□ 陳小華

所謂政府績(jī)效評(píng)估就是對(duì)責(zé)任、公平、回應(yīng)、質(zhì)量和成本等方面進(jìn)行分析與評(píng)價(jià)，對(duì)管理過程中的投入與產(chǎn)出所反映的價(jià)值進(jìn)行評(píng)定的行為。其最根本的目的是通過評(píng)估優(yōu)化資源配置、提高政府管理效率、提升公共服務(wù)質(zhì)量。然而，由于各種因素的共同作用，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估常常偏離這些根本目標(biāo)，甚至異化為一種無(wú)形的控制性力量，并導(dǎo)致諸多負(fù)面影響。

假如我們不對(duì)這種異化現(xiàn)象給予關(guān)注，那么政府績(jī)效評(píng)估所引發(fā)的破壞性作用是不可想象的。國(guó)外已有一些公共管理學(xué)者基于本國(guó)的實(shí)踐對(duì)這些問題已進(jìn)行了一些研究，①具體可見Gloria A·Grizzle，“Performance Measurement and Dysfunction：The Dark Side of QuantifyingWork”，Public Performance＆Management Review，Vol.25，No.4，2002，pp.363－369.但國(guó)內(nèi)現(xiàn)有關(guān)于政府績(jī)效評(píng)估的文獻(xiàn)中，仍缺少對(duì)政府績(jī)效評(píng)估進(jìn)行的批判與反思，缺乏對(duì)政府績(jī)效評(píng)估異化現(xiàn)象的理論探討。關(guān)鍵問題是：在中國(guó)為什么績(jī)效評(píng)估會(huì)背離正向功能而走向異途呢?今后能否走向歸途，合理運(yùn)用績(jī)效評(píng)估工具，發(fā)揮其應(yīng)有的正面功能呢?本文試圖對(duì)政府績(jī)效評(píng)估中的這種異化現(xiàn)象進(jìn)行評(píng)估，并對(duì)上述問題進(jìn)行初步回答，意在拋磚引玉，引起公共管理學(xué)界的重視。

一、異化：政府績(jī)效評(píng)估的意外后果

政府績(jī)效評(píng)估萌芽于20世紀(jì)初的美國(guó)，流行于70年代西方國(guó)家興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)。在石油危機(jī)的背景下，西方各國(guó)政府面臨著日益嚴(yán)重的財(cái)政赤字、管理危機(jī)和信任流失，于是紛紛開展政府重塑活動(dòng)，希望通過績(jī)效評(píng)價(jià)、民營(yíng)化、戰(zhàn)略規(guī)劃等途徑實(shí)現(xiàn)政府管理的“三E”——經(jīng)濟(jì)（economy）、效率（efficiency）和效益（effectiveness）。美國(guó)作為政府績(jī)效評(píng)估最為典型的國(guó)家，從1978年卡特政府就試圖通過開展績(jī)效評(píng)估來實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型，到1993年克林頓政府出臺(tái)了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》，①2010年12月，美國(guó)國(guó)會(huì)通過了《2010年政府績(jī)效與結(jié)果法案修正案》（Government Performance and ResultsModernization Act of2010），次年1月，奧巴馬總統(tǒng)簽署了該法案，該法案正式生效，從而完成對(duì)1993年通過的《政府績(jī)效與結(jié)果法案》（Government Performance and Results Act of 1993）的首次顯著修訂。明確規(guī)定政府管理中必須實(shí)施績(jī)效評(píng)估。此后，英國(guó)、日本、澳大利亞、加拿大、德國(guó)等國(guó)都效仿了美國(guó)的這一創(chuàng)新性舉措。在這些國(guó)家中，績(jī)效評(píng)價(jià)被廣泛應(yīng)用于項(xiàng)目評(píng)估、政策分析、預(yù)算管理、戰(zhàn)略規(guī)劃、績(jī)效監(jiān)控等。實(shí)踐表明，政府績(jī)效評(píng)估在這些西方國(guó)家產(chǎn)生了積極的作用：對(duì)于政府而言，績(jī)效評(píng)估可以幫助政府明確服務(wù)目標(biāo)、優(yōu)化資源配置、監(jiān)測(cè)管理過程、改進(jìn)內(nèi)部管理、降低行政成本、提高服務(wù)質(zhì)量；對(duì)于公眾而言，績(jī)效評(píng)估可以幫助他們獲取行政信息、表達(dá)服務(wù)需求、提高參與能力、監(jiān)督政府行為。

