劉 洋

(農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心,北京100810)

為什么政策執(zhí)行會(huì)出現(xiàn)偏差?對(duì)此,學(xué)界大都從政策本身、政策實(shí)施主體、實(shí)施所需要的資源和環(huán)境、政策實(shí)施目標(biāo)群體來進(jìn)行解釋。借鑒西方的政策分析模式,一般認(rèn)為政策的不科學(xué)、實(shí)施主體的小算盤、實(shí)施資源的不充分、環(huán)境的不恰當(dāng)、目標(biāo)群體的不認(rèn)同造成了政策執(zhí)行的偏差①在政治學(xué)中,對(duì)于政策執(zhí)行有專門的研究,一般認(rèn)為1973年美國政治學(xué)家J.Pressman和A.Wildavsky出版的《政策執(zhí)行》一書標(biāo)志著政策執(zhí)行研究熱潮的開始。中國社會(huì)科學(xué)界相關(guān)的研究,始于20世紀(jì)90年代初期。關(guān)于政策執(zhí)行偏差研究,代表性的有:丁煌《我國現(xiàn)階段政策執(zhí)行阻滯及其防治對(duì)策的制度分析》,《政治學(xué)研究》2002年第1期;錢再見,金太軍《公共政策執(zhí)行主體與公共政策執(zhí)行“中梗阻”現(xiàn)象》,《中國行政管理》,2002年第2期等。。這些研究涉及了造成政策執(zhí)行偏差的大部分影響因素,但也存在著一定程度的不足:一是視角單一,大都著重于因素分析,缺乏結(jié)構(gòu)和社會(huì)的視角;二是對(duì)于目標(biāo)群體研究單薄,一般是從目標(biāo)群體的不理解,不符合目標(biāo)群體自身利益來解釋執(zhí)行偏差的。

為彌補(bǔ)這些不足,一些研究開始從其他視角理解偏差。龔虹波從政策的執(zhí)行結(jié)構(gòu)進(jìn)行了分析,指出“有限分權(quán)”的正式執(zhí)行結(jié)構(gòu)和“關(guān)系主導(dǎo)”的非正式執(zhí)行結(jié)構(gòu)之間的相互作用是影響政策執(zhí)行偏差的主要原因[1]。鄭石明認(rèn)為政策的執(zhí)行是嵌入在社會(huì)脈絡(luò)之中,這就將社會(huì)因素納入了研究的視角[2]。姚華從社會(huì)互動(dòng)論的角度剖析了一個(gè)居委會(huì)直選政策的制定過程,認(rèn)為政策執(zhí)行是一個(gè)社會(huì)互動(dòng)的過程,是權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)[3]。葉敬忠則對(duì)發(fā)展干預(yù)領(lǐng)域項(xiàng)目政策的走樣進(jìn)行了分析,并特別突出了農(nóng)民的談判能力這一要素[4]。這些研究豐富了純政策研究的視角,擴(kuò)展了政策執(zhí)行偏差的研究路徑。

龔文論及執(zhí)行結(jié)構(gòu),鄭文強(qiáng)調(diào)了社會(huì)脈絡(luò)的重要性,姚文和葉文都注意到了社會(huì)互動(dòng)和權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)。這些研究雖然擴(kuò)展了研究的視角,但仍然沒有超出目標(biāo)群體這個(gè)因素。事實(shí)上,不僅政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)本身處于正式結(jié)構(gòu)與非正式結(jié)構(gòu)之中,目標(biāo)群體也處于一定的結(jié)構(gòu)之中;雖然目標(biāo)群體和各方利益群體存在著持續(xù)的社會(huì)互動(dòng),但這種互動(dòng)也是在當(dāng)?shù)靥囟ǖ纳鐣?huì)文化結(jié)構(gòu)中進(jìn)行的,這種結(jié)構(gòu)勢必會(huì)對(duì)政策執(zhí)行造成一定的影響,也會(huì)對(duì)互動(dòng)造成一定的制約,村民的行動(dòng)也會(huì)再生產(chǎn)出這種結(jié)構(gòu)。特別是在我國農(nóng)村地區(qū),區(qū)域的社會(huì)文化差異很大,發(fā)展政策的執(zhí)行更需要對(duì)這種社會(huì)結(jié)構(gòu)和情境進(jìn)行透視。正如社會(huì)發(fā)展學(xué)者M(jìn)aia Green所說,“社會(huì)發(fā)展所面對(duì)的困難就是對(duì)發(fā)展干預(yù)所嵌入的社會(huì)變遷的更廣闊過程的理解甚少”,而“良好的政策績效依賴于對(duì)它將要在其中執(zhí)行的情境的深度理解”[5]。

