■ 秦 靜

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

土地管理差別化政策研究
——以浙江省舟山群島新區(qū)為例

■ 秦 靜

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

在對舟山新區(qū)土地利用現(xiàn)狀特點進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，總結(jié)制約新區(qū)發(fā)展的瓶頸，主要包括建設(shè)用地規(guī)模不足和占補(bǔ)平衡難，提出旅游用地差別化、精細(xì)化管理，探索漁耕平衡，探索耕地占補(bǔ)平衡新途徑和建設(shè)用地指標(biāo)差別化管理等四個方面的土地管理差別化政策。

土地資源管理；差別化；制度創(chuàng)新

2011年6月國務(wù)院批復(fù)設(shè)立“浙江舟山群島新區(qū)”，這是國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的第四個國家級新區(qū)，也是中國首個以海洋經(jīng)濟(jì)為主題的國家戰(zhàn)略層面新區(qū)[1]。同時，新區(qū)又是土地利用總體規(guī)劃評估試點、國土資源管理綜合改革試點和旅游用地改革試點。這既對舟山的土地利用管理工作提出了更高的要求，也給土地管理制度的創(chuàng)新與探索提供了一個很好的平臺。如何實現(xiàn)土地管理的差別化，提高土地管理水平，是處理好舟山群島土地資源保護(hù)和保障矛盾的重要因素。

1 新區(qū)土地利用現(xiàn)狀特點

1.1 水域面積大，土地零碎

舟山陸域面積少，海域面積大，區(qū)域總面積2.22萬平方公里，其中海域面積2.08萬平方公里，陸域面積1440平方公里，海域面積占總面積的93.7%。全市共有大小島嶼1390個，占全國總數(shù)的五分之一。素有“千島之城”的美稱，其中1平方公里以上的島嶼58個，占該群島總面積的96.9%。主要島嶼有舟山島、岱山島、朱家尖島、六橫島、金塘島等，其中舟山島最大，面積為502.65平方公里，為我國第四大島。

1.2 土地總量少，后備資源極度缺乏

舟山市土地總面積僅為全省土地總面積的1.4%。境內(nèi)多山，丘陵廣布，地形起伏，可開發(fā)利用的土地資源非常少。地面坡度大于15°的土地占全市土地總面積的44%，其中大部分為海島生態(tài)防護(hù)林，不宜開發(fā)利用。地面坡度小于15°的土地中，建設(shè)用地占34%，耕地占26%；其他農(nóng)用地和未利用土地面積占41%，主要為無人島嶼和潮間帶。

1.3 耕地比例小，產(chǎn)出率低

舟山群島素有“東海魚倉”和“中國漁都”之美稱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以捕魚為主，2010年末耕地面積為40.1萬畝，占農(nóng)用地比例為30.54%。全市坡度在15°以上的耕地占14%，6-15°的耕地占20%，較為平坦的耕地多位于沿海，受土壤質(zhì)量、淡水資源等條件制約，土地產(chǎn)出效益非常低。

2 新區(qū)發(fā)展的土地資源瓶頸

2.1 基本農(nóng)田保護(hù)率高，耕地占補(bǔ)平衡壓力巨大

規(guī)劃到2020年，新區(qū)基本農(nóng)田保護(hù)面積為23146.66公頃，占耕地保有量面積的93.21%。建設(shè)用地擴(kuò)展區(qū)域與優(yōu)質(zhì)耕地布局區(qū)域同向，城鎮(zhèn)用地擴(kuò)展、基礎(chǔ)設(shè)施新建均需占用大量耕地。根據(jù)推測，2011-2020年期間可占用耕地僅為5.33萬畝，其余要占的耕地均為基本農(nóng)田，而2011-2020年建設(shè)占用耕地的需求量約為16萬畝，而按照現(xiàn)有基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)，建設(shè)用地根本無法“落地”。新區(qū)可開發(fā)利用地土地資源非常少，即便是異地占補(bǔ)平衡，也越來越難解決，使得當(dāng)前建設(shè)進(jìn)入“有項目落不了地，落了地沒指標(biāo)，有指標(biāo)解決不了占卜平衡”的死胡同。

2.2 新增規(guī)模不足，城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模“倒掛”

規(guī)劃2020年，新區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模為21.45萬畝，2010年全市城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模已達(dá)35.6萬畝，超出14.15萬畝，出現(xiàn)嚴(yán)重“倒掛”。從規(guī)劃空間看，現(xiàn)行規(guī)劃新增建設(shè)用地為10.72萬畝，2006-2010年已執(zhí)行8.2萬畝，剩2.5萬畝，本輪規(guī)劃僅能滿足不到2年的用地需求[2]。