20世紀(jì)90年代初，我國(guó)一些地方政府和部門就創(chuàng)造了不同類型的考核和評(píng)估辦法。從目標(biāo)考核到綜合考評(píng)，從行風(fēng)評(píng)議到效能建設(shè)，從社會(huì)服務(wù)承諾制到群眾評(píng)議政府，都進(jìn)行了廣泛的探索和實(shí)踐，并取得重要進(jìn)展和良好成效，推動(dòng)了我國(guó)行政管理體制的創(chuàng)新與發(fā)展。然而，不可忽略的是，由于制度環(huán)境和組織結(jié)構(gòu)的差異，績(jī)效評(píng)估這一治理工具在我國(guó)廣泛使用后產(chǎn)生了意料之外的后果，在一定程度上存在異化的情形。政府績(jī)效評(píng)估異化主要指政府績(jī)效評(píng)估過程中發(fā)生的違背對(duì)評(píng)估預(yù)先設(shè)定目標(biāo)的某種結(jié)果和現(xiàn)象。這些異化現(xiàn)象主要表現(xiàn)為：

1.目標(biāo)偏離。目標(biāo)偏離是指組織或個(gè)人在涉及到評(píng)估事項(xiàng)中有意識(shí)地改變行為策略，而較少關(guān)注參與、透明、責(zé)任、回應(yīng)等目標(biāo)或使命。我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估中目標(biāo)偏離的主要體現(xiàn)就是過渡強(qiáng)調(diào)“非使命目標(biāo)”（Non－Mission－Based Targets），包括信訪、計(jì)劃生育、招商引資等任務(wù)，有的甚至實(shí)行“一票否決”制。目標(biāo)偏離的直接后果不僅使政府的一些主要職能及公眾的需求被邊緣化，而且政府活動(dòng)的合法性也會(huì)逐漸流失。非使命目標(biāo)在很大程度上是改革者為應(yīng)對(duì)有效治理地方事務(wù)的壓力性政治需求而采取的權(quán)宜之計(jì)，但是，包括以非使命目標(biāo)的績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)在實(shí)施中卻導(dǎo)致一系列未預(yù)期治理難題的涌現(xiàn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，廣泛使用非使命目標(biāo)管理會(huì)侵蝕和動(dòng)搖地方治理的根基。②Jie Gao，“Hitting the Target But Missing the Point：The Rise of Non－Mission－Based Targets in Performance Measurement of Chinese Local Governments”，Administration＆Society，42（1S），2010，pp.56－76.

2.指標(biāo)失靈。目前，政績(jī)考核作為各級(jí)政府的殺手锏，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、節(jié)能減排、農(nóng)業(yè)補(bǔ)助、安全生產(chǎn)、應(yīng)急管理等目標(biāo)任務(wù)逐步納入考核體系，考核指標(biāo)可謂五花八門、項(xiàng)目繁多。然而，從系統(tǒng)論的視角觀察，政府績(jī)效評(píng)估往往會(huì)忽略政府管理現(xiàn)象的內(nèi)在復(fù)雜性，即通過指標(biāo)和數(shù)據(jù)無(wú)法充分反映影響政府管理的各種互相作用的因素。正如紐康默（Newcomer）所言“績(jī)效測(cè)量與生俱來就是一種政治過程”。③Newcomer K.，“Using Performance Measurement to Improve Programs”，New Directions for Evaluation，No.75，1997，pp.5－14.當(dāng)一小組指標(biāo)被用來衡量復(fù)雜的政府產(chǎn)出時(shí)，代表特定視角的指標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)和危險(xiǎn)就會(huì)大大提高。我國(guó)政府績(jī)效考核體系由于過渡依賴指標(biāo)考評(píng)，加之使用簡(jiǎn)單加權(quán)平均的通用計(jì)算方式，使得一些目標(biāo)任務(wù)的突出必然導(dǎo)致其他任務(wù)的式微乃至漠視，同時(shí)不同目標(biāo)任務(wù)之間也會(huì)存在不同程度的沖突，進(jìn)而導(dǎo)致考核指標(biāo)失靈，無(wú)法通過指標(biāo)考核改善治理質(zhì)量。