賀雪峰等人的研究在一定程度上彌補(bǔ)了這一缺陷,他們認(rèn)為村莊社會(huì)文化結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)是村莊內(nèi)部人與人的關(guān)系,而人與人之間具體關(guān)系的性質(zhì)、程度和廣泛性構(gòu)成了村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)。簡言之,村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)是村民在村莊社會(huì)內(nèi)部結(jié)成的各種具體關(guān)系的總稱[6]。通過假定中國鄉(xiāng)村社會(huì)文化結(jié)構(gòu)的異質(zhì)性決定了政策執(zhí)行結(jié)果的千差萬別,他們懸置了政策本身和政策執(zhí)行主體的因素,深入剖析目標(biāo)群體所在的鄉(xiāng)村社會(huì)文化結(jié)構(gòu)性質(zhì)的不同,借此來揭示造成政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差的內(nèi)部機(jī)制及原因。認(rèn)為正是宗族、小親族、聯(lián)合家庭、戶族、原子化農(nóng)民等村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)的不同造成了農(nóng)村發(fā)展政策執(zhí)行的偏差[7]。

本文從這一視角出發(fā),對(duì)一起無息貸款政策的執(zhí)行偏差進(jìn)行了研究,數(shù)據(jù)來自筆者參與的“轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村弱勢群體治理及區(qū)域比較研究”課題調(diào)研。2006-2008年間通過多次駐村的方式,筆者與當(dāng)?shù)卣賳T、村干部、村民進(jìn)行了訪談,獲得了大量的資料,無息貸款政策執(zhí)行的個(gè)案即是其中一個(gè)。

一、個(gè)案背景:偏差的產(chǎn)生

河南省東部L鄉(xiāng)H村是豫東平原上一個(gè)普通的村莊,主要由秦、楚、趙三個(gè)姓氏構(gòu)成。該地區(qū)屬于平原地帶,工業(yè)很不發(fā)達(dá),村民以農(nóng)業(yè)種植和外出打工為主要經(jīng)濟(jì)收入來源。在村莊治理方面,非體制精英比較活躍,他們一般是村中各門氏德高望重的老年人,平時(shí)經(jīng)常主持各個(gè)門氏的紅白事。在重大村務(wù)方面,村干部一般要邀請他們參與決策。

2006年春,一項(xiàng)無息貸款的政策來到了H村,目的是要支持村莊中的貧困戶發(fā)展種殖、養(yǎng)植以脫貧。這種政策當(dāng)然是受村民歡迎的好政策,更為難得的是,L鄉(xiāng)負(fù)責(zé)此項(xiàng)目的官員決定把決策權(quán)放給村民,發(fā)動(dòng)目標(biāo)群體廣泛參與。他說:“這個(gè)項(xiàng)目,目的是要貧困的(農(nóng)戶)發(fā)家致富,誰窮,誰富,我們當(dāng)官的說了不能算,得大家來評(píng)。”①訪談錄,20061209A胡林龍,L鎮(zhèn)。

H村首先召開了所有農(nóng)戶的代表大會(huì)。在大會(huì)上以無記名投票的方式進(jìn)行了評(píng)定委員會(huì)(以下簡稱為評(píng)委會(huì))成員的推舉。經(jīng)過村民推舉,H村主要村干部胡林龍(L鄉(xiāng)駐村干部)、秦世禮,非體制精英楚景民、秦世元、秦世文成為了評(píng)委會(huì)的成員。根據(jù)H村人數(shù),接受貸款的名額已經(jīng)限定為36戶,每戶2000～5000元,貸款回收期是5年。評(píng)委會(huì)經(jīng)過數(shù)次會(huì)議,幾番更改,終于敲定名單。按照項(xiàng)目實(shí)施要求,名單在村中醒目處張貼了三天,以征詢意見。

