黃愛寶

摘 要：作為政府生態(tài)責任追究主體，目前我國社會公眾在實踐中基本上扮演的是缺位者角色，其緣由主要是社會公眾相關(guān)的意識不強、能力不足和相關(guān)的制度供給不足與制度局限。在國家有關(guān)法律政策和學(xué)者建言獻策中，社會公眾基本上屬于不平等關(guān)系中的參與者角色，這必然會存在參與目標上的非實質(zhì)生態(tài)民主性、參與動機或目標上的私益性、參與主體選擇的狹窄性、參與范圍的有限性和參與結(jié)果的被操作性等諸多局限。在未來發(fā)展趨勢中，還需要積極呼喚與倡導(dǎo)屬于真正平等治理結(jié)構(gòu)中的合作者角色，但這需要社會公眾首先成為社會自治者，需要一種新型的合作精神、合作制度和一定的合作技術(shù)。

關(guān)鍵詞：社會公眾；政府生態(tài)責任追究；角色定位

中圖分類號：F205 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）12-0075-06

相對于社會公眾在生態(tài)文明建設(shè)中的全部作為和追究企業(yè)生態(tài)責任的具體行為，社會公眾追究政府生態(tài)責任的行為即社會公眾作為政府生態(tài)責任追究主體的角色定位，其效用更為根本，其意義更加獨特。社會公眾追究政府生態(tài)責任的角色期待，是加強政府生態(tài)責任異體追究、弘揚社會主義生態(tài)民主和健全中國特色的政府生態(tài)責任追究制度的典型體現(xiàn)，也是引導(dǎo)社會公眾走向社會生態(tài)自治、推進生態(tài)社會走向成熟和促進社會公眾自身成長的鮮明標志。社會公眾和生態(tài)社會組織參與環(huán)境保護是我國正在興起的新生事物，社會公眾追究政府生態(tài)責任更是尚待出場的實踐議題。作為政府生態(tài)責任追究主體，目前我國的社會公眾和生態(tài)社會組織在實踐中基本上扮演的是缺位者角色，在國家有關(guān)法律政策和學(xué)者建言獻策中基本上屬于不平等關(guān)系中的參與者角色，在未來發(fā)展趨勢中還需要積極呼喚與倡導(dǎo)屬于真正平等治理結(jié)構(gòu)中的合作者角色。

一、當下社會公眾角色定位的基本樣態(tài)及其緣由

社會公眾追究政府生態(tài)責任也可稱之為政府環(huán)境責任的社會公眾問責，其通常理解就是以社會組織、公眾為主體，以實現(xiàn)環(huán)境民主、保障公民環(huán)境權(quán)利為目的，以政府及其工作人員為對象，以批評、建議、檢舉、揭發(fā)、申訴、報道、復(fù)議、訴訟等權(quán)利的行使為手段，以具體的環(huán)境法律監(jiān)督活動為內(nèi)容，對政府是否履行環(huán)境責任所實施的監(jiān)督和追究。①顯然，這是一種主要基于構(gòu)建法律制度視角的解讀。在這里，政府生態(tài)責任追究主體具體表現(xiàn)為社會公眾個體以及包括官辦和民辦在內(nèi)的社會組織，追究對象為政府及其工作人員，追究目的是實現(xiàn)生態(tài)民主和包括公益和私益在內(nèi)的公民環(huán)境權(quán)益或權(quán)利，追究形式基本上是自下而上的各類舉報和訴訟等活動，追究標準是具體的生態(tài)法律政策規(guī)定。

