張文靜 (本刊記者 北京 100020) ■文

廣州市公職律師工作的十年實(shí)踐與發(fā)展路徑探析

張文靜 (本刊記者 北京 100020) ■文

引言

律師可以分為兩個(gè)部分，即在律師事務(wù)所工作的律師，以及為企業(yè)、政府部門、軍隊(duì)所雇傭的律師。前者可以稱為外部律師或者社會(huì)律師，后者則可以稱為內(nèi)部律師。內(nèi)部律師也是法律職業(yè)的重要組成部分。在我國(guó)內(nèi)部律師包括公司律師、公職律師和軍隊(duì)律師。社會(huì)律師、公職律師和公司律師等的分類，是按照他們所處的執(zhí)業(yè)背景、隸屬關(guān)系來劃分，而不是按照服務(wù)對(duì)象來劃分。

公職律師是指依法取得律師執(zhí)業(yè)證書，供職于政府職能部門或行使政府職能的部門，或經(jīng)招聘到上述部門專職從事法律事務(wù)的執(zhí)業(yè)人員。建立公職律師制度，是我國(guó)加入世貿(mào)組織后社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活發(fā)展的客觀需要，也是推進(jìn)依法治國(guó)，實(shí)施依法行政，進(jìn)一步完善我國(guó)律師結(jié)構(gòu)的需要。

2002年，按照司法部和廣東省司法廳的要求，廣州市開始了公職律師試點(diǎn)工作。經(jīng)過十年的拼搏努力，廣州市公職律師已打造成為全國(guó)獨(dú)樹一幟的“廣州模式”，為加快幸福廣州、法治廣州建設(shè)作出了積極貢獻(xiàn)，先后得到省司法廳、市政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定。在廣州公職律師試點(diǎn)十周年之際，筆者對(duì)廣州公職律師工作進(jìn)行了一次調(diào)研，以期對(duì)公職律師制度的進(jìn)一步發(fā)展完善盡綿薄之力。

一、廣州公職律師工作的基本情況

(一)人員編制情況。2002年12月9日，廣州市成立了全國(guó)首家公職律師機(jī)構(gòu)——廣州市公職律師事務(wù)所 (以下簡(jiǎn)稱“市公職所”)。市公職所是經(jīng)市編委批準(zhǔn)成立的參照公務(wù)員法管理的正處級(jí)事業(yè)單位，編制18名，現(xiàn)在編人員14人，學(xué)歷全在本科以上 (其中碩士5人，雙學(xué)士1人，博士1人)。截至2011年12月底，市公職所共有公職律師144名，其中，專職公職律師11名，崗位律師133名，主要分布在公安、稅務(wù)、工商、民政、郵政、海關(guān)出入境檢驗(yàn)檢疫等55個(gè)省市單位的法制部門，公安系統(tǒng)的公職律師人數(shù)最多達(dá)25名，占公職律師總數(shù)的17%。此外，廣州市還設(shè)立區(qū) (縣級(jí)市)公職律師事務(wù)所10家，編制人數(shù)45人，實(shí)有專職公職律師34人。公職律師具有公務(wù)員和律師雙重身份，不向社會(huì)提供有償法律服務(wù)，不參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。2005年6月以來，市公職所還聘請(qǐng)了一批資深律師作為專家顧問，對(duì)涉及政府和社會(huì)公眾利益的重大法律事項(xiàng)進(jìn)行法律論證。

(二)主要職責(zé)情況。根據(jù)廣州市編委《關(guān)于成立廣州市公職律師事務(wù)所的批復(fù)》(穗編字〔2002〕204號(hào))，市公職所的職責(zé)為：承辦市政府交辦的法律事務(wù)，為公職律師開展業(yè)務(wù)活動(dòng)提供相應(yīng)的法律文書，并做好日常的業(yè)務(wù)管理工作;指導(dǎo)、協(xié)調(diào)各級(jí)政府職能部門公職律師的法律業(yè)務(wù)，為涉及政府和社會(huì)公眾重大利益的法律糾紛提供專項(xiàng)法律服務(wù)或組織專家論證;協(xié)助法律援助機(jī)構(gòu)承辦部分法律援助案件;組織公職律師進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，總結(jié)交流工作經(jīng)驗(yàn)，提高執(zhí)業(yè)素質(zhì);對(duì)公職律師進(jìn)行職業(yè)道德、執(zhí)業(yè)紀(jì)律教育、檢查和監(jiān)督;開展各部門公職律師的合作與交流等，維護(hù)其合法權(quán)益。

