■ 付 英/肖麗霞

（1.華中科技大學社會學系，湖北 武漢 430074；2.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149；3.云南國土資源職業(yè)學院，昆明 650217）

關于分類推進國有地勘單位改革的思考

■ 付 英1,2/肖麗霞3

（1.華中科技大學社會學系，湖北 武漢 430074；2.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149；3.云南國土資源職業(yè)學院，昆明 650217）

最近十年，國有地勘單位得到了較快發(fā)展，但總體發(fā)展能力仍然很弱。“探者無其權”，地質(zhì)找礦成果與國有地勘單位發(fā)展缺乏有效聯(lián)系是問題的根源。國有地勘單位分類改革需要堅持有利于找礦突破，有利于事業(yè)發(fā)展，有利于職工富裕的原則。立足分類改革，堅持企業(yè)化方向，加大政府支持，實施差別化扶持政策，先立后破，逐步到位。應盡快出臺《關于分類推進國有地勘單位改革的意見》：規(guī)定公益一類“收支兩條線、應保盡?！?；公益二類“差額補貼、允許創(chuàng)收”；生產(chǎn)經(jīng)營類“做強產(chǎn)業(yè)、配置礦權”。建立地質(zhì)找礦成果與地勘單位發(fā)展緊密聯(lián)系的收益機制，實行“圈內(nèi)人找礦”。切實解決國有地勘單位的歷史遺留問題。

國有地勘單位；分類改革 ；找礦突破；地質(zhì)事業(yè)；新體制；新機制

為貫徹落實《中共中央國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見（中發(fā)【2011】5號文）》，研究制定分類推進國有地勘單位改革的意見，國土資源部等八部委組成調(diào)研組赴全國19個省進行了調(diào)研。筆者所帶第四組，重點了解了冀、豫、黔、渝四省市國有地勘單位的情況，形成了如下思考。

1 國有地勘單位分類改革勢在必行

最近十年，國有地勘單位得到了較快發(fā)展。改革開放尤其是《地質(zhì)勘查隊伍管理體制改革方案》（國辦發(fā)〔1999〕37號文）下達以后，地勘單位自覺地將自身發(fā)展融入到當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展之中，主動為當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展服務，受到了各級政府的重視和大力支持。許多地勘單位積極“走出去”，在省外、境外開展地質(zhì)工作，走“探采一體化”道路，增強了自我發(fā)展的能力。2006年1月，《國務院關于加強地質(zhì)工作的決定》頒布，為地質(zhì)工作帶來了新的春天，地勘工作投資多元化的機制開始形成，地勘投資規(guī)模逐步擴大，公益性地質(zhì)工作得到了切實加強，基礎地質(zhì)調(diào)查程度不斷提高；在我國社會經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展和礦業(yè)市場景氣推動下，地質(zhì)找礦不斷有新的突破，地質(zhì)工作服務領域不斷拓展，地勘經(jīng)濟得到了持續(xù)較快的增長，地勘單位的經(jīng)濟實力也有了較大的提高，有些地區(qū)的職工生活明顯改善。從四省市的情況看，河南、重慶要好于貴州、河北。