3.客觀評(píng)估的局限。盡管政府績(jī)效客觀評(píng)估具有簡(jiǎn)單、清晰、可量化等特點(diǎn)，但其缺陷也是明顯的：首先，政府的產(chǎn)出很多是無(wú)形的公共服務(wù)，比如社會(huì)公正、公眾健康、公共安全等，與企業(yè)管理當(dāng)中以利潤(rùn)最大化的量化指標(biāo)不同，這些公共服務(wù)很難用客觀指標(biāo)加以衡量；其次，政府績(jī)效評(píng)估中的客觀評(píng)估方法沒有辦法考慮各種不可預(yù)期的效果和影響，社會(huì)環(huán)境、公眾需求和政府活動(dòng)總是處于動(dòng)態(tài)變化之中；第三，政府績(jī)效評(píng)估并不是價(jià)值中立的，客觀評(píng)估法無(wú)法對(duì)公眾的態(tài)度及滿意度等進(jìn)行精確分析和評(píng)估。然而，目前在政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中，客觀評(píng)估模式仍占據(jù)著主導(dǎo)性地位，比如，地方政府績(jī)效考核長(zhǎng)期以GDP為核心指標(biāo)，而沒有采納幸福感等主觀性指標(biāo)；公安部門的績(jī)效考核中則用破案率為重要指標(biāo)，而往往忽視公眾的安全感；政府部門的績(jī)效考核中多為產(chǎn)出量，而很少關(guān)注公眾的滿意度。簡(jiǎn)而言之，客觀評(píng)估方法無(wú)法全面、客觀、有效地反映政府管理的實(shí)際產(chǎn)出。

4.評(píng)估效果不佳。政府績(jī)效評(píng)估的主要功能是監(jiān)測(cè)公共服務(wù)狀況、提高公共決策水平、優(yōu)化公共資源配置，從而提高政府公共服務(wù)能力和質(zhì)量，促進(jìn)公眾對(duì)政府的信任。盡管我國(guó)各級(jí)政府已掀起了形式多樣的績(jī)效評(píng)估運(yùn)動(dòng)，并在一定程度和范圍內(nèi)取得了相應(yīng)的成效，但從客觀情況看，由于許多評(píng)估重在“考核”，更多地是把績(jī)效評(píng)估作為一個(gè)“評(píng)比評(píng)優(yōu)”的工具，從而使考核對(duì)象，更多地把注意力集中于最終的名次上，而不是思考如何通過評(píng)估發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，導(dǎo)致評(píng)估活動(dòng)常常流于行式，參與者積極性受挫，參與人數(shù)逐年遞減、公共服務(wù)質(zhì)量并未明顯提升等。政府績(jī)效評(píng)估效果和作用式微已影響績(jī)效評(píng)估活動(dòng)的公信力及可持續(xù)性。另外，一些評(píng)估活動(dòng)為了追求聲勢(shì)、擴(kuò)大影響，而不計(jì)相關(guān)的評(píng)估成本，耗費(fèi)了人力、財(cái)力、物力等公共資源，使得評(píng)估項(xiàng)目本身的成本與收益不對(duì)稱。

