王 寧(重慶大學(xué) 公共管理學(xué)院，重慶 400030)

人無信不立，業(yè)無信難興，政無信必衰。公信力作為社會公眾信任度和滿意度的反映，是政府的立身之本、力量之源。關(guān)于政府公信力的普遍研究始于美國，2003年經(jīng)由 “非典事件”初現(xiàn)我國，并隨著“鄧玉嬌事件”、“我爸是李剛”、“最牛釘子戶”、“釣魚執(zhí)法”等事件備受熱議，是黨和政要領(lǐng)導(dǎo)最為關(guān)注的問題，在黨的十六屆六中全會、黨的十七大報告、十屆人大四次會議以及十屆人大五次會議上多次被提及。

政府公信力作為國家的軟實力，是社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率的根本保證，是社會管理效率的堅實基礎(chǔ)，更是降低政府執(zhí)政成本的唯一途徑[1]。對于政府公信力的研究意義重大，同時由于社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不盡完善以及政府職能轉(zhuǎn)變過程中執(zhí)政問題的頻現(xiàn)，政府公信力穩(wěn)定社會、促進(jìn)和諧的作用越加突出，因此，對政府較高公信力生成的研究迫在眉睫。

一、問題的提出

政府公信力自2003年被普遍關(guān)注以來，一直為許多學(xué)者所熱衷。他們展開調(diào)查和研究，較客觀地呈現(xiàn)了我國政府公信力的實況。以《小康》雜志為例，2006年到2011年《小康》雜志持續(xù)數(shù)年對我國政府公信力展開調(diào)查，結(jié)果如下： 2005～2011年，我國政府公信力指數(shù)依次是60.5、60.5、60.6、61.5、62.2、63.0、65.5[2]。由此可見，雖然我國政府公信力有逐年上升趨勢且2009年以后指數(shù)增幅較大，但是政府公信力指數(shù)始終在及格線處低位運(yùn)行，政府公信力離公眾非常滿意、極為信任仍有相當(dāng)一段距離，有待進(jìn)一步提升。

基于我國政府公信力的現(xiàn)狀，許多學(xué)者運(yùn)用理論論證、實證分析的方法，多角度、多層面地對政府公信力建設(shè)的主要內(nèi)容、面臨的主要問題、影響政府公信力建設(shè)的主要因素以及提升政府公信力的對策進(jìn)行了深入的研究。尤其是在政府公信力弱化問題及重塑和提升上，更是各獻(xiàn)各策、眾說紛紜。

然而，諸多學(xué)者對政府公信力建設(shè)研究的推理和論證多是源于政府公信力弱化或流失的既存事實展開，對政府公信力生成機(jī)理的研究比較缺乏。政府公信力貫穿政府的整個執(zhí)政期，因生成要素交互作用的變動而呈現(xiàn)高低起伏變化，具備可調(diào)控性?；谡帕ι蓹C(jī)理，明晰各生成要素作用，采取積極措施促進(jìn)較高政府公信力的生成對于政府來說十分必要。

二、政府公信力生成機(jī)理與弱化過程分析

(一)政府公信力生成機(jī)理概述

公信力是使公眾信任的力量[3]。政府公信力作為公信力在政治范疇的延伸，體現(xiàn)了政府和社會公眾之間的信任關(guān)系，是政府和社會公眾互動的結(jié)果。本質(zhì)上，政府公信力是政府在施政過程中通過合理履行統(tǒng)治與管理職能從而獲得社會公眾信任與支持的能力，體現(xiàn)了政府對社會公眾的影響力與號召力。形式上，政府公信力是社會公眾對政府的主觀評價，以社會公眾對政府的信任程度為衡量標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了社會公眾對于政府的期望和主觀感知。

政府公信力是政府行政的軟實力和巧實力，其生成是持續(xù)的、日積月累的過程，是政府履行職責(zé)、提供服務(wù)于社會公眾，社會公眾基于自身感知與媒體信息傳播間接聽聞，加強(qiáng)或弱化對政府的信任程度，改變對政府態(tài)度和行為的過程。在此過程中， 政府、社會公眾、媒體是政府公信力生成的三大主體，政府職能的履行、社會公眾的認(rèn)知、媒體的信息傳播對于政府公信力生成至關(guān)重要，三者正向交融、互相作用形成較高的政府公信力，三者任一方偏向或負(fù)向發(fā)展均會使得政府公信力弱化。因此，在合理、經(jīng)濟(jì)、可行的原則下對生成政府公信力的三者應(yīng)適時關(guān)注，防止政府公信力的弱化或流失。