對于社會公眾追究政府生態(tài)責任的理解和闡釋，我國現(xiàn)行法律政策有關(guān)規(guī)定和上述的表述內(nèi)容也基本上相近或相似。2015年1月1日實施的修訂后的《中華人民共和國環(huán)境保護法》規(guī)定，公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)地方各級人民政府、縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門不依法履行職責的，有權(quán)向其上級機關(guān)或者監(jiān)察機關(guān)舉報。其中，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為，符合特定條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟。2015年7月13日我國環(huán)境保護部頒布的《環(huán)境保護公眾參與辦法》也規(guī)定，公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)地方各級人民政府、縣級以上環(huán)境保護主管部門不依法履行職責的，有權(quán)向其上級機關(guān)或者監(jiān)察機關(guān)舉報。在這些現(xiàn)行的法律政策規(guī)定中，社會公眾就是指公民、法人和其他組織，社會公眾追究政府生態(tài)責任的主要方式就是舉報和訴訟，且只有符合一定條件的社會組織才具有生態(tài)公益訴訟主體的資格。

雖然，目前我國社會公眾追究政府生態(tài)責任的理論解釋和制度安排已有一定起色，但遠未明顯促成廣泛的實踐行為。相反，現(xiàn)實中我國社會公眾在追究政府生態(tài)責任方面基本上還是缺位者的角色形象。就社會公眾個體而言，我國曾多次出現(xiàn)公眾以非法聚眾、游行、示威等活動方式表達自身利益訴求，并對政府生態(tài)管理和決策活動施加影響的生態(tài)群體性事件，如廈門PX項目事件、北京六里屯垃圾焚燒廠事件、深港西部通道深圳接線工程環(huán)評事件等。在這些生態(tài)群體性事件的發(fā)生過程中，社會公眾作為個體的人往往都是有理性的、有教養(yǎng)的、有獨立性的，但是隨著聚眾密度的增大，身處其中的個體的思維和行動能力會漸趨一致，變得越來越情緒化和非理性。②這些非法、非理性、情緒化的社會公眾活動，即使對政府有關(guān)生態(tài)管理和決策行為產(chǎn)生了某些影響，或起到了一定的監(jiān)督作用，但也不是值得倡導(dǎo)的合理化、制度化的社會公眾追究政府生態(tài)責任行為。而且，這些活動雖然可能會導(dǎo)致政府改變一些生態(tài)決策行為，如推遲乃至取締有關(guān)影響生態(tài)環(huán)境的生產(chǎn)項目，或者追究相關(guān)企業(yè)的生態(tài)責任并給予一定的處罰，但往往僅僅停留于此，最終并沒有進一步產(chǎn)生追究政府及其工作人員生態(tài)責任的后果。

近些年來，我國生態(tài)社會組織（又稱環(huán)保組織、環(huán)境民間組織、環(huán)境非政府組織、生態(tài)NGO等）的規(guī)模和作用有了較快的發(fā)展和提升。其中，既有政府主辦的中國環(huán)境科學(xué)協(xié)會、中華環(huán)?；饡龋灿忻耖g發(fā)起的自然之友、北京地球村環(huán)境文化中心等。這些生態(tài)社會組織在保護野生動物、保護母親河、維護公民環(huán)境權(quán)益、提起環(huán)境公益訴訟等方面發(fā)揮了重要作用，如在保護藏羚羊行動、云南怒江建壩事件、圓明園防滲事件等中都有一定的表現(xiàn)。其角色定位也日益從“環(huán)境監(jiān)護人”“公眾利益代表”向政府環(huán)境決策參與、企業(yè)經(jīng)營行為影響為主體的重要監(jiān)督力量角色轉(zhuǎn)換。③毋庸置疑，我國生態(tài)社會組織已經(jīng)對政府生態(tài)管理和決策發(fā)揮了一定的監(jiān)督作用，但相對于政府對生態(tài)社會組織的監(jiān)督和管理而言，生態(tài)社會組織對政府的監(jiān)督作用仍然極其有限。而且，這些有限的監(jiān)督也并不一定能夠說明生態(tài)社會組織已經(jīng)發(fā)揮了政府生態(tài)責任追究主體的角色功能。因為，類似的監(jiān)督政府可能會促使政府改變一些生態(tài)管理和決策行為，但往往沒有得到具有追究政府生態(tài)責任職責的權(quán)力部門的回應(yīng)，也沒有進一步引發(fā)對政府及其工作人員承擔某種消極后果的責任追究。而且，目前我國由生態(tài)社會組織擔當主要角色的環(huán)境公益訴訟主要是生態(tài)環(huán)境民事訴訟而不是生態(tài)環(huán)境行政訴訟，其訴訟對象基本上是企業(yè)而不是政府。如2009年中華環(huán)保聯(lián)合會主訴江蘇江陰港集裝箱有限公司的環(huán)境污染侵權(quán)，2011年“自然之友”及重慶市綠色志愿者聯(lián)合會起訴陸良化工集團的生產(chǎn)行為所導(dǎo)致的鉻渣污染等。

