申端鋒

(蘭州大學(xué)管理學(xué)院,甘肅蘭州730000)

基層財(cái)政建設(shè)是鄉(xiāng)村治理中的大問(wèn)題,農(nóng)民負(fù)擔(dān)、稅費(fèi)改革以及基層財(cái)政困境等都曾引起廣泛關(guān)注。稅費(fèi)改革后,國(guó)家不再?gòu)霓r(nóng)村提取資源,財(cái)政資金向農(nóng)村傾斜,基層財(cái)政的職能由汲取變?yōu)榉床?。大量?cái)政支農(nóng)項(xiàng)目和資金注入農(nóng)村,農(nóng)村發(fā)展面臨深刻轉(zhuǎn)型,并對(duì)新時(shí)期的鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生了基礎(chǔ)性影響,這一現(xiàn)象同樣引起了學(xué)界的廣泛討論。

從學(xué)理上來(lái)看,財(cái)政能力與財(cái)政合法性是基層財(cái)政建設(shè)的兩個(gè)方面,二者缺一不可。關(guān)于基層財(cái)政問(wèn)題的討論,大多是從財(cái)政能力的角度展開(kāi),關(guān)于財(cái)政合法性的研究則嚴(yán)重不足。任寶玉的新著《財(cái)源政治:財(cái)政下鄉(xiāng)視角下的財(cái)政合法性研究》(以下簡(jiǎn)稱為《財(cái)源政治》)從合法性的視角,以財(cái)政合法性為核心分析框架,對(duì)河南省劉鄉(xiāng)20多年來(lái)的財(cái)政能力及其合法性進(jìn)行了深入揭示。與既有研究對(duì)財(cái)政能力的單向度展開(kāi)不同,《財(cái)源政治》不僅探討了財(cái)政能力,還在此基礎(chǔ)上探討了財(cái)政能力的合法性問(wèn)題,得出了基層財(cái)政能力與財(cái)政合法性呈反比例關(guān)系這一基本結(jié)論。這對(duì)基層財(cái)政研究而言,是一個(gè)新的嘗試,打開(kāi)了一個(gè)可以繼續(xù)討論的研究空間。

一

在《財(cái)源政治》中,作者將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的設(shè)立和運(yùn)行稱為“財(cái)政下鄉(xiāng)”,并將財(cái)政合法性界定為“人們對(duì)財(cái)政制度、政策和過(guò)程的認(rèn)知、評(píng)價(jià)、態(tài)度和行為取向”[1]41。作者以中部農(nóng)業(yè)地區(qū)劉鄉(xiāng)為個(gè)案,詳盡地考察了自1984年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政設(shè)立至2005年稅費(fèi)改革時(shí)期的財(cái)政體制、收支狀況和運(yùn)行機(jī)制,并建議從建立和完善財(cái)政預(yù)算制度入手重構(gòu)基層財(cái)政的合法性。

財(cái)政下鄉(xiāng)是國(guó)家政權(quán)建設(shè)的重要內(nèi)容,財(cái)政合法性是政權(quán)合法性的一個(gè)重要方面,不能就財(cái)政來(lái)看財(cái)政的合法性,應(yīng)該在國(guó)家政權(quán)合法性的高度來(lái)理解財(cái)政合法性證成。

《財(cái)源政治》所研究的“財(cái)政下鄉(xiāng)”無(wú)疑是狹義的,即特指鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政的建立和運(yùn)轉(zhuǎn)。放寬歷史的視界,我們認(rèn)為,基層財(cái)政建設(shè)是近代以來(lái)國(guó)家政權(quán)建設(shè)的一項(xiàng)基本命題,財(cái)政下鄉(xiāng)是國(guó)家權(quán)力下沉的主要形式,是與近代國(guó)家政權(quán)建設(shè)相伴隨而產(chǎn)生的。正如杜贊奇在《文化、權(quán)力與國(guó)家》一書(shū)中所揭示的那樣,村級(jí)征稅權(quán)的確立,即國(guó)家繞過(guò)經(jīng)紀(jì)人直接以村莊為單位向農(nóng)民征稅,這是廣義的財(cái)政下鄉(xiāng)的開(kāi)始。