(三)規(guī)范建設(shè)情況。為了實(shí)現(xiàn)公職律師的科學(xué)發(fā)展，市公職所積極探索，成立十年來，堅(jiān)持固本培元，著力強(qiáng)化公職所的規(guī)范化建設(shè)，為公職律師的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。一是建立健全內(nèi)部管理制度。市公職所成立后先后制定完善了《廣州市公職律師事務(wù)所工作規(guī)則》、《廣州市公職律師事務(wù)所律師執(zhí)業(yè)年度考核制度》、《廣州市公職律師事務(wù)所專家顧問工作規(guī)則》、《財(cái)務(wù)管理規(guī)定》等一批規(guī)章制度，建立并嚴(yán)格施行崗位責(zé)任制、績(jī)效考核制、過錯(cuò)責(zé)任追究制、首問責(zé)任制、首辦責(zé)任制、服務(wù)承諾制，真正體現(xiàn)了用制度管人管事管物。二是推進(jìn)公職所規(guī)范化建設(shè)。2008年，公職所專門編印了《公職律師事務(wù)所規(guī)范化建設(shè)指引》，并發(fā)各區(qū)、縣級(jí)市公職所。2010年，市公職所精心組織，深入開展全市基層公職所規(guī)范化建設(shè)情況檢查工作，制定量化考核指標(biāo)，通過實(shí)地檢查考核，乘勢(shì)推動(dòng)全市公職所規(guī)范化建設(shè)邁上新臺(tái)階。三是規(guī)范外部運(yùn)作機(jī)制。首先，注重加強(qiáng)與法制部門協(xié)調(diào)。市政府法制辦于2007、2008、2011年相繼以《會(huì)議紀(jì)要》形式，明確市政府及該辦委托公職所辦理部分法律事務(wù)的事項(xiàng)。其次，加強(qiáng)與維穩(wěn)部門的協(xié)調(diào)。先后與市委維穩(wěn)辦、市調(diào)處辦、市信訪局協(xié)調(diào)建立相關(guān)合作機(jī)制。再次，形成與其他公職律師機(jī)構(gòu)交流合作機(jī)制。通過簽訂珠江三角洲地區(qū)公職律師合作框架協(xié)議，有力推動(dòng)了珠三角公職律師之間的交流合作、共贏發(fā)展。四是加強(qiáng)培訓(xùn)管理。政以才治，業(yè)以人興。市公職所自建所以來，就非常注重加強(qiáng)對(duì)公職律師的培訓(xùn)和管理，每年派送律師參加全國(guó)律協(xié)等單位舉辦的各種培訓(xùn)，每年都要舉辦全市公職律師的培訓(xùn)活動(dòng)，尤其在2011年4月中旬，市公職所與武漢大學(xué)合作，成功舉辦了全市公職律師“行政審判理論與實(shí)務(wù)”高級(jí)研修班，受到廣泛好評(píng)，對(duì)拓寬眼界思維、提升公職律師服務(wù)黨委政府的能力起到積極的作用。今年市公職所又與中國(guó)人民大學(xué)合作舉辦了培訓(xùn)活動(dòng)。五是強(qiáng)化案件質(zhì)量管理。市公職所提倡精益求精，強(qiáng)化精品意識(shí)，健全和完善案件質(zhì)量管理的規(guī)章制度。2011年初，在認(rèn)真研討反復(fù)修改的基礎(chǔ)上制定出臺(tái)了三項(xiàng)公職律師辦案指引，從制度上確保辦案質(zhì)量穩(wěn)步提高。同時(shí)堅(jiān)持主協(xié)辦制度、疑難案件討論制度和層級(jí)審查制度、重大案件專家論證制度、錯(cuò)案責(zé)任追究制度，最大程度地保證了法律事務(wù)的辦理效果和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)了既講法治又講政治，既講法律效果又講社會(huì)效果。今年又在全市開展公職所“辦案質(zhì)量年”活動(dòng)，確保服務(wù)優(yōu)質(zhì)高效。

二、主要成效

廣州市公職所自成立以來，在司法部、省司法廳、市司法局的正確領(lǐng)導(dǎo)和大力支持下，以科學(xué)發(fā)展觀為引領(lǐng)，緊緊圍繞“率先加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，建設(shè)幸福廣州”的核心任務(wù)，以推動(dòng)政府法治建設(shè)為主線，以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為要?jiǎng)?wù)，以服務(wù)民生建設(shè)為己任，以辦案質(zhì)量為抓手，帶領(lǐng)全市公職律師全力以赴辦理好各類法律事務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2011年12月31日，市公職所共辦理各類案件58793件，其中訴訟案件1284件，非訴訟法律事務(wù)57509件，涉案標(biāo)的達(dá)1500多億元，為建設(shè)法治政府、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定作了大量卓有成效的工作。