一些歐美發(fā)達國家通過相關(guān)的法律制度安排，社會公眾已經(jīng)能夠通過請愿、抗議和訴訟等方式在一定程度上有效地實現(xiàn)對政府生態(tài)責任的追究，從而成為追究政府生態(tài)責任的重要參與主體。然而，我國國情與西方發(fā)達國家存在著很大差異，受體制機制、社會自主性等諸多因素的影響，我國社會公眾作為政府生態(tài)責任追究的有效參與主體還不是一個現(xiàn)實樣態(tài)，社會公眾基本上仍處于追究政府生態(tài)責任參與主體的角色缺位狀態(tài)，其緣由主要是社會公眾相關(guān)的意識不強、能力不足以及相關(guān)的制度供給不足與制度存在局限。

生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)成為中國共產(chǎn)黨的政治宣言，環(huán)境保護已經(jīng)成為國家的基本國策，現(xiàn)行的法律政策也在一定程度上賦予公民以舉報和訴訟等方式參與監(jiān)督和追究政府生態(tài)責任的權(quán)利，但由于社會公眾的生態(tài)意識和政治民主意識不強，導(dǎo)致他們難以自覺地行使監(jiān)督和追究權(quán)利；或所掌握的信息、技術(shù)、資金、人才等各種資源的不足，導(dǎo)致他們不能有效行使監(jiān)督和追究權(quán)利；或博弈處于相對強勢地位的政府的信心不夠，導(dǎo)致他們不愿主動行使監(jiān)督和追究權(quán)利。當然，處于弱勢地位的分散社會公眾個體有時會以非法、非理性的聚會鬧事的極端方式進行生態(tài)維權(quán)，對政府也會施加一定的壓力，這種“施壓”可能會引起一定的有效追究政府生態(tài)責任的行為，但這并不是實現(xiàn)社會公眾作為政府生態(tài)責任追究主體角色轉(zhuǎn)換的常態(tài)化和高效化路徑。誠然，生態(tài)社會組織的興起和發(fā)展能夠在很大程度上緩解社會公眾個體參與監(jiān)督和追究政府生態(tài)責任的意識和能力不足問題，但目前我國生態(tài)社會組織的發(fā)展以及監(jiān)督和追究政府生態(tài)責任的權(quán)利，不僅要受到各種制度安排的限制，而且政府主導(dǎo)的生態(tài)社會組織在發(fā)展資源上主要依賴于政府，民間發(fā)起的生態(tài)社會組織更是存在資源不足問題，它們與掌握權(quán)力且占有豐富資源的政府明顯處于力量不對稱狀態(tài)，在此生存環(huán)境下的生態(tài)社會組織不能也不愿監(jiān)督和追究政府生態(tài)責任，也就不足為怪了。

我國早期實施的《中華人民共和國環(huán)境保護法》只是原則性規(guī)定，一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告。直到2015年修訂后實施的環(huán)境保護法才新增了社會公眾有權(quán)舉報政府不依法履行生態(tài)職責行為的規(guī)定，并新增了符合特定條件的社會組織可以依法提起環(huán)境公益訴訟的規(guī)定。2015年8月9日起施行的專門性政府生態(tài)責任追究制度，即《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》，只是明確規(guī)定了各級政府負有生態(tài)環(huán)境和資源保護監(jiān)管職責的工作部門、紀檢監(jiān)察機關(guān)、組織（人事）部門以及司法機關(guān)負責追究各級政府黨政干部的生態(tài)責任，只是規(guī)定負責做出責任追究決定的機關(guān)和部門，一般應(yīng)當將責任追究決定向社會公開?？梢?，目前我國有關(guān)社會公眾參與追究政府生態(tài)責任的制度安排在時間上一直比較緩慢與滯后，在內(nèi)容上也一直比較缺失或模糊。因此，基于制度供給不足而難以促進社會公眾追究政府生態(tài)責任的問題依然存在。