二、反思：政府績(jī)效評(píng)估異化的深層根源

政府績(jī)效評(píng)估作為一種管理工具在美國(guó)等西方國(guó)家能產(chǎn)生積極的社會(huì)效果，但引入到中國(guó)后，制度實(shí)踐的結(jié)局與最初的預(yù)期目標(biāo)發(fā)生了巨大偏差，在實(shí)施績(jī)效評(píng)估的過程中，作為工具的績(jī)效評(píng)估被目的化，進(jìn)而導(dǎo)致各種意料之外的后果。為什么會(huì)事與愿違呢?法默爾認(rèn)為，在后現(xiàn)代主義的視角中，現(xiàn)代公共行政語(yǔ)言形式具有五種局限性：特殊主義，科學(xué)主義，技術(shù)主義，企業(yè)邏輯以及解釋學(xué)。①法默爾：《公共行政的語(yǔ)言》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第334－335頁(yè)。受這一分析框架的啟發(fā)，筆者認(rèn)為，政府績(jī)效評(píng)估作為一種現(xiàn)代公共行政語(yǔ)言，其異化的根源可以從技術(shù)主義、管理主義和壓力型體制三個(gè)方面得到解釋。

1.技術(shù)主義的局限是政府績(jī)效評(píng)估異化的重要原因。技術(shù)創(chuàng)新在不斷改變著公共管理的實(shí)踐模式，特別是信息技術(shù)的使用提高了公共管理的效率。但在享受技術(shù)進(jìn)步給我們帶來便利的時(shí)候，我們常常只把它作為一種技術(shù)手段，而沒有對(duì)其進(jìn)行價(jià)值批判；只考慮技術(shù)的效率問題，而沒有考慮技術(shù)的公平層面；只分析技術(shù)的經(jīng)濟(jì)層面，而沒有考慮技術(shù)的政治維度。特別是公共績(jī)效評(píng)估充分利用了技術(shù)的特點(diǎn)，但它簡(jiǎn)單地套用了物質(zhì)生產(chǎn)中產(chǎn)品質(zhì)量定級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法反映人類追求公平正義的價(jià)值。公共管理是一項(xiàng)處理復(fù)雜問題的過程，在處理復(fù)雜問題的過程中，政策制定者和行政管理者往往傾向于依賴工具和技術(shù)手段的問題解決方案。其變革主要集中于政策調(diào)整、結(jié)構(gòu)和功能重塑、程序重構(gòu)上。這些變化都表現(xiàn)為自上而下及以管理驅(qū)動(dòng)的努力，伴隨著各種各樣管理技術(shù)手段的采用，如績(jī)效考評(píng)、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理和成本收益分析等等。這些技術(shù)至少帶來了三個(gè)沒有預(yù)期的結(jié)果②全中燮：《公共行政的社會(huì)建構(gòu)解釋與批判》，北京大學(xué)出版社2008年版，第179頁(yè)。：（1）越來越多地運(yùn)用理性工具的方案來解決組織問題；（2）越來越多的集中化政策制定；（3）越來越少的人文懷和價(jià)值關(guān)懷?？?jī)效評(píng)估等解決方案最終導(dǎo)致了管理權(quán)力的集中和依賴更多技術(shù)手段，以此來控制組織活動(dòng)的進(jìn)程，由此導(dǎo)致了組織的“目標(biāo)異化”。