(一)突出為黨委政府依法決策服務(wù)。政府重大行政決策合法性論證是構(gòu)建法治政府、依法行政的重要保證，是政府決策科學(xué)化、民主化的制度保障，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的內(nèi)在要求。為了保障市委市政府的重大決策能夠依法而行，市公職所積極主動(dòng)發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，為黨委政府的部分重大決策提供法律意見和建議，提高了黨委政府依法決策的水平和能力。如為亞運(yùn)場(chǎng)館及配套工程建設(shè)的征地和房屋拆遷問題、市污水廠污泥處理BOT項(xiàng)目、貴廣鐵路、廣州市公務(wù)用車使用管理項(xiàng)目、何善衡房屋遺產(chǎn)案等50多件重大事務(wù)，提供法律意見和建議，供市領(lǐng)導(dǎo)決策參考。廣州市公務(wù)用車使用管理項(xiàng)目是廣州市公車使用改革的重大項(xiàng)目，項(xiàng)目涉及到公車改革的可行性論證、項(xiàng)目招投標(biāo)、政府采購(gòu)等一系列法律問題，社會(huì)輿論、廣大市民以及相關(guān)企業(yè)公司對(duì)此高度關(guān)注。市公職所在接受市紀(jì)委的委托后，辦案律師連續(xù)奮戰(zhàn)近20天，克服了涉及問題重大復(fù)雜、現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)資料欠缺等困難，最終提出全面、妥善的法律意見，確保項(xiàng)目依法順利推進(jìn)，并在社會(huì)的關(guān)注中順利實(shí)施，事后受到市紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)的高度評(píng)價(jià)。在簽署亞運(yùn)會(huì)市場(chǎng)開發(fā)權(quán)讓渡協(xié)議過程中，針對(duì)協(xié)議存在的法律漏洞和不利后果，提出了9條修改意見，其中6條被市領(lǐng)導(dǎo)采納，使協(xié)議在維護(hù)舉辦方利益前提下順利簽署。近年來，市公職所除了辦好市政府和市法制辦交辦或者委托的法律事務(wù)外，還主動(dòng)開拓服務(wù)領(lǐng)域，先后和市政府辦公廳、市委政研室、市維穩(wěn)辦、市發(fā)改委、市建委、市三舊辦等部門簽訂了法律顧問合同或者工作紀(jì)要，明確了公職律師的服務(wù)內(nèi)容。番禺、荔灣等公職所勇挑責(zé)任，在調(diào)處突發(fā)性群體性矛盾糾紛時(shí)充當(dāng)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)依法決策的“智囊團(tuán)”。市公職所、天河公職所等單位律師還擔(dān)任所在市區(qū)政法委涉法涉案評(píng)查工作組的專家組成員，參與對(duì)公檢法司單位辦案、執(zhí)法情況進(jìn)行檢查評(píng)議。通過公職律師為黨委政府的重大決策提供法律保障和法律服務(wù)，保證了黨委政府工作的合法開展，最大限度地避免了法律風(fēng)險(xiǎn)。

(二)突出為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式服務(wù)。加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是當(dāng)前廣州市的中心工作。為此，市公職所堅(jiān)持圍繞中心、服務(wù)大局，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航，為促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展不辱使命。如根據(jù)市領(lǐng)導(dǎo)的指示，積極為中新知識(shí)城項(xiàng)目、王老吉品牌案、新火車站路基改橋梁工程、廣州市城區(qū)城市道路地下通信管道共同溝合作投資招商事項(xiàng)、市政府收回琶洲大橋系統(tǒng)工程資產(chǎn)及經(jīng)營(yíng)權(quán)問題、廣州科技信托投資公司重組案、廣鋼環(huán)保搬遷湛江項(xiàng)目、“三舊”改造全面金融服務(wù)合作協(xié)議、 “新廣州、新商機(jī)”推介會(huì)系列合同審查等提供法律支持。中新知識(shí)城項(xiàng)目是中國(guó)與新加坡合作的重大項(xiàng)目，市委市政府高度重視，時(shí)任市委書記張廣寧指示，要在項(xiàng)目總體協(xié)議簽署前先為總體協(xié)議文本提出法律意見建議。為此，市公職所先后為項(xiàng)目出具了3份法律意見書，參加專題論證會(huì)4次，分別從簽約主體、合資公司、項(xiàng)目用地等15個(gè)方面提出近40條修改意見。此后，經(jīng)市公職所律師參與審核定稿的總體協(xié)議按時(shí)提交給市委市政府領(lǐng)導(dǎo)決策參考。又如王老吉品牌案，“王老吉”商標(biāo)是中國(guó)目前第一品牌，品牌估值達(dá)1080億元，該案牽涉維護(hù)“王老吉”馳名商標(biāo)品牌價(jià)值，保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，案情重大。市公職所在市領(lǐng)導(dǎo)批示后，接受了廣州藥業(yè)集團(tuán)有限公司委托，積極提供法律服務(wù)。目前，該案已在中國(guó)國(guó)際貿(mào)易仲裁委員會(huì)進(jìn)行仲裁。海關(guān)廣東分署崗位公職律師積極介入南沙保稅港區(qū)馬士基等項(xiàng)目，促進(jìn)項(xiàng)目的順利實(shí)施。地稅局崗位公職律師為深化企業(yè)改制和國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革、金融體制改革、加快科技創(chuàng)新提供全方位、多層次的稅收法律服務(wù)。公職律師參與的這些項(xiàng)目主要集中在公司改制、資產(chǎn)重組、重大基礎(chǔ)設(shè)施投資等領(lǐng)域，都與廣州市應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式所作出的重大決策和重要部署息息相關(guān)。這些項(xiàng)目及案件的辦理，為加快廣州市經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的步伐、實(shí)踐先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求發(fā)揮了重要作用。