自《中共中央、國務院分類推進事業(yè)單位改革的意見》（中發(fā)〔2011〕5號）頒布之日起，國有地勘單位分類改革便提上日程。四省市按照“總體設計、分類指導、因地制宜、先行試點、量力而行”的原則，與事業(yè)單位整體分類改革進程相協(xié)調(diào)，穩(wěn)步推進國有地勘單位分類改革。一是夯實地勘單位分類改革的基礎。成立了領導機構，完成了事業(yè)單位清理規(guī)范工作，進行了事業(yè)單位分類目錄編制工作，開展了地勘單位分類改革專項研究（重慶市國有地勘單位采取先入軌、后規(guī)范的方式）。二是地勘行業(yè)分類改革框架已經(jīng)初步形成。公益一類：根據(jù)當?shù)氐馁Y源豐度及地質(zhì)環(huán)境狀況，保留精干的公益地質(zhì)調(diào)查隊伍，為國土資源行政管理服務，進行基礎性、公益性和戰(zhàn)略性地質(zhì)調(diào)查工作，主要包括地調(diào)院、區(qū)調(diào)隊、地環(huán)總站和巖礦測試中心等。公益二類：大部分商業(yè)性地質(zhì)勘查隊伍。服務于國家和地方的國土資源管理與地質(zhì)勘查工作，允許從事對外創(chuàng)收。生產(chǎn)經(jīng)營類：少部分條件成熟的地勘單位。指綜合實力雄厚、市場競爭力強，進一步發(fā)展受到事業(yè)體制束縛、需要全面轉(zhuǎn)企的隊伍。三是探索不同類別地勘單位的相關條件和配套政策。由于國有地勘單位屬地化后存在著不少的困難和問題，為實現(xiàn)地質(zhì)找礦突破、調(diào)動國有地勘單位的積極性，四省市有關部門以及國土廳局均在積極研究地勘單位分類改革配套政策。

2 國有地勘單位存在的困難、問題及原因

2.1 存在的困難及問題

從調(diào)研情況看，當前國有地勘單位存在的主要困難和問題：一是歷史包袱沉重。主要表現(xiàn)在：離退休職工多，有的省多數(shù)地質(zhì)隊在崗人員與離退休人員之比高達1：2或1：3；離退休人員的補貼、住房補貼、養(yǎng)老和醫(yī)保水平太低，收入微薄，生活艱辛。社會負擔重，除了上面的基礎保障多沒有社會化外，有些地勘單位還要承擔開辦學校和醫(yī)院等費用。地勘單位本來經(jīng)營面窄，歷經(jīng)千辛對外創(chuàng)收的相當一部分收入，要用來解決歷史負擔，造成發(fā)展能力極弱。二是技術裝備陳舊。由于缺乏技術裝備折舊制度，自身又沒有能力更新，造成大部分地勘單位裝備普遍都很落后。有的省總體鉆探工藝技術方法仍然停留在二十世紀七、八十年代的水平，先進的鉆探設備很少，鉆探臺月效率僅有300-400米。三是人才隊伍斷檔。多數(shù)地勘單位在崗人員中，高中級技術人員比例較低，優(yōu)秀大學畢業(yè)生不愿進入地勘單位，或者現(xiàn)有事業(yè)單位招聘制度招不到需要的人才。隊伍年齡結(jié)構不合理，野外一線專業(yè)人才短缺，經(jīng)驗豐富、技術精湛的老專家和工程技術人員多數(shù)進入退休年齡，難以適應野外強體力勞動。四是基地建設落后。近年來，河南省對地勘單位的基地建設給予了大力支持，但還有不少省份或地區(qū)，地勘單位的基地建設十分落后?；匚恢闷h，辦公條件較差，職工住房條件沒有得到改善。五是產(chǎn)業(yè)支撐不足。多數(shù)國有地勘單位處于“兩無一小”狀態(tài)。即無可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐，無穩(wěn)定的資金來源，許多單位凈資產(chǎn)規(guī)模都很小，其中能直接用于生產(chǎn)的可支配有效凈資產(chǎn)人均不足3萬元。地勘單位普遍反映缺乏礦業(yè)權尤其是優(yōu)質(zhì)礦業(yè)權。多數(shù)地勘單位手中的優(yōu)質(zhì)探礦權不多，除傳統(tǒng)地勘業(yè)外，探采一體化尚無重大突破，經(jīng)濟收入中，勘查施工和技術服務業(yè)占經(jīng)濟總量的70%以上，整個經(jīng)濟仍然以“打工經(jīng)濟”為主體，指望國家和地方財政安排地質(zhì)勘查項目過日子、養(yǎng)隊伍。六是現(xiàn)有政策沒有落實到位。調(diào)研中，國家關于國有地勘單位的一些優(yōu)惠政策沒有全面落實。除地質(zhì)勘查費基數(shù)與年增長幅度政策落實較好之外，礦業(yè)權價款轉(zhuǎn)增資本金政策已經(jīng)叫停，轉(zhuǎn)產(chǎn)貸款財政貼息、稅收優(yōu)惠政策，下崗職工再就業(yè)、離退休職工養(yǎng)老政策，以及國有劃撥土地使用權處置、基本建設預算內(nèi)投資補助政策、住房改革支出政策等落實情況與職工的正當訴求有較大差距。七是新政策設計存在偏差。各地在制定相關政策時，沒有考慮野外地質(zhì)工作的特殊性，把國有地勘單位看作是一般的公益類事業(yè)單位，績效工資的設計，不考慮特殊艱苦行業(yè)的工資合理差距以及野外工作津補貼等；一些省份的績效工資，地方財政只按一定比例撥付，缺口部分地勘單位自籌或沒有能力發(fā)放，進一步加重了地勘單位的負擔。另外，現(xiàn)行的地勘會計制度、事業(yè)單位分配制度已不適應新形勢下地勘單位的發(fā)展。這些都需要通過這次國有地勘單位分類改革統(tǒng)籌考量、分類解決。