2.管理主義理念的盛行加劇了政府績(jī)效評(píng)估的異化。公共管理的管理主義具有以下幾個(gè)主張：首先，提倡運(yùn)用企業(yè)家精神改造政府，提升政府的運(yùn)行效率；其次，注重市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作用，強(qiáng)調(diào)民營(yíng)化、公共服務(wù)外包、伙伴關(guān)系等方式提供公共產(chǎn)品或服務(wù)；第三，與市場(chǎng)導(dǎo)向和市場(chǎng)機(jī)制相對(duì)應(yīng)，強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向的觀念；最后，主張放松政府規(guī)制，重視市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)及其實(shí)現(xiàn)的結(jié)果。公共管理的管理主義從傳統(tǒng)行政學(xué)發(fā)端，就開始影響公共行政的理論和實(shí)踐發(fā)展，直到20世紀(jì)70年代興起的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”，才開始成為處于主流地位的思想潮流。20世紀(jì)90年代初，伴隨著我國(guó)公共管理學(xué)的發(fā)展，公共管理的管理主義理念開始通過譯著等形式大量被介紹到中國(guó)，我國(guó)的許多公共管理學(xué)者和公共管理實(shí)踐者對(duì)此產(chǎn)生了濃厚的興趣，進(jìn)而把西方原子式的思維方式普遍注入到我國(guó)的公共管理和政策設(shè)計(jì)之中?，F(xiàn)在公共管理領(lǐng)域中的績(jī)效評(píng)估卻是管理主義在中國(guó)流行后的產(chǎn)物。在競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)條件下，顧客可以自由選擇商品和服務(wù)，而他們的選擇就是對(duì)商品和服務(wù)提供者績(jī)效的最好評(píng)判。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入，使公共部門更加關(guān)注和注重績(jī)效的提高，為推進(jìn)公共部門績(jī)效評(píng)估提供了強(qiáng)大的動(dòng)力。然而，公共管理中的管理主義存在著許多值得反思與批判的缺陷：如“公共性”的闕失、對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的崇拜、“顧客”隱喻的不當(dāng)、人性假設(shè)的偏頗等。管理主義理念使得政府績(jī)效評(píng)估片面強(qiáng)調(diào)公眾的消費(fèi)者角色，忽視了他們的監(jiān)督者和生產(chǎn)者角色，③毛壽龍，陳小華：《政府績(jī)效評(píng)估中公眾參與的限度及超越》，《理論探討》，2011年第1期。侵蝕了政府績(jī)效評(píng)估的民主治理基礎(chǔ)。

3.壓力型體制是政府績(jī)效評(píng)估異化的制度根源。在過去的三十多年中，美國(guó)政府強(qiáng)調(diào)普遍使用績(jī)效評(píng)估，用以減少行政支出，提高公共服務(wù)質(zhì)量，但在美國(guó)并沒有造成像在中國(guó)那樣嚴(yán)重的負(fù)面作用，相反卻取得了積極的成效，降低了政府運(yùn)作成本，提高了行政效率。究其原因，主要在于美國(guó)有良好的憲政制度和法治基礎(chǔ)，政府權(quán)力被限制在一定范圍內(nèi)運(yùn)行，公民的基本權(quán)利得到有效保護(hù)，由此抑制了績(jī)效主義洪水的泛濫。中國(guó)則有著不同的制度環(huán)境和歷史傳統(tǒng)，盡管自改革開放以來政府權(quán)力開始逐步得到規(guī)范和制約，但建成真正的法治政府、有限政府、責(zé)任政府、透明政府仍任重道遠(yuǎn)。當(dāng)績(jī)效評(píng)估這一理念開始進(jìn)入中國(guó)時(shí)，權(quán)力恰恰與績(jī)效評(píng)估這個(gè)技術(shù)工具不期而遇、不謀而合，在以提高管理效率的名義下成為專斷管理、控制管理的有效工具，成為了中國(guó)社會(huì)一個(gè)無(wú)法牽制的無(wú)形力量。