(三)突出為維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定服務(wù)。市公職所律師積極發(fā)揮專業(yè)所長(zhǎng)，參與征地拆遷、社會(huì)保障、群體性事件等事務(wù)的處理，全力維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。據(jù)統(tǒng)計(jì)，市公職所指導(dǎo)全市公職律師先后參與重大群體性事件調(diào)處115件，如參與處理了某超市拖欠2000多工人工資、某公司拖欠1700多工人社保費(fèi)和公積金、某度假村與7000多名會(huì)員的融資合同糾紛等大型群體性糾紛。在參與調(diào)處的案件中，公職律師善于運(yùn)用自身專業(yè)優(yōu)勢(shì)和身份優(yōu)勢(shì)，力促矛盾沖突納入合法理性解決的渠道，大大化解了群體性矛盾糾紛的張力和破壞力。同時(shí)，為力促同類矛盾及時(shí)有效化解，市公職所利用辦案經(jīng)驗(yàn)和法律知識(shí)，制定法律指引，引導(dǎo)矛盾糾紛依法依規(guī)解決。如市公職所結(jié)合2010年“5·7”廣州市水浸車問題，積極會(huì)同市調(diào)處辦認(rèn)真總結(jié)，及時(shí)研究制定了《關(guān)于調(diào)處洪澇災(zāi)害引發(fā)的矛盾糾紛法律指引》，并以該辦名義印發(fā)各區(qū)、縣級(jí)市調(diào)處辦貫徹執(zhí)行，對(duì)今后指導(dǎo)廣州市化解有關(guān)矛盾糾紛具有積極的參考價(jià)值。

(四)突出為民生發(fā)展服務(wù)。市公職所牢記為人民服務(wù)的宗旨，堅(jiān)持群眾觀點(diǎn)，始終把群眾當(dāng)親人，把群眾反映的問題當(dāng)家事，積極參與征地拆遷、貨幣分房、土地流轉(zhuǎn)、“外嫁女”、計(jì)劃生育等熱點(diǎn)難點(diǎn)信訪問題的處理，為民生發(fā)展提供法律服務(wù)，先后辦理周瑞心股份分配問題等2837件復(fù)核復(fù)查案件，推動(dòng)了一批重大、敏感信訪案件解決。2010、2011年連續(xù)兩年派律師參加全市“大接訪”活動(dòng)，陪同市領(lǐng)導(dǎo)接訪，為當(dāng)事人提供法律服務(wù)，依法化解重大矛盾糾紛。向市信訪局提交了《市公職所辦理的信訪案件的分析報(bào)告》，提出了處理信訪問題的3點(diǎn)15條建議，得到該局高度評(píng)價(jià)，在《廣州信訪》?？D(zhuǎn)發(fā)，并送市委常委、副市長(zhǎng)，市直有關(guān)部門及各區(qū)、縣級(jí)市黨委、政府參閱。同時(shí)，市公職所積極推動(dòng)公職律師陪同領(lǐng)導(dǎo)接訪制度的規(guī)范化、制度化，起草了相關(guān)建議意見，提供給有關(guān)部門參考。從化、天河、海珠等公職所辦理了一批法律援助案件，用心為社會(huì)弱勢(shì)群體提供所需的法律幫助和支持。工商、食品藥品監(jiān)督檢驗(yàn)、檢疫等部門崗位公職律師加強(qiáng)對(duì)關(guān)涉民生的食品、藥品等領(lǐng)域的監(jiān)管力度，嚴(yán)厲查處違法行為。市公安局崗位公職律師提出改進(jìn)簡(jiǎn)化戶政“一站式”行政審批的具體意見被采納，優(yōu)化了公安服務(wù)。廣州檢驗(yàn)檢疫局律師和市公職所合作，積極探索新的管理方式，依法以市公職所的名義發(fā)送律師函，督促行政相對(duì)人作出改正，以行政相對(duì)人容易接受的方式作出處理，減少了對(duì)抗，增加了和諧。

(五)突出為提高立法質(zhì)量服務(wù)。為了保證立法的公平公正，充分反映社會(huì)各階層的利益訴求，市公職所律師廣泛地參與立法工作。如參與《食品安全法》、《廣東省著名商標(biāo)認(rèn)定和管理辦法》、《廣州市閑置土地處理辦法》等規(guī)范性文件制定修改，有效地提高規(guī)范性文件的質(zhì)量，保障了法律政策的規(guī)范、統(tǒng)一。如為了鼓勵(lì)捐贈(zèng)，規(guī)范募捐行為，保護(hù)捐贈(zèng)人、受益人和募捐組織的合法權(quán)益，促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展，市公職所主任王超瑩律師向廣州市人大常委會(huì)建議制定《廣州市募捐條例》。隨后，廣州市人大常委會(huì)展開了該條例的立法工作，市公職所的其他律師也參與了該條例的前期調(diào)研、起草、修改論證等工作，為條例完善付出了努力。2011年6月17日，該所還派出兩位資深律師參加該條例立法聽證會(huì)，為推動(dòng)該條例的出臺(tái)作出了積極貢獻(xiàn)。

