權(quán)力會發(fā)生移轉(zhuǎn)。應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定公安機關(guān)在災(zāi)害危機應(yīng)急管理中的法律地位和作用，同時，明確規(guī)定災(zāi)害危機狀態(tài)下各警種應(yīng)有的行為、警務(wù)處置的方式方法、強制措施的運用、警力武器的使用。

（二）要集成災(zāi)害危機警務(wù)的各項資源。公安機關(guān)在政府應(yīng)急體系中具有特殊地位。首先，公安機關(guān)的應(yīng)急角色具有明顯的補缺性，無論發(fā)生何種災(zāi)害危機，公安機關(guān)都要參與其中，為國家和人民生命財產(chǎn)提供安全保障。其次，公安機關(guān)的應(yīng)急響應(yīng)具有較強的自主性。因此，將政府應(yīng)急指揮中心設(shè)于公安指揮中心，使公安指揮中心成為政府應(yīng)急管理工作的平臺，建立以公安特警隊為代表的專業(yè)應(yīng)急處置隊伍，同時在各分局設(shè)立由經(jīng)驗豐富民警組成的危機處理小組，可以在對待災(zāi)害危機時更加快速反應(yīng)，提高整體作戰(zhàn)能力。(15)危機處理小組成員可以整合內(nèi)部力量和外部各類組織力量，包括處理災(zāi)害危機的專業(yè)技術(shù)力量，牽頭在平時與這些力量的溝通、交流和合作，加強包括信息集合、人員集合、物資集合等等面對災(zāi)害危機時的應(yīng)急演練。公安機關(guān)應(yīng)將災(zāi)害危機應(yīng)急系統(tǒng)構(gòu)建作為業(yè)績考核的重要指標(biāo)，定期不定期地開展全局災(zāi)害危機應(yīng)急演練，各省、全國公安指揮中心也應(yīng)開展適度的災(zāi)害危機應(yīng)急演練，使這項工作成為公安機關(guān)的長效工作。此外，在全球化趨同效益下，災(zāi)害危機警務(wù)活動也將跨越疆域的界限。借鑒各國警察在災(zāi)害危機處理中的經(jīng)驗以及加強雙邊、多邊的災(zāi)害危機警務(wù)合作，是災(zāi)害危機警務(wù)資源集成的重要方面。國家公安指揮中心可定期組織會議，聯(lián)絡(luò)國際災(zāi)害危機應(yīng)急組織，邀請國際專家進行交流，要求各省公安指揮中心派員參加，在熟悉中尋找合作途徑，實現(xiàn)國際災(zāi)害危機應(yīng)急資源和信息的共享。同時，借鑒發(fā)達國家成功的災(zāi)害危機警務(wù)處置方法，開展各項模擬培訓(xùn)，模擬培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)細(xì)化，如人員救災(zāi)綜合演練和反劫持戰(zhàn)斗演練，急救基本技能，救援破拆、頂撐、高空接近技術(shù)，分發(fā)物資有效方法，滅火器正確使用方法等，這是災(zāi)害危機處置正規(guī)化的前提。(16)還應(yīng)關(guān)注國內(nèi)有關(guān)災(zāi)害危機應(yīng)急管理的最新信息，中國科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所陳安博士建立的中國應(yīng)急管理研究網(wǎng)(17)“應(yīng)急管理要聞”、“應(yīng)急大視野”有國家在應(yīng)急管理領(lǐng)域的最新動態(tài)、學(xué)術(shù)成果，警務(wù)人員可從中借鑒學(xué)習(xí)，研究建立完整的我國災(zāi)害危機警務(wù)管理機制。