我國社會公眾的生態(tài)公益訴訟的制度缺陷也是制約社會公眾作為生態(tài)責任追究主體角色成長的重要因素。如新修訂的國家環(huán)境保護法雖然新增了社會組織的環(huán)境公益訴訟主體資格，但訴訟主體僅僅明確為社會組織，而且附加了社會組織的限定條件，即依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。這樣的訴訟主體及其限定條件的規(guī)定雖然在我國確實有其現(xiàn)實的必要性，但在客觀上也會大大降低社會公眾通過環(huán)境公益訴訟來追究政府生態(tài)責任的可能性和積極性。此外，在現(xiàn)行制度安排中，社會公眾的生態(tài)公益訴訟范圍的模糊性以及政府生態(tài)信息公開的有限性等，也都是社會公眾參與追究政府生態(tài)責任的重要制約因素。

二、目前社會公眾角色定位的主導(dǎo)策略及其局限

堅持社會公眾參與的原則、主張社會公眾參與環(huán)境保護是當前我國學(xué)界政界的通常表述和主流話語。社會公眾參與政府生態(tài)責任追究，即社會公眾作為政府生態(tài)責任追究的參與者角色定位，也是目前我國生態(tài)治理的主導(dǎo)策略。與西方發(fā)達國家相比，目前我國社會公眾參與政府生態(tài)責任追究的現(xiàn)狀還存在明顯差距，當然，西方發(fā)達國家社會公眾的參與熱情和參與效果也是非常有限的。這是因為，如果將社會公眾僅僅定位于生態(tài)治理以及政府生態(tài)責任追究的不平等的參與者角色，必然會普遍存在“參與治理”模式固有的諸多困境和局限，而且，這些局限也是造成社會公眾參與生態(tài)治理和參與政府生態(tài)責任追究的能動性、有效性不足的深層原因，但它們又不是僅僅通過提高社會公眾的參與意識、參與能力及參與制度本身的完善等措施所能解決的。

所謂參與治理，是建立在對組織層級控制加以默認的前提下和出于矯正官僚制組織集權(quán)結(jié)構(gòu)的要求而做出的制度設(shè)計。參與治理體系中存在著一個中心性和主導(dǎo)性要素，其他因素在中心性和主導(dǎo)性要素的控制之下參與到社會治理過程中來。在現(xiàn)實中，較多情況下表現(xiàn)為由政府主導(dǎo)而各種社會力量參與的治理過程。在我國政府生態(tài)責任追究的各種主體要素中，作為政府生態(tài)責任追究的中心性和主導(dǎo)性要素應(yīng)當是黨政機關(guān)、司法機關(guān)和立法機關(guān)，其中黨政機關(guān)又為最重要或核心要素的主體，司法機關(guān)和立法機關(guān)為相對次要和邊緣要素的主體，而作為社會公眾的公民、法人和社會組織則是作為非中心性和非主導(dǎo)性要素的主體。也就是說，社會公眾的監(jiān)督和追究是一種權(quán)利而不是權(quán)力，所以要使政府生態(tài)責任真正得到落實，還必須與權(quán)力性監(jiān)督和追究結(jié)合起來，其形式一般表現(xiàn)為兩種：一是直接引發(fā)權(quán)力性問責的，如提出行政復(fù)議和行政訴訟；二是間接引發(fā)權(quán)力性問責的，如批評、建議、檢舉、揭發(fā)、申訴、報道等。④在這里，社會公眾作為政府生態(tài)責任的參與者與主導(dǎo)者的地位和角色實質(zhì)上包含著一種不平等的關(guān)系，社會公眾作為不平等的參與者的角色定位必然會引發(fā)一系列的質(zhì)疑和難題。