(六)突出為增強(qiáng)建設(shè)法治政府內(nèi)生動(dòng)力服務(wù)。改革開放以來，市法治建設(shè)成績(jī)顯著，依法行政成績(jī)突出。但與完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、建設(shè)社會(huì)主義政治文明、實(shí)施依法治國(guó)基本方略的客觀要求相比，政府法制建設(shè)還存有差距，這其中一個(gè)重要的原因就是法治建設(shè)內(nèi)生動(dòng)力不足。公職律師制度建立后，從政府系統(tǒng)內(nèi)部來促進(jìn)政府依法行政具有天然的身份優(yōu)勢(shì)和專業(yè)優(yōu)勢(shì)。市公職所在辦案當(dāng)中，通過自身職能的發(fā)揮，促使政府及其部門事前依法決策，事中依法執(zhí)法，事后依法處理，減少違法行政行為的發(fā)生，如此使之恰好成為了推動(dòng)政府法治建設(shè)，促進(jìn)政府依法行政的內(nèi)生動(dòng)力。全市公職律師通過參與起草部門規(guī)范性文件、編印本系統(tǒng)工作指引或法律文件匯編、編印案例、開設(shè)“法律信箱”欄目、開通“法制在線”等方式，不斷提高黨政機(jī)關(guān)及其工作人員依法辦事的能力水平。實(shí)踐證明，廣州市自建立公職律師制度后，政府及其職能部門依法行政意識(shí)明顯增強(qiáng)，在行政決策、行政管理和處理其他各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)時(shí)，都不同程度地征詢公職律師意見，有效地促進(jìn)了政府及其職能部門依法行政、依法決策、依法管理工作，加快了法治政府建設(shè)的進(jìn)程。2011年廣州市《政府工作報(bào)告》中提到“全面推進(jìn)依法行政?！訌?qiáng)法治政府建設(shè)，發(fā)揮政府法律顧問和公職律師的作用”。這是繼2010年廣州市首次將發(fā)揮公職律師作用作為依法治市的工作要點(diǎn)寫進(jìn)政府工作報(bào)告后，再次將其納入政府工作安排。

記者在調(diào)研時(shí)，廣州市政府法制辦、信訪局負(fù)責(zé)同志向記者表示，近幾年他們與市公職所建立了良好的合作關(guān)系，市公職所充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，在參與重大行政決策、化解社會(huì)矛盾方面起到了積極作用。廣東省司法廳副廳長(zhǎng)梁震告訴記者，十年來，市公職律師事務(wù)所和廣大公職律師緊緊圍繞市委市政府工作大局，發(fā)揮職能作用，走出了自己的發(fā)展之路，為廣州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。時(shí)任廣州市委常委、常務(wù)副市長(zhǎng)蘇澤群和市委常委、秘書長(zhǎng)陳國(guó)曾作出重要批示，對(duì)廣州公職律師所作出的成績(jī)給予了充分肯定和高度評(píng)價(jià)。今后要進(jìn)一步提升對(duì)公職律師工作重要性的認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)公職律師工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步完善公職律師服務(wù)體系，進(jìn)一步創(chuàng)新工作機(jī)制;要敢為人先，充分發(fā)揮公職律師職能作用，更加注重為社會(huì)穩(wěn)定服務(wù)，更加注重為黨委政府依法施政服務(wù)，更加注重為民生建設(shè)服務(wù)，更加注重彰顯司法行政職能;要夯實(shí)基礎(chǔ)，切實(shí)加強(qiáng)公職律師工作的規(guī)范化建設(shè)，進(jìn)一步加強(qiáng)公職律師工作的法規(guī)制度建設(shè)，包括規(guī)范申請(qǐng)公職律師執(zhí)業(yè)人員的實(shí)習(xí)與考核，完善對(duì)公職律師的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn)機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)崗位公職律師的執(zhí)業(yè)監(jiān)督等;要加強(qiáng)宣傳，積極推廣典型做法和成功經(jīng)驗(yàn)，提升公職律師隊(duì)伍的影響力。廣州市司法局吳善積局長(zhǎng)介紹說，相對(duì)于全國(guó)其他地方探索實(shí)踐，廣州的公職律師工作特色可以“機(jī)構(gòu)+專職律師+崗位律師”來概括，即建立專門的公職律師機(jī)構(gòu)、發(fā)揮專門編制的公職律師團(tuán)隊(duì)合力、利用分布在各級(jí)政府部門的崗位公職律師，共同為黨委政府提供法律服務(wù)，推動(dòng)黨委政府依法施政。市司法局一貫高度重視公職律師工作，從培育司法行政工作新增長(zhǎng)點(diǎn)、鞏固強(qiáng)化司法行政職能出發(fā)，在選好配強(qiáng)班子、引進(jìn)人才、辦公經(jīng)費(fèi)保障等方面全力支持，鼓勵(lì)公職所創(chuàng)新發(fā)展。經(jīng)過努力，目前廣州市公職律師試點(diǎn)工作已取得三方面的突破：一是建立起相對(duì)完善的服務(wù)體系。機(jī)構(gòu)基本建立，隊(duì)伍初具規(guī)模，辦公場(chǎng)所及經(jīng)費(fèi)基本得到保障，基本形成了以市、區(qū) (縣級(jí)市)公職所為依托，政府職能部門的公職律師崗為延伸，專職律師和崗位律師共同發(fā)揮作用的公職律師服務(wù)體系。二是服務(wù)領(lǐng)域不斷擴(kuò)大。服務(wù)對(duì)象已從個(gè)別政府部門到主要面向政府，并向黨委、人大、國(guó)有大型企業(yè)、公益機(jī)構(gòu)等寬廣領(lǐng)域延伸，服務(wù)層次和質(zhì)量水平不斷提升。三是管理步入正軌。各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)注重加強(qiáng)對(duì)公職所、公職律師的管理和指導(dǎo)。目前各公職所已相繼建立健全了業(yè)務(wù)規(guī)程、崗位職責(zé)、律師年度考核、質(zhì)量管理等一系列規(guī)章制度，步入規(guī)范化發(fā)展軌道。