2.2 原因分析

存在上述困難和問題的原因，主要還是計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，對地質(zhì)勘查工作的重要性、特殊性等認識不足，對地質(zhì)勘查行業(yè)發(fā)展缺乏合適的頂層設計和有效的制度供給。其一，地質(zhì)找礦成果與國有地勘單位發(fā)展二者之間的聯(lián)系沒有建立起來（政府讓地勘單位打工）——這是地勘單位發(fā)展能力薄弱和職工生活貧困的根源。建國以來，幾乎所有的礦產(chǎn)儲量都是國有地勘單位找到發(fā)現(xiàn)的。我們所到的每個野外地質(zhì)隊幾乎都曾有過輝煌的歷史和低谷時期的艱辛探索。有的省給了好政策，迅速發(fā)展壯大起來，但還有一些迄今舉步維艱。不是他們不努力，而是體制、機制出了問題。其中，最主要的問題是找礦發(fā)現(xiàn)與地勘單位的收入沒有掛鉤。以貴州有色一總隊為例，它為國家找到20多個大中型礦床，僅提交金礦資源量就近20噸，但這與它的收入無關；目前該隊在崗職工154人占17%，離退休職工625人占68%，另有遺屬236人，負擔沉重。還有的省強調(diào)自己既是資源生產(chǎn)大省也是資源消費大省，不給地質(zhì)隊配置礦業(yè)權，強調(diào)國家給了地勘單位財政撥款，地勘單位就只能打工找礦。這樣的環(huán)境地質(zhì)隊怎么能富裕起來？其二，“探者無其權”，影響到國有地勘單位發(fā)展，進而影響到找礦突破（市場讓地勘單位打工）。政府一給地質(zhì)隊配置探礦權，資本就鼓動媒體大喊“分配不公”、“國進民退”。但事實是：一律“招拍掛”看似公允，實則是資本對政府和媒體的“綁架”。一方面，擁有技術和經(jīng)驗的地質(zhì)隊在充分競爭的市場上拿不到探礦權。因為每個地質(zhì)隊后邊都站著一個資本代理人，手中高舉著寫有“N+1”的牌子，地質(zhì)隊出價多少，他總是會多出1萬元。更令人氣憤的是，牌子上邊還寫著一行小字：“多投的錢，從雇傭地質(zhì)隊中補回來”。另一方面，拿到探礦權的大大小小的投資者并不懂地質(zhì)找礦。他們想的是如何炒作探礦權，圈而不探、待價而沽，或者用極低的價格壓榨、剝削勘查單位和地質(zhì)勞動者。由此，搞亂了勘查市場，影響了找礦突破。其三，不解決好國有地勘單位生存發(fā)展問題，找礦突破難以實現(xiàn)。從各地調(diào)研情況來看，各國有地勘單位都是國土資源管理的基本支撐力量，基礎性、戰(zhàn)略性和公益性地質(zhì)工作的基本承擔單位，礦產(chǎn)勘查工作的主體力量，但卻遠不是勘查市場的主體。如果在礦業(yè)景氣的背景下，不加以全面、系統(tǒng)性地解決，將嚴重影響找礦突破戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)和地礦事業(yè)的發(fā)展。尤其要考慮到，近幾年來全球能源和礦產(chǎn)品產(chǎn)銷正常，但價格卻增長幾倍，并且波動無常，給我國經(jīng)濟的正常運行和持續(xù)發(fā)展帶來了巨大的挑戰(zhàn)，極大地抬高了我國的發(fā)展成本。這個事實，完全對應了近些年來、尤其是1998年屬地化以來地勘單位改革設計的薄弱和缺失以及地勘工作的嚴重萎縮，教訓極為深刻，損失極為巨大，影響極為深遠。因此，必須從戰(zhàn)略高度重視地勘單位的改革發(fā)展問題，切實加強地質(zhì)勘查工作，提高我國礦產(chǎn)資源保障能力。