因而,對(duì)基層財(cái)政問(wèn)題的理解,要放在國(guó)家政權(quán)建設(shè)的宏觀框架中來(lái)進(jìn)行。在國(guó)家政權(quán)建設(shè)框架下,我們可以將近代以來(lái)的財(cái)政下鄉(xiāng)分為三個(gè)歷史階段:第一個(gè)階段是近代以來(lái)至人民公社時(shí)期,第二個(gè)階段是人民公社體制解體至稅費(fèi)改革時(shí)期,第三個(gè)階段自稅費(fèi)改革至今。只有在這三個(gè)歷史階段中,我們才能對(duì)財(cái)政下鄉(xiāng)有一個(gè)完整的理解。

《財(cái)源政治》只研究了財(cái)政下鄉(xiāng)的第二個(gè)階段,得出的結(jié)論肯定是有局限的。不過(guò),也正是在第二個(gè)階段,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政設(shè)立之后,基層財(cái)政問(wèn)題更加集中地表現(xiàn)出來(lái)。因而,關(guān)于這一時(shí)期基層財(cái)政的研究,對(duì)理解其他兩個(gè)階段都有啟發(fā)意義。我們將以《財(cái)源政治》的討論為基礎(chǔ),以更為開(kāi)闊的視野,對(duì)基層財(cái)政問(wèn)題進(jìn)一步展開(kāi)討論。財(cái)政合法性為我們提供了一個(gè)新的視角,在這一視角下,我們得以重新考察財(cái)政治理體制、財(cái)政能力以及財(cái)政合法性重構(gòu)的方向。

二

《財(cái)源政治》通過(guò)對(duì)第二階段財(cái)政下鄉(xiāng)的研究,為我們揭示了財(cái)政合法性證成的一種圖式?！敦?cái)源政治》的財(cái)政合法性框架認(rèn)為,現(xiàn)代政治合法性的來(lái)源主要有三種,即民主、法治、績(jī)效。從這些現(xiàn)代合法性理念出發(fā),任寶玉將財(cái)政分為四種類(lèi)型,即家計(jì)型財(cái)政、君主專制型財(cái)政、集中型財(cái)政和公共財(cái)政,這一分類(lèi)是以現(xiàn)代合法性為標(biāo)準(zhǔn),基于西方財(cái)政的歷史演進(jìn)做出的,并將中國(guó)財(cái)政的歷史與現(xiàn)實(shí)類(lèi)型放到這一分類(lèi)譜系中來(lái)理解。

在上述理論脈絡(luò)的指導(dǎo)下,任寶玉對(duì)河南劉鄉(xiāng)的財(cái)政合法性進(jìn)行了分析,他論證的邏輯鏈條如下:農(nóng)業(yè)型地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政屬于短缺型財(cái)政,財(cái)政能力建設(shè)面臨的問(wèn)題更加嚴(yán)峻,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能力的增長(zhǎng)伴隨著財(cái)政合法性的下降。根本原因在于,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政過(guò)程不是在群眾參與下進(jìn)行的,財(cái)政的汲取、使用和管理都沒(méi)有征得群眾的同意,如果將農(nóng)民排除在財(cái)政過(guò)程之外,財(cái)政能力的增長(zhǎng)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增加必然造成合法性的降低。在作者看來(lái),如果不解決農(nóng)民參與和財(cái)政治理體制問(wèn)題,即使解決了農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題,財(cái)政合法性問(wèn)題仍然不能從根本上得到解決,并且會(huì)出現(xiàn)新的問(wèn)題。