H村評(píng)定的接受無息貸款的貧困戶名單見表1。

表1 H村評(píng)定的接受無息貸款的貧困戶名單

這份名單很是耐人尋味,其中,秦世祿、秦世義、秦寧五、秦昭峰、秦昭生、楚景民、楚景彥、楚景義、趙信文、趙信芳都是70歲左右的老年人②至本文完成時(shí),秦寧五、趙信芳已經(jīng)去世。,楚景彥和楚運(yùn)東則是村中公認(rèn)的上等人家③這里是筆者按照當(dāng)?shù)氐氖杖胨疁?zhǔn)和財(cái)產(chǎn)擁有情況加以估算的。訪談中村民們也大都表示他們是村中比較“暄”(意思是富足)的人家。。楚景彥是鄰鄉(xiāng)小學(xué)的老校長,現(xiàn)退休在家,他有兩個(gè)兒子,都是建筑業(yè)的包工頭。楚運(yùn)東則出身于醫(yī)生世家,父親和兩個(gè)哥哥都是醫(yī)生,他則在H村擁有一個(gè)醫(yī)療點(diǎn),據(jù)他自己估算每年有4萬元左右的收入。

很明顯,這份名單和無息貸款政策意欲扶持的對(duì)象是有偏差的。首先,此項(xiàng)政策的目的是要發(fā)展養(yǎng)殖、種植,既然如此,所選的農(nóng)戶該是能具備養(yǎng)殖、種植能力的農(nóng)戶,起碼要有勞動(dòng)的能力。而70歲左右的老年人很明顯不能符合條件④當(dāng)?shù)?0歲左右的老年人生活確實(shí)很貧困,但是他們都已經(jīng)和兒子分家,因此排除他們是代兒子領(lǐng)貸款的情況。關(guān)于豫東老年人的生活狀況,參見筆者《村莊發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)》,山東人民出版社,2009年版。。其次,無息貸款的政策是針對(duì)村莊中的貧困戶來設(shè)計(jì)的,而楚景彥和楚運(yùn)東則是村莊中的富裕戶,況且楚運(yùn)東本身也是在編的醫(yī)生⑤2006年該村推廣合作醫(yī)療制度,將所有考核合格的赤腳醫(yī)生納入了鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療體系之內(nèi)。,不可能有時(shí)間去搞養(yǎng)殖、種植致富。

符合村民利益的發(fā)展政策、村民充分參與的實(shí)施過程,在H村還是出現(xiàn)了偏差,原因何在呢?我們返回到村莊內(nèi)部目標(biāo)群體所在的社會(huì)文化結(jié)構(gòu)中去尋找答案。賀雪峰認(rèn)為,不同的區(qū)域村莊中存在著不同的社會(huì)關(guān)聯(lián),從而形成了不同的行動(dòng)單位,這種行動(dòng)單位即是村莊內(nèi)部造成政策實(shí)施效果千差萬別的關(guān)鍵詞。按照這種視角,筆者對(duì)H村的村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)進(jìn)行了考察。

二、H村的社會(huì)關(guān)聯(lián):大院與門氏

關(guān)于“大院”這個(gè)單位,已有學(xué)者進(jìn)行過論述。韓敏在《回應(yīng)革命與改革——皖北李村的社會(huì)變遷與延續(xù)》一文中詳細(xì)講解了皖北的院,她將“院”看成一個(gè)民俗概念,“是李家樓的李氏族人稱李家樓村內(nèi)的李氏族人時(shí)使用的稱呼”[8]。進(jìn)而她認(rèn)為,“院”有兩層含義,一層含義是表示空間方位的概念,如東院、后院、前院表示了在村中的空間位置;另一層含義即引申含義,表示父系繼嗣集團(tuán)的分支概念。她還考察了其他文獻(xiàn)中“院”的概念,發(fā)現(xiàn)河北和山東也有“院”的稱呼,河北的“院”與安徽的“院”相同,而山東的“院”卻和他們都有差異。