(二)政府公信力生成與弱化的過程分析

1.政府職能的履行——政府公信力的根本來源

“對他人的信任建立在自我利益的理性考慮之上……信任就是一種‘打包了的利益’?！盵4]“信任的主題包含著與時間有疑問的關(guān)系，顯示信任就是為了預(yù)期未來?！盵5]基于此，社會公眾對政府的信任建立在維護(hù)和實現(xiàn)自身利益的理性考慮之上，兩者的利益相互捆綁、互相依存。同時，在這種信任形成過程中，社會公眾對政府行為具有一定的預(yù)期，而這種對政府“應(yīng)然”的預(yù)期與政府“實然”的行動之間存在差異的程度直接影響社會公眾對政府的信任程度，從而影響政府的公信力。政府職能的履行作為政府對社會公眾承諾的兌現(xiàn)途徑，作為實現(xiàn)社會公眾對政府“應(yīng)然”預(yù)期的“實然”手段和方式，只有合理地實施，才能有助較高政府公信力的生成。

政府職能履行主要涉及三個方面：政府職能的重心轉(zhuǎn)移、政府職能的范圍界定、政府職能的實現(xiàn)方式規(guī)范，這三個方面決定了政府公信力生成的根本。

第一，政府職能重心的轉(zhuǎn)移。政治統(tǒng)治和社會管理是政府的兩個主要職能，對于這兩個職能權(quán)重的設(shè)置受國家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等條件影響。目前我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善，城鄉(xiāng)各區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步協(xié)調(diào)發(fā)展以及公共服務(wù)均等化對公共需求全面增長的進(jìn)一步滿足，均要求政府加快職能重心從政治統(tǒng)治向社會管理轉(zhuǎn)移，為政府獲取公眾信任指明了方向。而實際上，由于部分官員官本位思想嚴(yán)重，權(quán)力欲望強(qiáng)烈，加之對目前我國局勢認(rèn)知不力，導(dǎo)致政府職能重心轉(zhuǎn)移滯后、轉(zhuǎn)移力度不夠，致使政府無法及時回饋社會公眾需求，一定程度削弱了公眾對政府的信任。

第二，政府職能范圍的界定。對政府職能的設(shè)定符合“有限政府”的實際，有利于“有效政府”的形成。當(dāng)前政府尤其是地方政府對政府職能認(rèn)知不全面，對政府職能機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，致使政府各部門在施政中缺位、錯位、越位現(xiàn)象屢見不鮮，該管的沒管好，不該管的要管，又沒能力管好，擾亂了社會正常秩序，一定程度上弱化了公眾對政府的信任。

第三，政府職能實現(xiàn)方式的規(guī)范。一個完整的行政過程是目的與手段的完美統(tǒng)一[6]。政府職能實現(xiàn)方式?jīng)Q定了政府職能目標(biāo)的達(dá)成效果。在政府施政過程中，工作人員素質(zhì)、態(tài)度及其行政方式直接影響了社會公眾對于政府的感官認(rèn)知，對政府公信力的形成具有重要作用。目前我國政府部門部分公職人員缺乏責(zé)任意識，失職、瀆職，大搞形象工程，決策不合理，行政不依法、不透明、不民主，導(dǎo)致社會公眾對政府行政存在不滿，造成社會公眾對政府信任的弱化。

2.媒體的信息傳播——政府公信力的中途影響

詹姆斯·福里斯特爾指出：“政府工作的困難在于，它不僅必須干得很好，而且必須讓公眾相信它干得很好，換句話說，能力和表現(xiàn)都是必要的……。”[7]媒體對政府信息的傳播對于政府形象的塑造、對于社會公眾對政府的主觀感知起到了橋梁作用，其公布信息的公正度、適時度、真實度直接影響了社會公眾對政府的最終判斷，是政府公信力生成的中途影響者，是決定政府公信力高低的重要因素。