3 國有地勘單位分類改革的若干建議

3.1 總體思路

國有地勘單位分類改革的總體思路是：“以改革促發(fā)展，以發(fā)展促突破”。國有地勘單位發(fā)展，指經(jīng)濟增長、結(jié)構改善、技術進步、生活富裕。地質(zhì)找礦突破，也包含著思想觀念、體制機制和標準規(guī)范方面的突破。改革、發(fā)展和突破三者之間是互為依存、相互轉(zhuǎn)化的辯證關系。一方面，國有地勘單位分類改革要與其發(fā)展密切結(jié)合，否則就難以充分發(fā)揮地質(zhì)找礦主力軍作用；另一方面，國有地勘單位的發(fā)展要與地質(zhì)找礦突破密切結(jié)合，否則分類改革的扶持政策就失去了依據(jù)。改革是動力，發(fā)展是基礎，突破是目標。

3.2 指導思想

國有地勘單位分類改革的指導思想是：以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，以全面提高礦產(chǎn)資源保障能力為出發(fā)點和落腳點，以促進國有地勘單位發(fā)展為前提，立足分類改革，堅持企業(yè)化方向，加大政府支持力度，實施差別化扶持政策，營造良好制度環(huán)境，堅定信念，分類推進，先立后破，逐步到位。

3.3 基本原則

國有地勘單位分類改革的基本原則是：堅持“三個有利于”。一是有利于找礦突破。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速推進，資源環(huán)境約束凸顯。未來15-20年經(jīng)濟社會發(fā)展對礦產(chǎn)資源需求呈快速爬坡階段，地勘單位肩負著地質(zhì)找礦的光榮使命。如果事業(yè)單位分類改革影響到地勘單位的生存發(fā)展，勢必影響到我國的資源安全和經(jīng)濟安全。這絕非危言聳聽。二是有利于地質(zhì)事業(yè)發(fā)展。地質(zhì)事業(yè)支撐各行各業(yè)，關系千秋萬代。國有地勘單位分類改革，既要促進基礎性、戰(zhàn)略性、公益性地質(zhì)隊伍建精建強，也要促進商業(yè)性地質(zhì)工作服務于地方經(jīng)濟建設，發(fā)揮其在礦產(chǎn)勘查、工程建設、地質(zhì)災害防治、抗旱找水、環(huán)境保護和礦政管理支撐方面的多重作用。三是有利于職工富裕。貧窮不是社會主義，黨和政府向來把最廣大人民的利益放在首位并作為檢驗工作優(yōu)劣的標準。如果分類改革之后，廣大地勘單位的職工收入降低了或者增長幅度趕不上一般行業(yè)的事業(yè)單位，那么可以說這項改革是失敗的。