豫東與皖北、魯西接壤,自然在民俗上有些許相通之處,相比來說,H村一帶的“大院”有如下特點(diǎn):首先,當(dāng)前豫東“大院”的稱呼中沒有空間方位和宗族的含義,不會(huì)出現(xiàn)東院、西院的稱呼,也不會(huì)出現(xiàn)高家院、李家院的稱呼,它在村民口中只是一個(gè)抽象的表示行動(dòng)單位的符號(hào)。其次,當(dāng)前豫東“大院”的存在前提是父母的在世,只要父母至少有一個(gè)在世,所有的兒子孫子輩都可稱為一個(gè)大院的人。由此可以看出,H村的“大院”是一個(gè)抽象的行動(dòng)單位符號(hào),是指老人在世時(shí)子輩、孫輩等以下家庭的聯(lián)合。

與“大院”相聯(lián)系的單位還有門氏和宗族,如同大部分北方的村莊一樣,H村宗族不發(fā)達(dá)。但H村卻有“門氏”的說法,門氏近似于宗族的房支,比房支范圍要小。村民認(rèn)為門氏是“同一個(gè)老爺爺?shù)乃屑彝サ穆?lián)合”,一般以五服為界。門氏的作用主要是婚喪嫁娶時(shí)的互助,H村的每個(gè)人都知道自己屬于哪一門,用村民的話說就是“知道誰家跟自己家親”。

H村以秦姓和楚姓為主,其中秦姓有四個(gè)門氏,稱為“老四門”。楚姓有三個(gè)門氏,簡稱三大門。如,楚姓第二門氏的創(chuàng)始人有3個(gè)兒子,有2個(gè)兒子得以延續(xù)子嗣,當(dāng)前已經(jīng)延續(xù)到第五代,該門氏共有6個(gè)大院。

H村所有大院數(shù)目及其所屬門氏見表2。

表2 H村的大院和門氏

從表2可以看出,H村有9個(gè)門氏。其中,秦姓和楚姓共有7個(gè)門氏394人43個(gè)院108個(gè)家庭,平均每個(gè)門氏大約有56人6個(gè)院15個(gè)家庭。每個(gè)門氏均超過30人,最大的門氏是秦姓老一門竟有135人之多。H村平均每個(gè)大院約有9人,2.5個(gè)家庭。

三、對(duì)偏差的分析:名單確定和糾紛由來

在H村大院和門氏的社會(huì)關(guān)聯(lián)下,這種政策執(zhí)行偏差的背后究竟是什么邏輯呢?我們從兩個(gè)方面進(jìn)行分析:一是無息貸款名單的確定過程,二是村民在名單確定后造成的糾紛。

(一)名單確定

針對(duì)名單的確定,筆者對(duì)評(píng)委會(huì)成員楚景民進(jìn)行了一番有意思的訪談。

問:這名單是根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)確定的啊?

答:貧困戶,看誰家窮。

問:具體什么標(biāo)準(zhǔn)呢?

答:孩子多,負(fù)擔(dān)重,用錢急,生活貧困。

問:名單上好像有一些(生活)過得也挺“暄”的?

答:這個(gè),上級(jí)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)是那樣,你得盡量保證每個(gè)大院都有人,不然就會(huì)出事①訪談錄,20061218楚景民,H村。。

每個(gè)大院盡量都分配名額,這就是名單確定的首要邏輯。對(duì)比表1與表2就可以看出,這份名單大致是按照各門氏大院的數(shù)目來分配貧困戶名額的,比如,擁有13個(gè)大院的秦姓第一門有10個(gè)名額,秦姓第三門和第四門都是4個(gè)大院,每個(gè)大院一個(gè),其他的基本類似。那么會(huì)不會(huì)是按照家庭數(shù)和所擁有的人數(shù)來分配的呢?對(duì)比兩個(gè)表中可以看到,秦姓第二門有13個(gè)家庭,比擁有大院數(shù)目相同的秦姓第三門要多出4個(gè)家庭,但是他們的無息貸款名額反而要比后者少1個(gè)。類似地,楚姓第二門比楚姓第三門多1個(gè)無息貸款名額,楚姓第三門擁有11個(gè)家庭,第二門只有9個(gè)家庭,但是楚姓第二門比楚姓第三門擁有較多大院?？梢?在無息貸款名額的分配中,是大院而不是家庭起到了一個(gè)決定性的作用。