媒體作為信息的傳播者具有政策傳達(dá)與民意表達(dá)雙重功能，這就使得在信息傳播過程中，媒體既依賴政府公布的權(quán)威信息，地毯式發(fā)布高重復(fù)性、有政策解釋、形象維護(hù)等傾向的信息，又未經(jīng)審核與鑒別地傳達(dá)著社會公眾對政府的呼聲，反映著部分社會公眾對政府或當(dāng)?shù)卣捌涔毴藛T的不滿，這就可能導(dǎo)致社會公眾對政府的信息需求得不到合理滿足，同時社會公眾獲得的部分信息可能會被有預(yù)謀的反政府分子惡意扭曲、詆毀，從而混淆視聽，影響政府公信力的生成。

再者，趨利性可能會促使媒體為了“博眼球”、賺取關(guān)注，在無法通過官方、正規(guī)渠道獲知信息的情況下，主觀推測、信息增殖，使本來就不明朗的事件更撲朔迷離，甚至可能錯誤引導(dǎo)社會公眾，影響社會公眾對政府及其行為的判斷，間接扼殺政府公信力。

3.社會公眾的認(rèn)知—— 政府公信力的最終判裁

政府公信力在形式上是社會公眾對政府的主觀評價。社會公眾對政府的認(rèn)知通過政府職能的實際履行，結(jié)合媒體中途的信息傳播，經(jīng)由社會公眾自身的信息處理，最終形成對政府信任的判斷，從而影響對政府擁護(hù)與支持的行為。社會公眾的認(rèn)知是政府公信力生成的最終裁判員，積極強(qiáng)化社會公眾對政府客觀、公正的認(rèn)知，有利于較高政府公信力的形成。

社會公眾對政府的認(rèn)知由公眾自身的需要、興趣及其素質(zhì)等主觀因素與除政府行為、媒體傳播之外的公眾參與制度等客觀因素共同決定。具體如下：

首先，需要、興趣促成社會公眾對政府的認(rèn)知行為。需要是動機(jī)的刺激源，動機(jī)是行為的原動力，對政府信息的需要促成社會公眾對政府信息的搜集、加工。同時，感興趣的程度與內(nèi)容使得社會公眾對政府信息在搜集、加工時具有選擇性，社會公眾更傾向于自身感興趣、與公眾利益切身相關(guān)的、容易獲得的信息，這些信息的客觀、公正度直接影響社會公眾對政府的判斷。

其次，自身素質(zhì)決定社會公眾對政府的認(rèn)知質(zhì)量。對于同樣的信息，接受客體價值取向不同、身份地位不同、知識水平不同、辨識能力不同會得出不同的結(jié)論，多數(shù)公眾由于認(rèn)知、辨別能力有限，很可能會聽信謠言，以訛傳訛甚至跟隨反政府分子做出反動行為。

最后，公民參與決定社會公眾對政府的認(rèn)可程度。公民參與是公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動，是公民的政治權(quán)利。公民參與有助于促進(jìn)政府與社會公眾的直接溝通，增強(qiáng)社會公眾對政府的影響力，獲得社會公眾對政府的認(rèn)可。然而，長期以來社會公眾參與意識薄弱、參與水平有限，同時參與渠道單一、不暢通，政府部門尤其是地方政府理念錯位，對公民參與重視不足、支持不夠，造成社會公眾與政府溝通不力，謠言四起時社會公眾易受蠱惑，導(dǎo)致政府公信力弱化。

三、基于公信力生成機(jī)理，促進(jìn)較高政府公信力形成的措施

基于以上對政府公信力生成機(jī)理的分析，促進(jìn)較高政府公信力的形成，應(yīng)做到：以政府職能履行的完善為前提，以媒體信息傳播的合理監(jiān)控為關(guān)鍵，以社會公眾素質(zhì)的提升、公民參與的加強(qiáng)為基礎(chǔ)。

(一)完善政府職能的履行，奠定較高政府公信力形成根基

首先，轉(zhuǎn)變政府行政理念，保障政府職能重心轉(zhuǎn)移。政府的產(chǎn)生源自人民的授權(quán)，政府的長期運(yùn)行依靠人民的支持。由此，人民利益的維護(hù)是政府存在的依據(jù)，更是政府權(quán)威的來源。政府行政應(yīng)實現(xiàn)由“官本位”到“民本位”的理念轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府，以公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供為重心，維護(hù)人民利益，服務(wù)人民，促使人民滿意，力爭做到“人民的政府為人民，人民的政府人民愛”。