根據(jù)《財(cái)源政治》的研究,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的主體性確立之后,財(cái)政能力的增長(zhǎng)伴隨著財(cái)政合法性的下降,這一特征在20世紀(jì)90年代中后期的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題中表現(xiàn)尤為突出。為了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的合法性困境,國(guó)家通過(guò)稅費(fèi)改革取消了農(nóng)業(yè)財(cái)政,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的主體性消解,不再?gòu)霓r(nóng)村提取資源,而是財(cái)政支農(nóng)政策向農(nóng)村注入大量資源。

這里我們要繼續(xù)追問(wèn)的一個(gè)問(wèn)題是,稅費(fèi)改革后,在資源下鄉(xiāng)的背景下,基層財(cái)政的合法性困境徹底解決了嗎?新時(shí)期的財(cái)政下鄉(xiāng)又面臨著什么樣的問(wèn)題呢?

按照任寶玉的分析思路,財(cái)政合法性的根本問(wèn)題是財(cái)政過(guò)程沒(méi)有公眾的參與,農(nóng)民的主體性在財(cái)政過(guò)程中缺乏制度保障。雖然他的結(jié)論是基于汲取型財(cái)政下鄉(xiāng)作出的,新一輪的財(cái)政下鄉(xiāng)是反哺型的,但財(cái)政體制和公眾參與的問(wèn)題并沒(méi)有得到解決。將他的邏輯推到極致,便會(huì)得出如下結(jié)論:在財(cái)政下鄉(xiāng)的第一、第二階段,農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政之間還存在著制度和非制度的博弈,但進(jìn)入第三階段之后,農(nóng)民幾乎被排除在農(nóng)村財(cái)政之外,項(xiàng)目式的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付必然導(dǎo)致農(nóng)村財(cái)政完全是一種專業(yè)化的行政運(yùn)作,而與農(nóng)民沒(méi)有任何關(guān)系。農(nóng)民除了短暫的感恩戴德之外,對(duì)財(cái)政并不認(rèn)同,反而更加疏離,其合法性非但沒(méi)有增強(qiáng),反而下降了。

任寶玉從財(cái)政能力與財(cái)政合法性的反比例關(guān)系出發(fā),認(rèn)為最根本的問(wèn)題是財(cái)政體制和公眾參與問(wèn)題,因而,他主張建立現(xiàn)代預(yù)算制度,以重構(gòu)新時(shí)期財(cái)政下鄉(xiāng)的合法性[1]269。

問(wèn)題是,由于關(guān)鍵變量的改變,任寶玉所發(fā)現(xiàn)的財(cái)政能力與財(cái)政合法性呈反比例關(guān)系并不總是成立的。如前文所述,在人民公社時(shí)期,財(cái)政能力的增長(zhǎng)并沒(méi)有帶來(lái)財(cái)政合法性的弱化,二者呈正相關(guān)關(guān)系。而到了稅費(fèi)改革后,財(cái)政能力弱化而非強(qiáng)化導(dǎo)致了財(cái)政合法性問(wèn)題的重新出現(xiàn)。由此,任寶玉所提結(jié)論和主張的可信度就必須面臨重新檢驗(yàn)了。

三

任寶玉從財(cái)政能力與財(cái)政合法性的反比例關(guān)系出發(fā),認(rèn)為最根本的問(wèn)題是財(cái)政體制和公眾參與問(wèn)題,單向度的財(cái)政能力建設(shè)是不可取的,財(cái)政合法性證成的基礎(chǔ)是公眾參與和預(yù)算制度,唯有通過(guò)民主憲政才能根本上解決。照此觀點(diǎn)來(lái)看,稅費(fèi)改革后,農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題得到解決,基層財(cái)政的合法性困境得到一定程度的緩解。但財(cái)政治理體制依然沒(méi)有被觸動(dòng),財(cái)政預(yù)算、審批、執(zhí)行程序沒(méi)有變化,公共品供給和財(cái)政收支缺乏農(nóng)民參與。他主張以預(yù)算制度為抓手建立公共財(cái)政,以從根本上解決財(cái)政合法性問(wèn)題。