我國(guó)實(shí)行的主要是科層式的“壓力型體制”，即各級(jí)政府層層下壓各種任務(wù)并對(duì)完成任務(wù)的情況進(jìn)行考核，下級(jí)政府主要對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，上級(jí)根據(jù)其完成各種政策性任務(wù)的績(jī)效進(jìn)行考核。①榮敬本等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革》，中央編譯出版社1998年版，第28頁(yè)。在謀求政績(jī)合法性的背景下，上級(jí)政府機(jī)關(guān)為了取得較好的政績(jī)，通過自上而下的人事安排、財(cái)政分配和政治影響，不斷提高對(duì)下級(jí)政府績(jī)效的要求，而下一級(jí)政府機(jī)關(guān)再將任務(wù)下達(dá)給其下一級(jí)機(jī)關(guān)，層層下放、層層分解、層層加碼，最終分解到基層政府時(shí)，指標(biāo)完成額的要求往往已經(jīng)是當(dāng)初的幾倍甚至十幾倍。很多地方政府對(duì)于上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)根本無(wú)法完成，然而對(duì)上負(fù)責(zé)的體制要求其必須完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)，否則下級(jí)政府在同級(jí)機(jī)關(guān)中的地位、待遇以及領(lǐng)導(dǎo)者自身的職位與前途將會(huì)受到影響。由此導(dǎo)致的結(jié)果就是各地政府機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)者在無(wú)法完成上級(jí)下達(dá)任務(wù)的情況下，只能千方百計(jì)地捏造虛假政績(jī)，在上報(bào)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上做文章，導(dǎo)致數(shù)字膨脹，而實(shí)際政績(jī)并未真正提高。②倪星：《政府合法性基礎(chǔ)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型與政績(jī)追求》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》，2006年第4期。

三、復(fù)歸：政府績(jī)效評(píng)估的優(yōu)化路徑

政府績(jī)效評(píng)估在我國(guó)公共管理領(lǐng)域的濫用誘發(fā)大量短期行為和投機(jī)取向，導(dǎo)致公共資源的不合理配置，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。要消除這種不良影響，必須堅(jiān)持服務(wù)質(zhì)量導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)估理念，在政府績(jī)效評(píng)估體系的構(gòu)建與運(yùn)行中，充分尊重公眾的需求和意愿，保障被評(píng)估方的權(quán)利和自由，讓評(píng)估相關(guān)方能充分參與并發(fā)揮積極作用，避免政府績(jī)效評(píng)估淪為純粹的管理工具。通過實(shí)現(xiàn)高效的社會(huì)管理和提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)以滿足公眾的需求，應(yīng)成為評(píng)判我國(guó)政府績(jī)效的最終評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。今后的發(fā)展重點(diǎn)是探索如何通過績(jī)效評(píng)估提升公共服務(wù)質(zhì)量，發(fā)揮績(jī)效評(píng)估在建設(shè)服務(wù)型政府中的導(dǎo)向作用。

1.探索復(fù)合型績(jī)效評(píng)估模式?？?jī)效評(píng)估的研究在價(jià)值取向上主要有兩大流派：一派是客觀評(píng)估學(xué)派，代表人物和機(jī)構(gòu)有 Ammons，Berman，GAO（General Accounting Office）等，主要從審計(jì)的角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)工作量、成本和產(chǎn)出等客觀效率指標(biāo)，既包括人均GDP、失業(yè)率等宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)指標(biāo)，也包括特定公共服務(wù)職能的客觀績(jī)效指標(biāo)，如警察服務(wù)的“每10萬(wàn)人犯罪受害人數(shù)”、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的“嬰兒死亡率”等，這些效率指標(biāo)主要反映政府績(jī)效的經(jīng)濟(jì)維度。另一派是主觀評(píng)估學(xué)派，代表人物主要有Wholey，Brudney等，這一學(xué)派在吸收客觀評(píng)估學(xué)派指標(biāo)的基礎(chǔ)上，以問責(zé)制和公平為價(jià)值導(dǎo)向，通過訪談和問卷調(diào)查公眾對(duì)政府公共服務(wù)的需求、質(zhì)量評(píng)估、態(tài)度和滿意度等，重點(diǎn)關(guān)注政府服務(wù)的社會(huì)影響和效果，著重反映的是政府績(jī)效的政治維度?；谏鲜鰞煞N評(píng)估模式的分歧，一些學(xué)者認(rèn)為需要開發(fā)能夠融合客觀和主觀績(jī)效測(cè)量的可操作的復(fù)雜模型，并且模型尤其需要關(guān)注影響公眾滿意度的變量。③Parks，Roger B.，“Linking Objective and Subjective Measures of Performance Public”，Administration Review，44（2），1984，pp.118－127.復(fù)合型政府績(jī)效評(píng)估模式應(yīng)以效率與公平并重，統(tǒng)一績(jī)效評(píng)估的經(jīng)濟(jì)邏輯與政治邏輯，整合客觀績(jī)效指標(biāo)和主觀評(píng)估指標(biāo)，從而更加全面、真實(shí)、有效地反映政府部門的運(yùn)行績(jī)效，有助于防止績(jī)效評(píng)估目標(biāo)的異化和沖突。