3.4 主要任務

3.4.1 盡快出臺《（國辦轉(zhuǎn)發(fā)八部委）關于分類推進國有地勘單位改革的意見》

調(diào)研中，我們認識到，國有地勘單位進公益一類、二類，還是經(jīng)營類并不重要（適合就好），重要的是要研究制定好不同類別的管理辦法和扶持政策。一是公益一類采取“收支兩條線、應保盡?！鞭k法。職能上，主要支撐國土資源行政管理工作，參與中央和地方的基礎性、公益性地質(zhì)工作。組織上，各省可根據(jù)實際需要，將現(xiàn)有的地調(diào)院、區(qū)調(diào)隊、地環(huán)總站和巖礦測試中心等單位建成公益一類隊伍。建精建強方面，由中央和地方共同投資，從人才、裝備和基地建設上進行全面武裝；績效工資要參照原“野外地質(zhì)勘探隊工資水平高于一般行業(yè)同類人員水平15%的標準”制定；野外工作津貼（按160元/日）、艱苦邊遠地區(qū)補貼、誤餐費和勞保用品相關費用等列入公益性地質(zhì)工作項目費用定額標準。

二是公益二類采取“差額補貼、允許創(chuàng)收”辦法。職能上，主要承擔國家戰(zhàn)略性地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查工作，也可以通過國家購買方式承擔基礎性、公益性地質(zhì)工作項目，以及商業(yè)性地質(zhì)工作。組織上，過渡期可考慮以局為單元，局、隊聯(lián)合組建資源性股份公司，將來局機關可轉(zhuǎn)為總公司的事業(yè)部；或者以地質(zhì)隊為單元，采取“一隊、一公司”的分體運行模式。經(jīng)費上，保留原地質(zhì)勘查費基數(shù)與年增長幅度。扶持上，建立省級事業(yè)單位養(yǎng)老保險統(tǒng)籌體系，實行社會化管理，離退休費和補貼足額支付、列入基本支出并納入財政統(tǒng)發(fā)；疏通中央基本建設預算內(nèi)投資補助渠道，國有地勘單位可以每年申請中央預算內(nèi)野外地質(zhì)隊基地建設和維修補貼，解決基地改造和設備更新的資金問題；修訂地勘會計制度，保護國有地勘單位的經(jīng)理人隊伍；國家財政預算項目費用定額標準以全成本計算、隨物價調(diào)整并考慮合理利潤等。

三是生產(chǎn)經(jīng)營類采取“做強產(chǎn)業(yè)、配置礦權”辦法。分類上，堅持自愿原則，只有那些綜合實力雄厚、市場競爭力強，深受事業(yè)體制束縛、需要全面轉(zhuǎn)企的隊伍，可以劃入。扶持上，應理直氣壯地給國有地勘單位配置優(yōu)質(zhì)礦業(yè)權。扶持期，每隊每年1-2個，其收益可轉(zhuǎn)增資本金或入股礦山或推進探采一體化；全面落實轉(zhuǎn)產(chǎn)貸款財政貼息、稅收優(yōu)惠、國有劃撥土地使用權處置等政策；以8年為期，用三年的時間，支持條件成熟的國有地勘單位先行企業(yè)化；再用五年的時間，在普遍發(fā)展和富裕的基礎上，通過企業(yè)改制、礦業(yè)管理和資本市場建設，使全部劃入經(jīng)營類的地勘單位或愿意企業(yè)化的地勘單位陸續(xù)轉(zhuǎn)化為“產(chǎn)權明晰、自主經(jīng)營、自負盈虧、富有活力”的現(xiàn)代企業(yè)（股份公司、有限責任公司），最終形成“公商分明，企事分行、主輔分離、新老有別、技資結(jié)合或探采一體”的地勘行業(yè)管理新體制、新機制。