那么,名單中為什么會(huì)出現(xiàn)許多基本已喪失勞動(dòng)力的老年人呢?村干部秦世禮邊說邊比劃替我解開了疑惑?！稗r(nóng)村很復(fù)雜,你看吧,如果這個(gè)大院里有3個(gè)兄弟,他們的情況都差不離,你給誰貸款?給誰都不行,就給老人。一,老人很窮;二,給老人了,兄弟們也都說不到哪里去?！雹僭L談錄,20061219秦世禮,H村。評(píng)委會(huì)避免介入大院內(nèi)部的紛爭使老年人成了發(fā)展貸款的接受者。

綜合上述原則,這份名單的確定標(biāo)準(zhǔn)如下:首先,大院均攤,爭取每個(gè)大院都要有名額。其次,如果一個(gè)大院中有明顯貧困的,就選擇這個(gè)明顯貧困的家庭,比如秦占良有三個(gè)兄弟都不太富裕,但他腿有毛病,所以就得選他。再次,如果大院里實(shí)在沒有可以選擇的對(duì)象,就選擇老人作為貧困戶。最后,個(gè)別大院實(shí)在不好確定名額的由評(píng)委會(huì)集體商議決定。

H村共有47個(gè)大院,但限定的名額只有36個(gè),這就必然造成會(huì)有大院沒有名額。這個(gè)棘手的問題又是如何解決的呢?對(duì)此,筆者與秦世元有一番對(duì)話。

問:名額不夠大院分配怎么辦呢?

答:那沒有辦法,得有大院沒有(名額)。

問:這就難了啊,不是嗎?

答:(停頓)沒人在家種地的不應(yīng)該有名額②訪談錄,20061222秦世元,H村。。

僧多粥少,這就促使評(píng)委會(huì)又引入了兩個(gè)規(guī)則:一是,常年打工不在家的農(nóng)戶不能獲得無息貸款名額;二是,父母剛剛?cè)ナ蓝路殖鰜淼拇笤喝匀豢闯梢粋€(gè)大院來分配名額。

這兩個(gè)原則就又排除了一些大院。比如趙姓第一門雖然有3個(gè)大院,但因?yàn)楦赣H剛剛?cè)ナ啦痪?仍被看成了1個(gè)大院而分配1個(gè)名額;楚姓第一門的楚春生因?yàn)殚L期在新疆打工不在家,所以不能獲得貸款資格,楚是獨(dú)子,這就等于他們大院沒有名額。

(二)糾紛由來

通過引入上述兩個(gè)新的規(guī)則,評(píng)委會(huì)總算勉強(qiáng)把名單確定了下來。但是這些新的規(guī)則并沒有能夠得到村民的充分認(rèn)可,名單公示才一天,麻煩事就來了。

首先,院里沒有名額的農(nóng)戶來找了。剛從新疆回村辦事的楚春生碰巧遇到了這一事件,于是他在村莊大聲嚷道:“我這大院里沒有,你們那大院里都有,這不是要捉我的瞎③“捉瞎”是方言,指“故意欺負(fù)、使難堪”的意思。嗎?”他徑自找到了在鄰鄉(xiāng)當(dāng)副鄉(xiāng)長的舅舅,開了封證明自己具備貸款條件的信函找到L鄉(xiāng)政府,結(jié)果L鄉(xiāng)設(shè)法從別村協(xié)調(diào)了1個(gè)名額給他。無獨(dú)有偶,秦姓第一門秦世章④秦世章的大兒子在縣城稅務(wù)部門工作,屬于村中的上等人家。的妻子也憤憤不平,她私下表示“為什么既沒有自己家的也沒有同大院侄子家的呢?”她找到自己在L鄉(xiāng)政府做計(jì)劃生育工作的大女婿,結(jié)果也如愿以償。