三、主要經(jīng)驗(yàn)

十年來，廣州市公職所立足實(shí)際，不斷創(chuàng)新，積累了十分鮮活的工作經(jīng)驗(yàn)，為推進(jìn)公職律師工作科學(xué)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(一)堅(jiān)持圍繞中心、服務(wù)大局的宗旨理念。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種依法規(guī)制的競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平性、競(jìng)爭(zhēng)性、平等性和契約性決定了必須要有完備的法律服務(wù)體系來實(shí)現(xiàn)國(guó)家法律對(duì)市場(chǎng)主體、市場(chǎng)環(huán)境、市場(chǎng)秩序的規(guī)范、引導(dǎo)和保障。成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)離不開統(tǒng)一、規(guī)范、有序的法律服務(wù)，公職律師作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的服務(wù)者，工作必須緊緊圍繞發(fā)展大局服務(wù)，必須始終把自身的工作植根于黨委、政府的中心工作，才能在我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的大潮中建功立業(yè)。廣州公職律師工作之所以能取得顯著成效的一個(gè)重要原因就是能以黨委政府的中心工作為切入點(diǎn)，找準(zhǔn)了結(jié)合點(diǎn)，把握好了著力點(diǎn)，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)為市委市政府處理社會(huì)重點(diǎn)、熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，為廣州市的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化的科學(xué)發(fā)展建言獻(xiàn)策。十年來，廣州公職律師緊緊圍繞“率先轉(zhuǎn)型升級(jí)，建設(shè)幸福廣州”這一核心目標(biāo)，積極為“調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式、保民生、保穩(wěn)定”服務(wù)，在促進(jìn)政府依法行政，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，化解各種矛盾糾紛，推進(jìn)依法治市進(jìn)程等等方面都取得了實(shí)實(shí)在在的成效，為廣州的快速發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。廣州市委市政府對(duì)公職律師的工作是高度滿意的。廣州市副市長(zhǎng)謝曉丹認(rèn)為公職律師作為促進(jìn)法律正確實(shí)施、維護(hù)社會(huì)公平正義的重要力量，作為推動(dòng)廣州走新型城市化發(fā)展道路不可或缺的生力軍，其作用主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是可以其獨(dú)特的身份優(yōu)勢(shì)和專業(yè)優(yōu)勢(shì)，保障民主法制建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)公平正義，保障人民民主和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。二是在推進(jìn)新型城市化發(fā)展道路中，公職律師通過當(dāng)好政府參謀助手，提出各種法律建議和意見，最大程度上確保政府依法決策和依法行政，避免決策和執(zhí)法的失誤與失當(dāng)。三是通過對(duì)市場(chǎng)主體、市場(chǎng)環(huán)境、市場(chǎng)秩序的規(guī)范和引導(dǎo)，確保建立起統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。四是通過參與行政管理，提高行政相對(duì)人對(duì)行政管理的接納和理解。五是參與到特殊、重大事件處理，引導(dǎo)矛盾糾紛依法妥善化解。謝曉丹副市長(zhǎng)接受記者采訪時(shí)表示，廣州市委市政府一直以來非常重視公職律師工作，今后仍然會(huì)一如既往地給予大力的關(guān)心支持，重視發(fā)揮好這支隊(duì)伍的作用。去年底召開的市第十次黨代會(huì)作出了“12338”戰(zhàn)略部署，提出廣州走新型城市化發(fā)展道路的核心任務(wù)，這些決策部署，為廣州市公職律師業(yè)的發(fā)展提供了難得的機(jī)遇以及更加廣闊的空間。