3.4.2 構建促進地勘單位發(fā)展的新體制、新機制

一是建立地質(zhì)找礦成果與地勘單位發(fā)展相聯(lián)系的收益機制。包括：物權保護發(fā)現(xiàn)。礦產(chǎn)勘查屬于知識生產(chǎn)，但其產(chǎn)品不是獨立的信息產(chǎn)品，其價值依賴于特定的礦產(chǎn)地，因此對地勘單位財產(chǎn)權的保護，應當依靠物權制度。增值帶來收益。探礦過程是一個資本運動增值的過程，要遵循一般經(jīng)濟規(guī)律和自己的特有經(jīng)濟規(guī)律（張文駒）。地質(zhì)工作者的智力投入（含經(jīng)驗判斷）起著至關重要的作用，每一個找礦信息的深化無不凝結(jié)著地質(zhì)勞動者的心血，因此每一個地質(zhì)找礦成果，如勘查階段的躍升、礦產(chǎn)地的發(fā)現(xiàn)，都應當使承擔其工作的地勘單位有所收益。財產(chǎn)不容剝奪。不允許任何人以任何理由無償侵占和隨意剝奪地勘單位的找礦成果和礦業(yè)權。收入轉(zhuǎn)增資產(chǎn)。允許國有地勘單位各勘查階段地質(zhì)成果和礦業(yè)權轉(zhuǎn)讓所獲收益轉(zhuǎn)增資本金。

二是逐步形成“圈內(nèi)人找礦”（加拿大），社會資金只能通過風險勘查資本市場，或者與國有地勘單位合作進入勘查領域的新體制。包括：技術引領資本。立項階段，以勘查方案定優(yōu)劣，綜合考慮能力、資金、業(yè)績、信譽等；實施階段，投入多少和怎樣投入，由首席專家決定。合作激活礦業(yè)權。通過與社會資本合作，盤活地勘單位手中的礦業(yè)權。推廣“訂單式”找礦模式，即礦山企業(yè)預付定金，地勘單位找到礦產(chǎn)享有一定股份。勞動參與分配。考慮到找礦不是單純地完成實物工作量，而是智力勞動和知識產(chǎn)品，地勘單位可以根據(jù)不同礦種按照5%-30%的比例參與礦業(yè)權價款的收益分配。開采反哺勘查。探采一體化的勘查企業(yè)在應稅收入中可以從采礦收益中稅前攤銷勘查成本。主體平等競爭。出臺“非企業(yè)法人不得申請?zhí)降V權”的規(guī)定，力促國有地勘單位成為真正的市場主體。維護勘查秩序。地方各級政府層層簽訂責任狀，負責所轄區(qū)域的勘查作業(yè)秩序；勘查單位比照臨時使用建設用地標準對勘查工程占地進行補償。

3.4.3 切實解決國有地勘單位的歷史遺留問題

一是國有地勘單位的離退休職工生活費、各類補貼應由財政全額撥付。凡是以地勘單位創(chuàng)收為理

由而核減比例的，應當從分類入軌之日起補齊差額。二是住房補貼問題，通過中央財政、地方財政和國有地勘單位三方出資解決。各地勘單位在落實住房貨幣化政策，包括計算起始年限和相關標準時，應與當?shù)赝愂聵I(yè)單位保持一致。三是落實國有地勘單位下崗職工再就業(yè)優(yōu)惠政策。特別是采取企業(yè)化運作和進入生產(chǎn)經(jīng)營類的地勘單位應統(tǒng)一納入當?shù)叵聧徛毠ぴ倬蜆I(yè)服務體系。

國有地勘單位分類改革的保障措施是：黨政領導重視，相關部門支持，部省充分溝通，廳局協(xié)調(diào)配合，政策表達民意。

[1]張文駒.探礦企業(yè)制度建設中的經(jīng)濟與法理關系[J].中國國土資源經(jīng)濟,2011,24(1):4-13.

[2]張家義,等.地勘單位改革與發(fā)展研究[R].北京:中國國土資源經(jīng)濟研究院,2012.

F407.1

B

1672-6995(2012)07-0012-04

2012-06-29

付英（1958-），男，吉林省農(nóng)安縣人，中國國土資源經(jīng)濟研究院副院長、研究員，國土資源部資源環(huán)境承載力評價重點實驗室主任，華中科技大學社會學系博士生，主要從事資源經(jīng)濟管理研究。