這兩例糾紛有兩個(gè)共同點(diǎn):一是都認(rèn)為自己大院沒有名額是不應(yīng)當(dāng)?shù)?丟掉了面子;二是最后的解決都是從村外協(xié)調(diào)了新的資源,而不是謀求資源在村莊大院間的再分配。楚春生和秦世章都認(rèn)可大院均攤的原則,但是對(duì)于評(píng)委會(huì)新引入的兩條規(guī)則,他們是覺得不平的。即使如此,他們也沒有尋求村內(nèi)名額的協(xié)調(diào),甚至在對(duì)村民表達(dá)憤慨時(shí)既沒有提到貧困戶原則,也沒提到名單上的富裕戶。他們知道名額有限,既然改動(dòng)不了大的分配結(jié)構(gòu),從外部獲取額外資源就是唯一可行的渠道。

其次,已經(jīng)獲得名額的大院里沒有名額的村民也會(huì)來鬧。賈巧姑是村里出了名的難纏的人,她找到楚景民興師問罪:“為啥我們大院里沒有我家的呢?”楚景民解釋說,“你們院里已經(jīng)給了老人(指秦寧五)了”。賈巧姑就繼續(xù)糾纏道:“那為啥你們那院里就有倆人?”他指的楚景民和楚新力同在一個(gè)大院但是都獲得了貸款⑤楚景民對(duì)筆者解釋說他的名額是評(píng)定小組最后特地加上的,因?yàn)榘凑招乱氲膬蓷l規(guī)則,在剔出了一些大院后還剩有最后一個(gè)名額。。楚景民說:那你把我的名額拿走吧!賈無言,就轉(zhuǎn)而要求將自己公公的那份轉(zhuǎn)給自己。

賈巧姑家里條件在村莊中是屬于中下等,丈夫和兒子雖然外出打工,但是收入不多,不過由于他們大院里各家情況都差不多,于是評(píng)委會(huì)就把名額給了老人。即使如此,口尖舌利的賈也沒有糾纏當(dāng)選的楚景彥和楚運(yùn)東,而是想要本大院的名額。從中我們再次看出“大院均攤的原則”是一個(gè)不言自明的結(jié)構(gòu)。當(dāng)她扯到為什么評(píng)委會(huì)成員楚景民家會(huì)有2個(gè)名額時(shí),楚景民沒有辯解,而是直接說了句氣話,賈自覺失言,遂不再提及。這個(gè)細(xì)節(jié)值得我們注意,整個(gè)H村也只有楚景民這樣一個(gè)大院有2個(gè)名額,這說明在大院結(jié)構(gòu)下,評(píng)委會(huì)還是有一定操作空間的。賈扯楚景民的意思是既然你們大院有2個(gè),我們大院也可以有2個(gè)。當(dāng)她意識(shí)到楚景民是評(píng)委會(huì)成員,名單是評(píng)委會(huì)集體確定的之后,就不再提及。事實(shí)上,只要不是大部分大院都有2個(gè)名額,村民是不會(huì)糾纏楚景民的當(dāng)選的,何況和兒子分家之后的楚景民也確實(shí)貧困。

最后一例糾紛出在H村最富的一個(gè)大院。楚運(yùn)東的三哥楚運(yùn)西也找到了評(píng)委會(huì)成員秦世禮,楚運(yùn)西質(zhì)問秦世禮為什么沒有自己的扶貧貸款。秦世禮告訴他已經(jīng)給了楚運(yùn)東了。楚運(yùn)西很不滿意,私下在村莊中說:“還不是因?yàn)樗麄?指秦世禮和楚運(yùn)東)關(guān)系好?！备辉粢瞾砑m纏無息貸款,他又有什么理由可說呢?筆者對(duì)楚運(yùn)西進(jìn)行了訪談,下面是訪談?dòng)涗?