2.3 新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)缺口非常大

根據(jù)《舟山市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》，至2020年新增建設(shè)用地需求在36.57-40.68萬畝之間，“十二五”期間新增建設(shè)用地需求約22.74萬畝。2010年省政府下達(dá)給舟山市的新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)為3930畝，2011年僅為3660畝，按此推算，每年僅能滿足需求量的10%左右，計劃供應(yīng)缺口非常大。

3 舟山新區(qū)土地管理差別化探索

3.1 旅游產(chǎn)業(yè)用地差別化、精細(xì)化管理

根據(jù)《舟山市海洋旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃（2007-2021年）》，舟山將成為中國東部海洋旅游的核心旅游區(qū)、長三角海洋休閑旅游度假中心，成為環(huán)境優(yōu)美、社會和諧、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、最宜人居的世界著名海洋休閑旅游目的地。旅游產(chǎn)業(yè)用地將成為主流，但是現(xiàn)行土地分類沒有對旅游用地進(jìn)行明確劃分[3]，可以參照海南國際旅游島，對符合新區(qū)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃綱要、土地利用總體規(guī)劃及相關(guān)專項規(guī)劃的主題公園等旅游項目用地，按建設(shè)用地、農(nóng)用地或未利用地進(jìn)行分類管理。

3.2 漁業(yè)面積折抵，探索“漁耕平衡”

根據(jù)國務(wù)院對《浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃》批復(fù)意見中提出的“開展?jié)O耕平衡研究”的要求，在深入開展?jié)O耕平衡研究的基礎(chǔ)上，適時在舟山開展“漁耕平衡”試點工作，摸索實踐經(jīng)驗。

3.3 探索耕地占補(bǔ)平衡的補(bǔ)充新途徑

積極探索建立耕地保護(hù)和基本農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，探索耕地占補(bǔ)平衡市場化方式，在充分挖掘省、市耕地占補(bǔ)平衡潛力的基礎(chǔ)上，探索用地指標(biāo)跨區(qū)域調(diào)劑戰(zhàn)略合作機(jī)制。對新區(qū)規(guī)劃確定的重大項目參照國家重大建設(shè)項目用地政策，實行國家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地或延期實施項目耕地占補(bǔ)平衡。探索耕地占補(bǔ)平衡以質(zhì)抵量，保護(hù)基本農(nóng)田要做到因地制宜，應(yīng)把連片優(yōu)質(zhì)基本農(nóng)田真正地保護(hù)起來，其余建議從基本農(nóng)田中退出，將15度以上的坡耕地退耕還林，加強(qiáng)海島防護(hù)林建設(shè)，將易受臺風(fēng)海水侵襲的耕地從基本農(nóng)田中退出，對已完成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的可調(diào)整土地按實際地類重新調(diào)查。優(yōu)質(zhì)連片耕地要作為永久基本農(nóng)田保護(hù)，制定永久基本農(nóng)田保護(hù)措施，積極探索永久性基本農(nóng)田的長效保護(hù)機(jī)制。

3.4 實施建設(shè)用地指標(biāo)差別化管理

新區(qū)建設(shè)用地總規(guī)模和年度土地利用計劃指標(biāo)由省政府單列審批。在符合土地利用總體規(guī)劃和海洋功能區(qū)劃前提下，允許新區(qū)通過圍填海拓展發(fā)展空間，對重大項目用海的圍海填海計劃指標(biāo)予以傾斜。年度建設(shè)用地指標(biāo)原則上根據(jù)開發(fā)建設(shè)進(jìn)度適時安排。探索用地指標(biāo)“前期適當(dāng)集中下達(dá)，后期相應(yīng)核減”的管理模式。

[1]《光彩》編輯部.國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立舟山群島國家級新區(qū)[J].光彩，2011(8):1.

[2]陳杰.舟山群島新區(qū)土地資源保護(hù)和保障研究[J].浙江國土資源，2011(8):40-42.

[3]田婕.舟山群島旅游地生命周期及調(diào)控研究[D].舟山：浙江海洋學(xué)院，2011.

F301.2（255ZS）

B

1672-6995(2012)06-0022-02

2012-05-29

秦靜（1981-），女，陜西省渭南市人，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院助理研究員，土地資源管理博士，主要從事土地評價、土地規(guī)劃等工作。