（三）要明確災(zāi)害危機警務(wù)預(yù)防、應(yīng)對、恢復(fù)各階段的主要職責(zé)。

1.在突發(fā)災(zāi)害危機警務(wù)管理中，應(yīng)把預(yù)防放在首位。主要包括情報信息的搜集研判、預(yù)警工作以及日常性的防控措施。自然災(zāi)害、人為疏忽、社會沖突行為等等都可能引發(fā)災(zāi)害危機。中國是世界上自然災(zāi)害種類多、災(zāi)情最為嚴(yán)重的少數(shù)幾個國家之一，警務(wù)部門可根據(jù)《中國自然災(zāi)害風(fēng)險地圖集》(18)，對其顯示的地質(zhì)災(zāi)害高風(fēng)險地時段加強監(jiān)控，組織公眾了解有關(guān)情況，增強地質(zhì)災(zāi)害辨識能力，掌握避險自救本領(lǐng)。應(yīng)注重各項社會公共設(shè)施的安全檢查、消防檢查，杜絕飛機、鐵路、車船、電梯等公共交通設(shè)施的人為疏忽故障，開展常規(guī)警務(wù)急救培訓(xùn)。健全日常警務(wù)工作的基礎(chǔ)臺賬，使用各種電子手段搜集情報，及時掌握社會動態(tài)和輿情動態(tài)，準(zhǔn)確判明事情性質(zhì)，把握工作的主動權(quán)。完備各類災(zāi)害危機應(yīng)急警務(wù)預(yù)案并進行訓(xùn)練演習(xí)，強調(diào)決策、計劃、方案在執(zhí)行時的靈活性。做好災(zāi)害危機警務(wù)經(jīng)費保障、警務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施保障、警務(wù)技術(shù)裝備保障等后勤保障，并使其可以貫穿災(zāi)害危機警務(wù)處置全過程。

2.在事件的爆發(fā)和持續(xù)階段，要盡可能地協(xié)調(diào)有關(guān)部門現(xiàn)場處置，實施應(yīng)急措施，包括交通管制、維護社會面治安秩序等，控制事態(tài)的進一步發(fā)展。對沖突的干預(yù)是雙向度的，警察的角色扮演可以對沖突的雙方造成負(fù)面影響和侵犯后果。(19)這時警察公共關(guān)系危機處置干預(yù)就十分必要，應(yīng)迅速采取有效的補救措施，防止沖突對立情緒的繼續(xù)蔓延。設(shè)立警察危機公關(guān)處理小組，健全新聞發(fā)言人制度，統(tǒng)一口徑，積極引導(dǎo)輿論宣傳。同時，建立危機現(xiàn)象處理機制，積極應(yīng)對各種負(fù)面報道。用比例原則平衡信息阻斷與公民知情權(quán)之間的矛盾，盡量保證信息公開。另外，通過搜集信息、封鎖控制、疏散群眾，形成外圍控制和內(nèi)層控制，設(shè)計談判方案，確定談判人員，運用警務(wù)危機談判體系緩和緊張局面，協(xié)助解決危機。

3.在恢復(fù)階段，應(yīng)開展災(zāi)害危機調(diào)查，完成包括災(zāi)害危機起因偵查等相關(guān)的取證工作，對相關(guān)人員進行處置，做好各項善后工作。進行災(zāi)害危機警務(wù)運行模式研究，建立完善的人質(zhì)救援談判制度，為災(zāi)害危機警務(wù)儲備公關(guān)人才和談判專家。建立績效評估獎懲制度，對災(zāi)害危機警務(wù)實施情況進行評估，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，從而進一步完善警務(wù)部門的處置工作。

此外，“警察臨戰(zhàn)學(xué)”作為一門專門研究應(yīng)急警務(wù)的新型警察科學(xué)，重在災(zāi)害危機的處置層面，它以應(yīng)急警務(wù)為研究對象，以提高應(yīng)急警務(wù)效益為宗旨，正逐漸成為我國應(yīng)急警務(wù)發(fā)展的新趨勢。(20)一些公安院校已設(shè)立了“警察臨戰(zhàn)學(xué)系”，旨在探尋中國應(yīng)急警務(wù)的內(nèi)在規(guī)律，培養(yǎng)中國的應(yīng)急警務(wù)人才。公安院校開展有利于深化災(zāi)害危機警務(wù)理論和實踐的教學(xué)，也是災(zāi)害危機警務(wù)建設(shè)的重要內(nèi)容。

注釋：

①參見百度百科“蝴蝶效應(yīng)”。

②李國軍.公共危機管理視角下的應(yīng)急警務(wù)［J］.湖北警官學(xué)院學(xué)報，2009（4）；14-16.