其次，優(yōu)化政府職能權(quán)限，提供政府職能履行依據(jù)。市場機(jī)制的日益成熟、社會組織的逐漸強(qiáng)大、公民自主意識的不斷增強(qiáng)、民主政治的快速發(fā)展，使得社會的自我管理能力越來越強(qiáng)大。與此同時，政府由于理性有限、能力有限，過多干預(yù)社會所暴露出的弊端越來越多，政府治理必須經(jīng)歷由“善政”到“善治”的轉(zhuǎn)變。優(yōu)化政府權(quán)限，適當(dāng)放自主權(quán)、監(jiān)督權(quán)和檢舉權(quán)于人民和社會組織，對于政府違權(quán)限行政依法禁止與懲辦并及時公布處理信息。

最后，規(guī)范政府職能履行方式，保證政府職能履行質(zhì)量。政府職能的履行方式?jīng)Q定了政府職能實現(xiàn)的效果，進(jìn)而影響人民公共利益的達(dá)成。規(guī)范政府職能履行方式，有助于保證政府職能履行質(zhì)量，促使人民滿意，增強(qiáng)對政府的信任。在履行政府職能時，應(yīng)做到：依法行政——以法治權(quán)；誠信行政——言行一致；民主行政——重視民權(quán)；陽光行政——公開、透明；責(zé)任行政——政府問責(zé)。

(二)合理監(jiān)控媒體信息傳播，保證較高政府公信力形成的客觀環(huán)境

真相是建立信任的基礎(chǔ)，社會公眾對政府的信任亦建立在認(rèn)知真相的基礎(chǔ)上。當(dāng)前信息時代的到來、公眾與政府直接溝通的相對減少，使得社會公眾對于政府相關(guān)真相的認(rèn)知越來越依靠媒體的信息傳播。

“沒有新聞自由，報紙無異于廢紙”，新聞自由對真相的呈現(xiàn)極為重要。因此，為了使流言止于真相，真相公之于眾，公眾能夠客觀評價政府、信任政府，政府應(yīng)該完善媒體監(jiān)管立法，維護(hù)媒體權(quán)益，酌情放松對媒體的管制，適當(dāng)縮小新聞審查范圍、適當(dāng)減少信息過濾數(shù)量，賦予媒體自由播報的權(quán)力。然而，值得注意的是，放權(quán)并不代表放任，一定權(quán)力的擁有要以一定責(zé)任的承擔(dān)為前提。媒體自由播報新聞、傳遞信息需建立在一切屬實的基礎(chǔ)上，對于惡意扭曲事實的媒體要嚴(yán)厲制裁。同時，政府要保證政務(wù)公開，不僅給媒體提供信息傳播依據(jù)，更要維護(hù)公眾的知情權(quán)，確保政府公信力生成環(huán)境的客觀公正。

(三)提高社會公眾素質(zhì)，加強(qiáng)公民政治參與，加大較高政府公信力形成的可能

首先，為了避免社會公眾受外界不實信息干擾，滿足其客觀公正評價政府行為的需要，政府應(yīng)持續(xù)推廣全面素質(zhì)教育，提升公眾獲取信息、辨識信息和理性分析的能力。同時，彌補(bǔ)政府信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不均衡缺陷，努力填補(bǔ)不同區(qū)域間、不同層級間的“數(shù)字鴻溝”，防止信息獲得差異造成的流言滋生與蔓延。

其次，政府要加強(qiáng)對公民政治參與的重視，進(jìn)一步完善公民政治參與制度，培育公民社會，培養(yǎng)社會公眾政治參與的意識，鼓勵公民參與政策制定、監(jiān)督政策執(zhí)行，促使政府決策科學(xué)化、民主化、利民化，加深社會公眾對政府的認(rèn)知與理解，從根本上贏得社會公眾的信任與滿意。

再者，政府要疏通社會公眾與政府溝通的渠道，祛除流于形式的府民溝通方式，加強(qiáng)政府對社會公眾的信息反饋以維護(hù)政府、媒體、社會公眾三者信息溝通的動態(tài)平衡，爭取社會公眾的理解與支持。

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