一是參與目標上的非實質(zhì)生態(tài)民主性。社會公眾參與追究政府生態(tài)責任是實現(xiàn)生態(tài)民主目標的集中體現(xiàn)，但是，參與治理只是體現(xiàn)一種形式民主，由于其包含著一種不平等的關(guān)系，決定了它無助于實質(zhì)民主的實現(xiàn)。雖然社會公眾可以就沒有履行職責的政府及其工作人員向其上級權(quán)力機關(guān)舉報或向法院提起訴訟，接受舉報的機關(guān)和法院也應(yīng)當進行回應(yīng)和受理，但最終決定是否追究以及如何追究政府生態(tài)責任的決策，仍然是由作為主導(dǎo)者的權(quán)力機關(guān)作出的，而作為參與者的社會公眾最終只能選擇默默地接受，這種沒有最后決定權(quán)力的參與，難以真正實現(xiàn)實質(zhì)性的生態(tài)民主目標。

二是參與動機或參與目標上的私益性。社會公眾追究政府生態(tài)責任，既可能出于某種私人利益的需要，也可能出于生態(tài)環(huán)境公益的訴求。一般認為，作為生態(tài)治理參與者的公眾個人往往更多地是出于私人利益，而生態(tài)社會組織則主要是為了公共利益。事實上，治理結(jié)構(gòu)的平等性也會在很大程度上影響著社會公眾參與公共事務(wù)的熱情度。一般來說，治理結(jié)構(gòu)越是不平等，社會公眾就越是只關(guān)注自己的私人利益，而沒有興趣關(guān)注大眾的公共利益。參與治理擁有的正是這樣一種不平等關(guān)系的結(jié)構(gòu)，作為參與者角色定位，社會公眾也會更多地關(guān)心與自己切身利益直接相關(guān)的事，而期望他人代表自己來關(guān)心與公眾利益相關(guān)的事。尤其是在社會公眾追究政府生態(tài)責任的行為中，政府生態(tài)責任本質(zhì)上應(yīng)當是一種公共責任，維護和實現(xiàn)的是生態(tài)公共利益。而社會公眾個人可能更多地是出于自身利益的考慮，或者無熱情或者非理性地參與監(jiān)督和追究損害生態(tài)環(huán)境的政府及其工作人員。生態(tài)社會組織也會或者出于保護和爭取更多的自身團體利益，或者受制于政府或強勢利益集團控制，而不能經(jīng)常地和正常地擔當追究政府生態(tài)責任的角色。

三是參與主體選擇的狹窄性。社會公眾追究政府生態(tài)責任不可能是所有公民和社會組織都應(yīng)當參與和能夠參與的，無論是通過政府組織的問卷調(diào)查、座談會、專家論證會、聽證會提意見和建議的方式，還是通過向政府上級機關(guān)進行舉報或向法院提起訴訟的方式對政府生態(tài)責任進行監(jiān)督和追究，也只能選擇部分公眾或社會組織作為代表來監(jiān)督政府和參與責任追究。這些代表雖然來自社會公眾，但有的作為代表的公眾或社會組織本身就是由權(quán)力部門通過制定某些規(guī)則來直接挑選和確定的。參與代表雖然也可以由社會公眾推選產(chǎn)生，但往往最終也由作為主導(dǎo)者的權(quán)力部門通過一定方式進行選擇和確定。因此，參與代表選擇的廣泛性、代表性往往令人生疑，也經(jīng)常呈現(xiàn)出比較明顯的局部性或狹窄性。

四是參與范圍或參與內(nèi)容的有限性。在社會公眾參與政府生態(tài)責任追究的過程中，政府不可能全部公開或完全開放與政府生態(tài)責任相關(guān)的所有生態(tài)治理工作的內(nèi)容和環(huán)節(jié)，能夠公開的事項一般都是由作為主導(dǎo)者的權(quán)力部門來確定的，并且往往是權(quán)力部門所希望的參與范圍和內(nèi)容。同時，社會公眾也并不一定對政府生態(tài)治理的所有內(nèi)容都有參與興趣。因此，社會公眾能夠參與政府生態(tài)責任追究的范圍和內(nèi)容就會變得相當有限，這種參與的不充分性必然會對社會公眾追究政府生態(tài)責任的有效性和積極性產(chǎn)生明顯的負面影響。