楚運(yùn)西,鄰村醫(yī)生,家里蓋有兩所樓房,兒子楚冰買有一輛聯(lián)合收割機(jī),家里冰箱、洗衣機(jī)齊全,并養(yǎng)有一只狼狗看家。

問:你家并不窮啊?(敬煙)

答:(接煙)(笑),還可以吧。

問:那為什么還要去爭取無息貸款呢?

答:貸款嘛,老百姓都需要(點(diǎn)煙)。

問:你們院里有了啊?

答:那為什么不給我家呢(想了一下),我們這個(gè)大院大,應(yīng)該給兩個(gè)①摘自訪談錄,20070112B楚運(yùn)西,H村。。

楚運(yùn)西的理由是他們大院大,人多,所以應(yīng)該多給名額。無息貸款政策的精神是貸給貧困戶,而楚運(yùn)西顯然沒有理會(huì)這一規(guī)則。在訪談中,他的邏輯是無息貸款大家都需要,都需要就要按照村莊的大院結(jié)構(gòu)來分配,而自己院里人多,顯然應(yīng)該多分名額。但實(shí)際上,楚運(yùn)西是對(duì)大院內(nèi)的名額沒有落到自己頭上不滿意,因此在私下里認(rèn)為評(píng)委會(huì)成員秦世禮因?yàn)樗角槠虺\(yùn)東。

這些糾紛自始至終都不符合無息貸款的標(biāo)準(zhǔn),但沒有被確定為貧困戶的家庭去提意見,來提意見的要么是自己院里沒有名額,要么是院里有還嫌少的村民。H村的村民自始至終都知道無息貸款是要扶持貧困戶的,顯然這不是由于信息不通造成的。

四、結(jié)語

第一,在關(guān)于政策執(zhí)行偏差的研究中,大部分研究重視的是目標(biāo)群體之外的因素。該個(gè)案研究說明,在農(nóng)村發(fā)展政策的執(zhí)行中,更需要重視對(duì)目標(biāo)群體的研究,需要對(duì)轉(zhuǎn)型期社會(huì)性質(zhì)作一個(gè)基礎(chǔ)性的理解。

要分析此個(gè)案中出現(xiàn)的偏差,我們首先要看政策本身。個(gè)案中的政策屬于無息貸款發(fā)展養(yǎng)殖、種植扶貧,與其他政策不存在沖突,而且政策本身體現(xiàn)的造血式扶貧的理念也是科學(xué)的。其次,我們看執(zhí)行主體。作為執(zhí)行主體的鄉(xiāng)政府干部充分放權(quán),相信群眾,并沒有出現(xiàn)政策替換、政策附加、政策選擇、政策象征、政策扭曲等現(xiàn)象。再次,在重視新農(nóng)村建設(shè)的大環(huán)境因素方面,無息貸款政策也不存在問題。那么,之所以仍出現(xiàn)政策偏差的現(xiàn)象,只能和目標(biāo)群體這個(gè)因素有關(guān)系了。H村的無息貸款政策在政策本身、執(zhí)行主體、執(zhí)行環(huán)境等都良好的情況下,還是在名單確定方面出現(xiàn)較大的偏差就突出說明了這一點(diǎn)。

第二,在關(guān)于目標(biāo)群體這個(gè)因素的研究中,常見的分析是說政策不符合目標(biāo)群體的利益而遭到抵抗,溝通和交流不足,信息不對(duì)稱等造成的政策偏差。該個(gè)案研究說明,需要重視對(duì)目標(biāo)群體所處的社會(huì)文化結(jié)構(gòu)的理解和對(duì)村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)的關(guān)注,這些因素在農(nóng)村發(fā)展政策執(zhí)行過程中造成的影響甚至要超過目標(biāo)群體自身的能動(dòng)作用。在H村的這個(gè)個(gè)案中,目標(biāo)群體也具有一定的能動(dòng)性,比如評(píng)委會(huì)最終將楚景民補(bǔ)入名單,楚運(yùn)東在其大院中的當(dāng)選與秦世禮有密切關(guān)系。不可否認(rèn),人情和私人關(guān)系等社會(huì)資本之類的因素起到了影響政策執(zhí)行偏差的作用。但是,從村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)的視角來看,這些能動(dòng)性都沒有超出大院為行動(dòng)單位的社會(huì)文化結(jié)構(gòu),正是這些結(jié)構(gòu)因素在無息貸款的政策執(zhí)行偏差中起到了關(guān)鍵作用。