任寶玉所提煉的財(cái)政合法性證成模式存在兩個(gè)問(wèn)題:一是價(jià)值先行,抽象理念宰割實(shí)踐過(guò)程。很顯然,他的提煉是基于西方財(cái)政合法性證成模式演進(jìn)的進(jìn)程作出的,劉鄉(xiāng)個(gè)案只是對(duì)這一財(cái)政合法性證成模式的注釋,并且最后開(kāi)出的藥方仍然是宏觀上的,所謂預(yù)算制度建設(shè)只是一種設(shè)想,具體怎么展開(kāi),還沒(méi)有操作方案。二是對(duì)財(cái)政下鄉(xiāng)的理解不全面,沒(méi)有在國(guó)家政權(quán)建設(shè)框架下對(duì)財(cái)政下鄉(xiāng)有一個(gè)完整的觀照。他的研究結(jié)論基于對(duì)財(cái)政下鄉(xiāng)第二階段的研究得出的,沒(méi)有對(duì)第一和第三階段的財(cái)政下鄉(xiāng)進(jìn)行研究,更缺乏對(duì)三者的比較分析,致使其得出的觀點(diǎn)失之偏頗,使經(jīng)驗(yàn)研究的意義大打折扣。

很顯然,任寶玉關(guān)于財(cái)政合法性的研究是在西歐國(guó)家建設(shè)框架下展開(kāi)的,他在總結(jié)財(cái)政合法性證成模式時(shí)過(guò)多地受到了西方歷史進(jìn)程和規(guī)范理論的影響,而忽視了中西方歷史進(jìn)程的不同,以及這種不同帶來(lái)的歷史規(guī)定性。不過(guò),受此影響的,學(xué)界并不是任寶玉一人,他的研究在某種意義上反映了當(dāng)前學(xué)界一個(gè)普遍的事實(shí)。王紹光[2]、馬駿[3]等學(xué)者近年來(lái)呼吁在中國(guó)實(shí)行預(yù)算改革,建立公共財(cái)政,他們所借鑒和參照的,正是西方國(guó)家財(cái)政改革的經(jīng)驗(yàn)與理論。

從中西方國(guó)家建構(gòu)的歷史進(jìn)程來(lái)看,中國(guó)財(cái)政合法性證成顯然不同于西方,但學(xué)界的研究仍然是在西歐模式的路徑下展開(kāi)的,他們論證無(wú)不在西方理論的指導(dǎo)下,參照西方預(yù)算制度改革的進(jìn)程,對(duì)中國(guó)財(cái)政下鄉(xiāng)的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行解釋,忽視了中國(guó)財(cái)政建設(shè)的歷史進(jìn)程對(duì)財(cái)政合法性證成的規(guī)定性。

因而,我們必須在一個(gè)更長(zhǎng)的歷史時(shí)段里加強(qiáng)對(duì)財(cái)政下鄉(xiāng)的研究,中國(guó)的財(cái)政合法性證成可以借鑒西歐的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和規(guī)范理論,但更要關(guān)注歷史和當(dāng)下的多重因素對(duì)中國(guó)財(cái)政合法性證成的規(guī)定性。任寶玉這部著作提出的問(wèn)題值得進(jìn)一步關(guān)注,并且需要更加深入的研究,方可找到中國(guó)基層財(cái)政的合法性證成模式。

[1]任寶玉.財(cái)源政治:“財(cái)政下鄉(xiāng)”視角下的財(cái)政合法性研究:河南省劉鄉(xiāng)的個(gè)案研究[M].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2008.

[2]王紹光.從稅收國(guó)家到預(yù)算國(guó)家[J].讀書(shū),2007(10):3-13.

[3]馬駿.中國(guó)公共預(yù)算改革的目標(biāo)選擇:近期目標(biāo)與遠(yuǎn)期目標(biāo)[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2005(10):1-15.