五是參與結(jié)果的被操作性。在社會公眾參與政府生態(tài)責任追究的情形下，社會公眾可以就政府生態(tài)責任履行情況提出意見、進行舉報和提起訴訟，但社會公眾的意見和建議必須和有關(guān)權(quán)力部門的回應(yīng)結(jié)合起來，這樣才能最終發(fā)揮追究政府生態(tài)責任的效果。實質(zhì)上，他們的意見和建議一般只是作為有關(guān)權(quán)力部門追究政府生態(tài)責任最終決策的參考依據(jù)，最終決策還是由作為主導(dǎo)者的權(quán)力部門決定。這種參與結(jié)果的被操作性往往會讓參與者感受到漠視、無奈和挫折，從而會在很大程度上影響社會公眾參與政府生態(tài)責任追究的積極性和公正性。

應(yīng)該看到，倡導(dǎo)社會公眾參與生態(tài)治理對于我國生態(tài)文明建設(shè)具有重大的積極意義，社會公眾參與政府生態(tài)責任追究對于提高政府生態(tài)治理的執(zhí)行力和公信力也具有根本的促進作用。但也不能否認，參與治理存在著不平等關(guān)系的中心—邊緣結(jié)構(gòu)。社會公眾作為不平等的參與者角色定位無法真正解決社會公眾參與生態(tài)治理以及政府生態(tài)責任追究的主動性和積極性問題，也無法從根本上徹底解決生態(tài)實質(zhì)民主的實現(xiàn)和生態(tài)公共利益的維護問題。

三、未來社會公眾角色定位的發(fā)展趨勢及其條件

在官僚制的層級結(jié)構(gòu)中，參與治理改變不了權(quán)力由少數(shù)人執(zhí)掌和行使的現(xiàn)實，改變不了權(quán)力支配過程和結(jié)果的性質(zhì)，所以，社會公眾作為追究政府生態(tài)責任的參與者角色定位也必然存在著上述難以避免的內(nèi)在局限。然而，人類社會正在走向后工業(yè)社會的過程中，也正在走向重視社會自治的歷史時期，社會治理通過社會自治走向合作治理已經(jīng)成為一個確定無疑的歷史發(fā)展趨勢，人類社會必將構(gòu)建一個由政府與社會自治型組織合作治理的體系。由此而興起的合作治理理論認為，合作治理在行為模式上已經(jīng)超越了政府過程的公眾參與，它以平等主體的自愿行為打破了公眾參與政府過程的中心主義結(jié)構(gòu)。⑤在這種走向后工業(yè)社會的合作治理歷史發(fā)展趨勢下，社會公眾作為政府生態(tài)責任追究主體也應(yīng)當存在著從參與者走向合作者的必要性和可能性。

在這里，參與治理與合作治理、參與者與合作者有著根本性質(zhì)的不同。實質(zhì)上，參與不是合作的一種方式，參與也不會導(dǎo)向合作；相反，真正的合作恰恰是參與的否定形態(tài)，是對參與的揚棄和超越。因為，合作治理需要打破官僚制層級結(jié)構(gòu)下的中心—邊緣結(jié)構(gòu)，打破參與治理體系中的不平等關(guān)系，需要建立一種新型的自主性基礎(chǔ)上的平等共存關(guān)系。合作治理存在著行政權(quán)力的運行和作用，但行政權(quán)力的外向功能顯然會大大削弱，甚至會趨近于無，治理主體也不會再依靠權(quán)力去直接作用于治理對象，進而會緊密地與行政權(quán)力持有者的道德意識相關(guān)聯(lián)。⑥合作治理也將會使參與治理所追求的形式民主轉(zhuǎn)變到實質(zhì)民主實現(xiàn)的軌道上來，它會從根本上消解參與治理存在的內(nèi)在局限。同樣，在政府與社會公眾的生態(tài)合作治理條件下，社會公眾與有關(guān)權(quán)力部門在追究政府生態(tài)責任行為中，也應(yīng)當建立既能自主負責追究又能分擔追究責任的真正平等的共同追究機制，并在責任追究中實現(xiàn)取長補短、優(yōu)勢互補的效果，從而實現(xiàn)責任追究治理體系的最優(yōu)化和責任追究效益的最大化。當然，合作治理的實現(xiàn)需要具備一定的前提和基礎(chǔ)。走向政府與社會公眾的生態(tài)合作治理，并真正地實現(xiàn)社會公眾作為政府生態(tài)責任追究的合作者，也需要創(chuàng)造和生成一定的現(xiàn)實條件。