(二)發(fā)揚(yáng)務(wù)實(shí)拓新、敢為人先的拓荒精神。在改革開放的前沿陣地廣州，面對(duì)前無經(jīng)驗(yàn)的公職律師工作，廣州市公職律師立足于“實(shí)”，果敢于“新”，大力發(fā)揚(yáng)敢闖敢干，勇為人先的開拓精神，突破陳規(guī)舊束，領(lǐng)時(shí)代之風(fēng)氣，打造了獨(dú)具特色的“廣州模式”，成為了全國(guó)公職律師的排頭兵。工作中，一方面堅(jiān)持思想常新。公職律師是新事物，尚沒有法定地位，所有工作有賴自身拓展，這就必須要有開拓創(chuàng)新、不落俗套的思維?；仡櫴陙韽V州公職律師從少到多、業(yè)務(wù)量從小到大、服務(wù)層次從低到高、影響力從無到有的歷程，其實(shí)質(zhì)就是一個(gè)不斷解放思想，不斷打破常規(guī)，不斷開拓創(chuàng)新的過程。另一方面堅(jiān)持工作方式常新。一是注重積極研究政府工作的新動(dòng)態(tài)、新走向、新需求，積極拓展業(yè)務(wù)領(lǐng)域，提高服務(wù)層次，滿足政府全方位、寬領(lǐng)域、多層次的需要。二是創(chuàng)新服務(wù)方式，從事后服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑胺?wù)。市公職所創(chuàng)所之初，為政府提供的法律服務(wù)更多是在糾紛之后，這仍是一種事后的彌補(bǔ)和挽救，往往造成工作的被動(dòng)。2006年后市公職所改變服務(wù)方式，注重事前預(yù)防，使工作重心前移，變后置為前置、變被動(dòng)為主動(dòng)。三是創(chuàng)新公職律師制度運(yùn)作機(jī)制、管理模式、考核方式，創(chuàng)造良好的環(huán)境，造就富有創(chuàng)新精神的人才隊(duì)伍。

(三)追求優(yōu)質(zhì)高效、卓越超群的服務(wù)質(zhì)量。辦案質(zhì)量是公職律師的生命線，如果公職律師不能為政府提供優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)，政府就不可能信任公職律師，公職律師也就沒有生存發(fā)展的土壤和氣候。為了打造卓越超群的服務(wù)質(zhì)量，廣州公職所建立起了一系列的質(zhì)量管理制度。一是建立起規(guī)范的辦案制度。如建立主協(xié)辦制度、疑難案件討論制度、層級(jí)審查制度、重大案件專家論證制度、錯(cuò)案責(zé)任追究制度等，這些制度的建立為確保優(yōu)質(zhì)高效地辦案奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。二是制定業(yè)務(wù)操作指引。針對(duì)公職所案件的特點(diǎn)，集思廣益，通過全所律師集體討論，制定了《公職律師辦理行政案件操作指引》、《公職律師辦理信訪復(fù)查復(fù)核業(yè)務(wù)操作指引》和《公職律師辦理合同審查業(yè)務(wù)操作指引》，為律師辦理該等案件提供了基本參考依據(jù)，從而保證了辦案質(zhì)量。三是建立服務(wù)反饋機(jī)制。通過回訪服務(wù)對(duì)象、開展問卷調(diào)查等方式，收集服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)的相關(guān)信息，分析反饋信息，改善服務(wù)質(zhì)量。四是建立了服務(wù)質(zhì)量投訴處理機(jī)制。委托人若對(duì)公職所的服務(wù)質(zhì)量不滿意，可以通過公職所設(shè)立的投訴渠道進(jìn)行投訴，公職所將按照規(guī)章制度嚴(yán)查和處理。

四、進(jìn)一步健全完善公職律師制度的幾點(diǎn)思考

(一)公職律師要盡快有“法”可依。公職律師工作試點(diǎn)十年，現(xiàn)仍停留在“試點(diǎn)”階段，根本原因是缺乏法律上的有力支撐。2002年司法部出臺(tái)開展試點(diǎn)工作意見后，在國(guó)家層面相應(yīng)的法規(guī)、規(guī)章沒有及時(shí)配套到位，司法部也未出臺(tái)后續(xù)的總結(jié)定性、轉(zhuǎn)型發(fā)展的指導(dǎo)性文件。由于公職律師法律地位不明確，工作職責(zé)法律依據(jù)不足，法律制度滯后，極大地制約了公職律師向前發(fā)展，影響到了公職律師職能發(fā)揮及業(yè)務(wù)拓展，現(xiàn)實(shí)工作難以做到規(guī)范有序、縱深推進(jìn)。建議司法部就公職律師工作進(jìn)一步加強(qiáng)調(diào)研，盡快出臺(tái)相關(guān)的規(guī)范性文件，推進(jìn)公職律師健康可持續(xù)發(fā)展。

(二)盡快解決體制機(jī)制的問題。公職律師試點(diǎn)以來，廣州市就一直存在公職所職能與政府法制部門交叉重疊的問題，兩者劃分不明確，這在一定程度上影響到公職律師職能作用的發(fā)揮。廣州市在實(shí)際工作中，是通過與市法制辦協(xié)商，然后以會(huì)議紀(jì)要的形式由市法制辦委托公職所辦理相關(guān)法律業(yè)務(wù)，這雖然也是一種制度和辦法，但未能從根本上消除體制機(jī)制障礙給公職律師工作帶來的不利影響，終非長(zhǎng)久之計(jì)，要想使公職律師工作進(jìn)入發(fā)展的快車道，發(fā)揮出更大的職能作用，體制機(jī)制障礙亟待解決。