2.完善公民參與的制度環(huán)境。盡管績(jī)效評(píng)估是一種有效的管理工具，但它仍然擺脫不了自上而下、傳統(tǒng)威權(quán)政治控制性治理方式的窠臼，其中一個(gè)重要原因是缺乏有效的公民參與，特別是評(píng)估相關(guān)方的充分參與。從參與過程的角度來看，可以發(fā)現(xiàn)公眾參與機(jī)制存在著諸多問題：信息公開的程度嚴(yán)重不足；回應(yīng)性機(jī)制的嚴(yán)重缺位；程序性規(guī)則的高度“隨意化”。從參與的程度來看，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估中的公民參與總體上尚處于“有限參與階段”：①周志忍：《政府績(jī)效評(píng)估中的公民參與：我國(guó)的實(shí)踐歷程與前景》，《中國(guó)行政管理》，2008年第1期。參與范圍或廣度的有限性；角色或參與方式的單一性；公民參與在政府績(jī)效評(píng)估全過程中的影響力總體上看還相當(dāng)有限。因此，要著力推進(jìn)信息公開，提高行政透明度，發(fā)揮大眾傳媒的作用，通過互聯(lián)網(wǎng)、報(bào)刊電視甚至新媒體等形式及時(shí)公布績(jī)效信息，接受社會(huì)大眾的監(jiān)督和評(píng)判。建立利益相關(guān)者能夠有效參與的績(jī)效考核體系，無(wú)論是績(jī)效指標(biāo)的選擇、評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用，還是確定評(píng)估內(nèi)容及側(cè)重點(diǎn)，都要強(qiáng)化公民參與，讓公民成為評(píng)價(jià)政府績(jī)效評(píng)估中最重要的評(píng)估主體。

3.明確和規(guī)范政府權(quán)力的邊界。績(jī)效評(píng)估在中國(guó)被濫用的一個(gè)重要原因是政府的權(quán)力邊界沒有被很好的界定，政府權(quán)力過大、職能過寬、責(zé)任偏輕，而相應(yīng)的是一些社會(huì)團(tuán)體、公益組織和公共服務(wù)組織的主體地位得不到承認(rèn)，缺乏有效自主治理的前提條件，不能充分發(fā)揮自我主體性作用。因此，加強(qiáng)法治建設(shè)要從兩方面入手，一方面要制約政府的“有形之手”，在政府與社會(huì)團(tuán)體、公益組織和公共服務(wù)組織之間探索實(shí)行管辦分離，規(guī)范政府權(quán)力的范圍和程序，強(qiáng)化政府責(zé)任機(jī)制，使得政府權(quán)力能夠在陽(yáng)光化、制度化的軌道上運(yùn)行；另一方面要對(duì)一些社會(huì)團(tuán)體、公益組織和公共服務(wù)組織等組織賦權(quán)，讓這些公共組織獲得公共法人地位，只有這樣才能使這些組織能夠使責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一，在此基礎(chǔ)上，這些公共組織就會(huì)自發(fā)探索組織或行業(yè)內(nèi)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，并能夠合理運(yùn)用相應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。只有這樣，才能避免績(jī)效評(píng)估中的“一刀切”，防止淪為一種專斷的管理工具，推進(jìn)評(píng)價(jià)體系多樣化、科學(xué)化、合理化，進(jìn)而促進(jìn)公共組織的生命力和競(jìng)爭(zhēng)力，從根本上形成社會(huì)的多樣性和良性發(fā)展。