一是作為政府生態(tài)責任追究的合作者，社會公眾首先需要成為社會自治者。因為，合理治理就是伴隨著社會自治力量的成長而興起的，是順應(yīng)社會自治力量的成長而帶來的治理主體多元化發(fā)展的客觀需要。社會自治屬于一種自我治理，是治理者與被治理者之間的界限已經(jīng)被打破、治理主體與治理客體之間會經(jīng)常性易位的自我治理。社會自治是一種自主治理，是排除了任何形式被操縱被利用可能性的自我治理，是從根本上消解了那些存在于具有中心—邊緣結(jié)構(gòu)的社會治理體系中、最終需要聽命和服從于政府，或只能作為政府社會治理的助手和發(fā)揮輔助作用的公民或社會組織所進行的治理。在本質(zhì)上，社會自治是既不需要借助于外在強制性力量，也不需要出于利益誘惑目標的自我治理，而是一種基于治理主體道德自覺的自我治理和自主治理。只有這樣的社會自治力量才能真正成為合作治理中和政府進行平等合作的社會主體。同樣，在政府生態(tài)責任追究主體中，只有那些根源于社會和處于社會之中的生態(tài)治理力量，而不是那些處于權(quán)力主導(dǎo)支配下的社會公眾，或由政府主辦并依從于政府的生態(tài)社會組織，才能成為社會自治主體，也才能真正成為政府生態(tài)責任追究的合作者。當然，作為這樣的社會自治主體和責任追究合作者的成長是需要具備一定條件的，而政府的使命或目標就是培育和促進社會自治力量的成熟，而且在這個過程中，政府主要不是通過教育公民或強化公民權(quán)利制度安排來增強社會公眾的政治的和道德的責任感，而是主要通過符合社會自治和合作治理本質(zhì)的制度安排來塑造社會公眾成為成熟的自我治理主體和合作治理主體。

二是作為合作治理中的合作者，社會公眾需要樹立一種新型的合作精神或合作文化。這種合作精神堅持以追求公共利益最大化最優(yōu)化為根本目標，堅持管理就是服務(wù)和服務(wù)融入管理之中的服務(wù)理念，是基于真誠信任而不是某種外在強制性力量或某種利益互惠需求的合作精神，是基于自我與共同體共在的總體性體驗和人的道德自主性的合作精神。同樣，社會公眾作為政府生態(tài)責任追究的合作者，也需要所有責任追究主體都能夠以追求生態(tài)公共利益最大化最優(yōu)化為根本價值取向，都具備生態(tài)服務(wù)理念和生態(tài)服務(wù)熱情，都具有生態(tài)道德意識和真誠合作信任理念。這種生態(tài)合作精神也不是傳統(tǒng)的知識教育和知識灌輸就能完全做到的，它主要在于通過一定的生態(tài)倫理和合作道德原則及規(guī)范的制度化引導(dǎo)和制度安排保障才能真正見效。