(三)努力提升辦案質(zhì)量，積極拓展業(yè)務(wù)領(lǐng)域，提高公職律師影響力。一方面，要積極建立公職律師服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，確保服務(wù)優(yōu)質(zhì)高效。辦案質(zhì)量是律師的生存之本，是公職律師能否在一定區(qū)域樹立良好品牌的關(guān)鍵。目前，廣州對(duì)公職律師 (特別是崗位公職律師)業(yè)務(wù)開展情況的統(tǒng)計(jì)，更多偏向于辦理業(yè)務(wù)的類型和數(shù)量統(tǒng)計(jì)分析，對(duì)辦案質(zhì)量的監(jiān)管與統(tǒng)計(jì)分析還不夠，特別是對(duì)崗位公職律師還缺少一套行之有效的辦案質(zhì)量評(píng)價(jià)體系。下一步要注重探索研究建立公職律師服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，以期及時(shí)了解辦案質(zhì)量信息，為提高辦案質(zhì)量、加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)管提供依據(jù)。另一方面，要努力開拓新業(yè)務(wù)領(lǐng)域，確保業(yè)務(wù)持續(xù)發(fā)展。沒有持續(xù)的業(yè)務(wù)發(fā)展就很難體現(xiàn)公職律師的職業(yè)價(jià)值，因此，公職律師事業(yè)要持續(xù)健康發(fā)展，業(yè)務(wù)發(fā)展能否持續(xù)是根本。目前，市公職所和各區(qū) (縣級(jí)市)公職所都面臨業(yè)務(wù)來源單一，業(yè)務(wù)發(fā)展不平衡，業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)不完善，業(yè)務(wù)拓展受限制等問題，因此，需要不斷嘗試新的類型業(yè)務(wù)，需要不斷主動(dòng)尋找新的服務(wù)對(duì)象，需要不斷發(fā)現(xiàn)事業(yè)發(fā)展的新契機(jī)。

結(jié)語(yǔ)

自2002年司法部制定了《關(guān)于開展公職律師試點(diǎn)工作的意見》，我國(guó)公職律師試點(diǎn)工作已逾十年。廣州市公職律師事務(wù)所的十年歷程，就是中國(guó)公職律師試點(diǎn)工作的一個(gè)縮影。中國(guó)政法大學(xué)證據(jù)科學(xué)研究院副院長(zhǎng)、律師學(xué)研究中心主任王進(jìn)喜對(duì)廣州公職律師的運(yùn)作模式給予充分肯定。他認(rèn)為，首先，廣州市公職律師事務(wù)所的十年歷程，走出了一條與眾不同的路。公職律師作為我國(guó)律師隊(duì)伍的新生力量，在實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的方略中發(fā)揮著重要作用。當(dāng)前我國(guó)各地在經(jīng)濟(jì)、文化等方面發(fā)展仍然存在著相當(dāng)大的差距，這必然導(dǎo)致各地在公職律師的發(fā)展上采取不同的模式和措施。一刀切的做法是脫離實(shí)際的。廣州市公職律師事務(wù)所十年求索，公職律師具有公務(wù)員和律師雙重身份，不向社會(huì)提供有償法律服務(wù)，不參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。廣州市公職律師事務(wù)所獨(dú)立建制、深入行政部門。管理有效度，業(yè)務(wù)有縱深，盡最大制度可能保證了律師依法獨(dú)立開展執(zhí)業(yè)活動(dòng)，有足夠背景信息地開展職業(yè)活動(dòng)。這種管理模式，是一種重要的管理創(chuàng)新。

其次，廣州市公職律師事務(wù)所的十年歷程，凸顯了公職律師在依法治國(guó)方略中的重要地位。開展公職律師工作，是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和依法治國(guó)的客觀要求。隨著依法治國(guó)方略的實(shí)施，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和社會(huì)主義法律體系的健全，以及加入WTO后所面臨的挑戰(zhàn)，對(duì)政府依法行政提出了更高的要求。政府部門所面臨的法律環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了重大變化，越來越多、日益復(fù)雜的法律事務(wù)，迫切需要建立公職律師隊(duì)伍來提供法律服務(wù)，以保證政府依法行政。無論是為黨和政府依法決策服務(wù)，還是為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，改善民生獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，都有公職律師的身影。

我們?cè)诳吹綇V州市公職律師事務(wù)所的成績(jī)的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)看到公職律師試點(diǎn)工作中所遇到的障礙。2007年《律師法》未能將公職律師制度納入法制化軌道，公職律師法律地位不明確。此外，我國(guó)當(dāng)前事實(shí)上存在為政府部門提供法律服務(wù)的專職隊(duì)伍，這支隊(duì)伍盡管并沒有律師之名，但是有律師之實(shí)。這一方面無法保證他們所提供的法律意見的獨(dú)立性，另一方面造成了法律服務(wù)隊(duì)伍的人為割據(jù)狀態(tài)。開展公職律師工作，應(yīng)當(dāng)著眼大局，實(shí)現(xiàn)法律服務(wù)隊(duì)伍的整合。從這個(gè)角度講，我們希望廣州市能夠進(jìn)一步加大社會(huì)管理創(chuàng)新力度，在公職律師事務(wù)所的發(fā)展和政府法律服務(wù)隊(duì)伍的整合上，探索出一條具有借鑒意義的路。

(責(zé)任編輯 張文靜)