③高鵬程.危機學(xué) ［M］.北京：社會科學(xué)文獻出版社，2009：13.

④“海恩法則”是由德國飛行員帕布斯·海恩對多起航空事故深入分析研究后得出的。海恩認(rèn)為，任何嚴(yán)重事故都是有征兆的，每個事故征兆背后，還有300次左右的事故苗頭，以及上千個事故隱患。我們在處理事故本身的同時，還要及時對同類問題的事故征兆和事故苗頭進行排查處理，以防止類似問題的重復(fù)發(fā)生，及時解決再次發(fā)生重大事故的隱患，把問題解決在萌芽狀態(tài)。將安全工作重點從事后處理轉(zhuǎn)移到事前預(yù)防和事中監(jiān)督上來，是遏制安全事故的根本之策。

⑤“墨菲定律”源自一個名叫愛德華·墨菲的美國上尉，他認(rèn)為事情如果有變壞的可能，不管這種可能性有多小，它總會發(fā)生。這就告訴我們，對任何事故隱患都不能抱有僥幸心理，而要想一切辦法，采取一切措施加以消除，把事故案件消滅在萌芽狀態(tài)。

⑥錢潔.我國危機警務(wù)管理參與主體的多元化問題研究［J］.浙江警察學(xué)院學(xué)報，2010（3）：41-44.

⑦［美］邁克爾·沃恩.問題導(dǎo)向警務(wù)——21世紀(jì)警務(wù)新理念［J］.夏文婕等譯.浙江警察學(xué)院學(xué)報，2010（2）：72-76.

⑧劉躍進.國家安全學(xué)［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，2004：275-277.

⑨陳安、趙燕.我國應(yīng)急管理的進展與趨勢［J］.安全，2007（3）.

⑩王強.美國危機管理及對我國的啟示［J］.華北科技學(xué)院學(xué)報，2004（12）：93-98.

(11)政府應(yīng)急管理機制研究［EB/OL］.武侯區(qū)應(yīng)急信息網(wǎng)，http：//www.cdwh.gov.cn/subwebs/detail.aspx?subwebid = 15amp;articleID=26577.

(12)李學(xué)同.我國應(yīng)急法制建設(shè)中的問題與對策研究［J］.理論前沿，2009（1）.

(13)張強等.應(yīng)急管理中國模式的建構(gòu)途徑［J］.中國行政管理，2011（5）.

(14)見《突發(fā)事件應(yīng)對法》。

(15)朱恩濤.充分發(fā)揮公安機關(guān)指揮中心在應(yīng)急機制中的龍頭和樞紐作用［J］.湖北警官學(xué)院學(xué)報，2006（5）.

(16)王大偉、賈迪.論創(chuàng)建中國特色的危機警務(wù)模式［J］.中國人民公安大學(xué)學(xué)報，2005（2）：81-87.

(17)中國應(yīng)急管理研究網(wǎng)，http：//emr.casipm.ac.cn/index.asp.

(18)北京師范大學(xué)地表過程與資源生態(tài)國家重點實驗室.中國自然災(zāi)害風(fēng)險地圖集［M］.北京：科學(xué)出版社.2011.

(19)皮藝軍.沖突事件中的警察角色［J］.江蘇警官學(xué)院學(xué)報，2009（5）：137-144.

(20)趙志飛.論警察臨戰(zhàn)學(xué)的創(chuàng)建與發(fā)展［J］.武漢公安干部學(xué)院學(xué)報，2009（1）：1-7.

D631

A

1674-3040（2012）05-0027-05

2012-07-29

金晞，江蘇警官學(xué)院學(xué)報編輯部副編審、副主編，主要研究方向為編輯學(xué)、治安學(xué)。

*本文系江蘇省高校優(yōu)勢學(xué)科建設(shè)工程資助項目、2011年度江蘇警官學(xué)院科學(xué)研究項目“災(zāi)害危機警務(wù)研究”（11S02）、2012年度江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會科學(xué)研究基金資助項目“突發(fā)性災(zāi)害危機警務(wù)研究”（2012SJB630015）的階段性研究成果。

編后語：此作系“中國警學(xué)期刊方陣”合作交流論文。

（責(zé)任編輯：莊 稼）