三是合作治理及其合作者角色定位需要依賴一種新型的合作制度。作為合作治理前提的社會自治屬于一種自我治理，它主要不是依靠某種外在的強制性規(guī)則約束；合作治理也屬于人們的自主行為，它也主要不是依賴某種外在強制力量作為后盾的制度保障。新型的合作制度常規(guī)性內(nèi)容主要是一些道德原則和道德規(guī)范，它們基本上是引導(dǎo)性規(guī)范而不是外在的強制性規(guī)范。在本質(zhì)上，這種合作制度不是傳統(tǒng)的法律制度，而是一種新型的道德制度。這種道德制度應(yīng)當有利于增強人們在合作治理中的合作精神和自愿行為，有利于確保人們之間建立真正高度的信任關(guān)系，有利于調(diào)動人們在合作治理中行為的主動性和積極性，最終有利于提升合作行為的效率和效能。社會公眾作為追究政府生態(tài)責任的合作者，他們與其他責任追究主體的合作關(guān)系和合作行為需要一種新型的生態(tài)合作制度作為保障，這種生態(tài)合作制度的內(nèi)容主要是一些引導(dǎo)性的生態(tài)道德規(guī)范和合作道德規(guī)范，它應(yīng)當既能確保合作者之間保持真正的平等關(guān)系，也能最大限度地提升社會公眾追究政府生態(tài)責任的熱情和動力。

四是合作者合作行為的展開需要有一定的合作技術(shù)。這里的合作技術(shù)特指那些支撐和保障合作治理的各種物質(zhì)技術(shù)，如信息技術(shù)、交通技術(shù)、媒體技術(shù)等。當今社會物質(zhì)技術(shù)的發(fā)展為人們廣泛交流和快速交往提供了可能，使人與人之間合作的物理制約因素大大減弱，從而使人們的合作能力和合作水平大大提升。在社會公眾扮演政府生態(tài)責任追究合作者角色的過程中，政府生態(tài)環(huán)境績效的評估與審計、生態(tài)環(huán)境信息的公開與傳播、社會公眾追究責任中的呼聲與對話、社會公眾與其他責任追究主體的交往與協(xié)商等，都離不開各種物質(zhì)技術(shù)條件或技術(shù)平臺。尤其是在現(xiàn)有的條件下，由于我國生態(tài)社會組織或環(huán)保組織與政府之間還處于極為不對等的關(guān)系之中，民間環(huán)保力量極為弱小，生態(tài)環(huán)境信息與訴求渠道又十分有限，因此，利用和通過媒體平臺放大自己的聲音，幾乎成了環(huán)保組織賴以發(fā)揮作用的唯一手段。⑦

總之，社會公眾無論是作為生態(tài)社會自治力量，還是作為包括追究政府生態(tài)責任在內(nèi)的生態(tài)合作治理中的合作者，都需要具備一定的條件，政府及其公共行政的努力目標又恰恰應(yīng)當在于不斷地提供這些條件。特別是在傳統(tǒng)官僚制的層級結(jié)構(gòu)仍占主導(dǎo)地位的條件下，社會自治和合作治理還會面臨諸多現(xiàn)實操作性困難，社會公眾作為政府生態(tài)責任追究的合作者角色定位也會難以成為普遍態(tài)勢。但這一切改變不了走向社會自治和合作治理的歷史發(fā)展趨勢，也改變不了社會公眾作為社會生態(tài)自治力量與政府或有關(guān)權(quán)力部門合作追究政府生態(tài)責任的歷史發(fā)展趨勢。

注釋

①④張建偉：《政府環(huán)境責任論》，中國環(huán)境科學(xué)出版社，2008年，第165、167—168頁。

②朱謙：《公眾環(huán)境行政參與的現(xiàn)實困境及其出路》，《上海交通大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2012年第1期。

③郭曉勤、歐書明：《中國環(huán)境NGO角色定位：問題與對策》，《學(xué)會》2010年第7期。

⑤⑥張康之：《論參與治理、社會自治與合作治理》，《行政論壇》2008年第6期。

⑦張萍、丁倩倩：《環(huán)保組織在我國環(huán)境事件中的介入模式及角色定位——近10年來的典型案例分析》，《思想戰(zhàn)線》2014年第4期。

責任編輯：思 齊