4.促進(jìn)績(jī)效評(píng)估結(jié)果使用制度化。在績(jī)效評(píng)估結(jié)果的使用上，要避免兩種極端傾向：一是將績(jī)效評(píng)估結(jié)果束之高閣，與改善服務(wù)質(zhì)量、內(nèi)部激勵(lì)和資源配置完全脫節(jié)，使得政府績(jī)效評(píng)估流于形式化、表面化；二是利用績(jī)效評(píng)估結(jié)果的急功近利，把獎(jiǎng)懲作為績(jī)效評(píng)估結(jié)果使用的唯一形式，簡(jiǎn)單地搞量化排名，往往導(dǎo)致被評(píng)估對(duì)象的短期行為或弄虛作假傾向。政府績(jī)效評(píng)估的主要用途在于制定戰(zhàn)略規(guī)劃、優(yōu)化資源配置、開展項(xiàng)目管理、監(jiān)控服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)而提高公共服務(wù)水平。因此，要科學(xué)地使用評(píng)估結(jié)果，把績(jī)效評(píng)估和公共服務(wù)結(jié)合起來，將評(píng)估過程和決策分析結(jié)合起來，使得績(jī)效評(píng)估真正成為提高公共服務(wù)質(zhì)量的治理工具。當(dāng)前，要實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)估向政府績(jī)效管理轉(zhuǎn)型，突出加強(qiáng)政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果的反饋和應(yīng)用，在提高評(píng)估結(jié)果民主性和科學(xué)性的基礎(chǔ)上，探索績(jī)效問責(zé)、績(jī)效預(yù)算等評(píng)估結(jié)果使用的激勵(lì)和懲罰機(jī)制，以激發(fā)被評(píng)估部門及人員的積極性，使得評(píng)估成為一種學(xué)習(xí)動(dòng)力和激勵(lì)因素。

5.深化政府績(jī)效評(píng)估研究。公共行政學(xué)科的發(fā)展歷史以威爾遜發(fā)表《行政學(xué)研究》一文為標(biāo)志，經(jīng)歷了一百多年，而中國(guó)將公共管理作為一門科學(xué)來研究，則始于改革開放后，發(fā)展還不是很完善，其間又受到“管理主義”的嚴(yán)重影響，包括一些學(xué)者在不甚了解公共行政史的情況下推崇和借用新公共管理的理論。公共管理領(lǐng)域是個(gè)復(fù)雜的、多樣化的領(lǐng)域，這就決定了其不可能也不應(yīng)該由哪種研究路徑占支配性地位，因此公共管理學(xué)自產(chǎn)生起就從政治學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)、心理學(xué)等多種學(xué)科中吸取營(yíng)養(yǎng)，每一種學(xué)科和研究取向豐富了公共管理學(xué)，貢獻(xiàn)了具有相當(dāng)價(jià)值的理論和思想，使其能不斷地進(jìn)行自我反思，在螺旋式中不斷演進(jìn)?？?jī)效評(píng)價(jià)具有改進(jìn)（improvement）、評(píng)估、控制、預(yù)算、激勵(lì)、提升（promote）、表彰和學(xué)習(xí)等八個(gè)目的，根據(jù)不同目的設(shè)計(jì)不同的測(cè)量手段。②Behn，Robert D.，“Why Measure Performance?Different Purposes Require DifferentMeasures”，Public Administration Review，63（5），2003，pp.586－606.因而要根據(jù)不同的目的，對(duì)政府整體績(jī)效和具體部門（如財(cái)政、衛(wèi)生、教育等）的績(jī)效進(jìn)行分類研究、跨學(xué)科研究，以獲得更好的評(píng)估方法和管理經(jīng)驗(yàn)。另外，要開展政府績(jī)效評(píng)估評(píng)估比較研究，對(duì)不同國(guó)家的各種測(cè)量技術(shù)、評(píng)估過程、管理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析，比較這些評(píng)估做法所蘊(yùn)含的制度差別和文化差異，從中獲取有益的經(jīng)驗(yàn)和啟示?！?/p>