這點(diǎn)在名單公布后H村產(chǎn)生的糾紛中有明顯的表現(xiàn),所有的糾紛都沒有涉及到當(dāng)選的富裕戶,糾紛中的村民采取了各種行動(dòng),但這些行動(dòng)都是在一定的地方性知識(shí)框架下,在村莊的社會(huì)關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)下進(jìn)行的。他們要么不觸碰這個(gè)結(jié)構(gòu),從外部尋求資源來達(dá)到目標(biāo);要么質(zhì)疑評(píng)委會(huì)成員的一些人情小動(dòng)作(比如秦世禮和楚運(yùn)東的關(guān)系、楚景民的當(dāng)選);要么想從自己大院內(nèi)部協(xié)調(diào)解決(比如賈巧姑)。

對(duì)村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)進(jìn)行更深一步的分析,我們就可以發(fā)現(xiàn),這些偏差有著合理的解釋。在H村,大院不但是一個(gè)民俗單位,還是一個(gè)對(duì)外抗?fàn)?、?duì)內(nèi)合作的功能單位。在紅白事中,在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中,在村莊糾紛中,本大院的成員始終是自家的支持者和有力幫手。在村莊治理中,大院起到了一個(gè)基礎(chǔ)單元的作用,喪失大院支持的村干部更容易下臺(tái)。這些評(píng)委會(huì)成員之所以能夠被推舉出來,正是因?yàn)樗麄兤綍r(shí)多主持各個(gè)大院的紅白事和糾紛調(diào)解,得到了很多大院的信任和認(rèn)可。他們之所以按照大院均攤原則行事而不是按照政策規(guī)定進(jìn)行分配,其深層原因也是出于這個(gè)方面的考慮,失去了大多數(shù)大院的支持意味著喪失參與村莊事務(wù)的權(quán)力。而他們敢于根據(jù)人情面子來個(gè)別調(diào)配名額也是依靠自己有眾多大院的支持。村民們在糾紛中的表現(xiàn)也是顧忌到這一點(diǎn),一旦糾纏其他大院,所引起的就是大院之間的爭斗,而這個(gè)代價(jià)肯定要比從外部尋找資源挽回面子或從本大院內(nèi)協(xié)調(diào)資源要大得多。

第三,承接上述兩點(diǎn),在糾正農(nóng)村政策執(zhí)行偏差時(shí),不但需要對(duì)政策本身和執(zhí)行主體進(jìn)行研究,還需要對(duì)轉(zhuǎn)型期的社會(huì)性質(zhì)有透徹認(rèn)識(shí),對(duì)村莊社會(huì)文化結(jié)構(gòu)有起碼的理解,這樣才能設(shè)法穿透這個(gè)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)政策的原定目的。

需要注意的是,這種村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)的表現(xiàn)形式并非只有一種,各個(gè)區(qū)域有不同的行動(dòng)單位和社會(huì)關(guān)聯(lián)。這種關(guān)聯(lián)可能會(huì)以傳統(tǒng)的血緣、地緣,也可能會(huì)以業(yè)緣和經(jīng)濟(jì)鏈條等呈現(xiàn)出來,深入分析轉(zhuǎn)型期的這種非均衡的鄉(xiāng)村社會(huì)狀況是研究農(nóng)村政策執(zhí)行偏差的一個(gè)重要基礎(chǔ)①關(guān)于不同的區(qū)域有不同的行動(dòng)單位,不同的行動(dòng)單位會(huì)造成不同的村治模式,華中科技大學(xué)鄉(xiāng)村治理研究中心對(duì)此有著持久的關(guān)注和研究,近期所出版的《中國村治模式實(shí)證研究叢書》十六種專著中有著詳細(xì)的分析和體現(xiàn)。。

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