■ 文 / 本刊記者 吳 婷

2009年《食品安全法》出臺之時，社會曾寄予厚望；然而三年之后，各種有關(guān)食品安全的報道仍屢見于各類媒體?！暗販嫌汀?、“瘦肉精”等事件陰云還未散盡，近日，“南山奶粉黃曲霉毒素超標(biāo)”事件又浮出水面，不斷挑戰(zhàn)人們?nèi)找婷舾械纳窠?jīng)。2012年國際食品安全論壇、全國食品安全論壇相繼在北京舉辦，以“共建誠信家園 同鑄食品安全”為主題的食品安全周活動也剛剛落下帷幕，社會各界對食品安全問題的關(guān)注儼然達(dá)到白熱化階段。

6月23日國務(wù)院印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品安全工作的決定》，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)政府監(jiān)管，強(qiáng)化企業(yè)的第一責(zé)任，提出計劃用3年左右的時間，使食品安全突出問題得到有效解決，5年完善食品安全監(jiān)管，引來叫好聲一片。那么，我們今天的食品環(huán)境是有所好轉(zhuǎn)還是更加惡化？在食品生產(chǎn)經(jīng)營與監(jiān)管各個環(huán)節(jié)中，究竟存在著哪些難以解決的問題？新的法規(guī)又是否能如我們所愿，創(chuàng)造一個良好的食品環(huán)境？面對食品安全問題，我們該如何行動？先來聽聽社會各界的聲音。

“被放大了的擔(dān)憂”

2011年底，國家質(zhì)檢總局公布：我國2011年食品檢測合格率超過90%。今年 4月19日，在中國科協(xié)舉辦的“科學(xué)家與媒體面對面——全球視野下的食品安全”會上，食品安全領(lǐng)域的專家、中國工程院院士陳君石院士表示，自2009年實施了《食品安全法》以來，我國的食品安全狀況有了長足的進(jìn)步；6月份的中國食品安全論壇上，陳君石又發(fā)表講話表示我國是世界上食品安全監(jiān)管力度最強(qiáng)的國家。國務(wù)院《決定》指出，我國“食品安全形勢總體上是穩(wěn)定的”。

另一方面，2012年7月3日，中共中央機(jī)關(guān)刊物《求是》雜志社旗下的《小康》雜志發(fā)布《中國平安小康指數(shù)》報告，55%的受訪者缺乏安全感。在千余份回收的有效問卷中，81.8%的受訪者認(rèn)為“當(dāng)前最讓人擔(dān)憂的安全問題”是“食品安全”，國人最害怕“吃”到的東西：食品添加劑、農(nóng)藥殘留、地溝油居前三。公眾發(fā)出國問——“現(xiàn)在我們還能吃什么”？

公眾是否“過度擔(dān)憂”了呢？相關(guān)人士從幾個方面做出解釋：

媒體人洪廣玉——為何食品安全事件越來越多？食品的基數(shù)在增長，必然事件越來越多；因為對食品安全的認(rèn)識在提高，很多原本沒有意識到、不列入食品安全問題的現(xiàn)在都算了；從主觀上來說，媒體報道的越來越多，你就會“感覺”到這類事件也越來越多。

《光明日報》——這與人們對食品安全問題的強(qiáng)烈關(guān)注有關(guān)。食品畢竟不同于一般商品，它是人類健康生存最基本的物質(zhì)條件，我們每個人每天都離不開食品。人們對食品安全的關(guān)注，自然勝過對一般商品質(zhì)量的關(guān)注。因此，媒體上每曝光一個食品安全問題，都會引起軒然大波，人們都會感到不安和不滿。如果一段時間連續(xù)出現(xiàn)幾次這樣的問題，就會給人們造成“沒有食品信得過”的感受。

陳君石院士——公眾對食品安全的認(rèn)識存在誤區(qū)。一是要求食品“零風(fēng)險”。事實上我們生活當(dāng)中不存在“零風(fēng)險”。國家食品安全監(jiān)管的任務(wù)就是要將風(fēng)險控制在可接受的范圍內(nèi)，不至于對消費(fèi)者的健康造成危害。隨著檢測手段的發(fā)展進(jìn)步，現(xiàn)在只要有一丁點(diǎn)兒東西都能檢測出來，所以食品當(dāng)中發(fā)現(xiàn)有毒有害物質(zhì)是常見的，但消費(fèi)者不必恐慌。比如北京烤鴨的皮里面的致癌物質(zhì)，它的量很少，我們也不天天吃，所以烤鴨皮雖然含有對人致癌的物質(zhì)，但不足以威脅消費(fèi)者的健康；二是認(rèn)為食品添加劑有毒有害。我國目前還沒有一件食品安全事件是由食品添加劑造成的。沒有食品添加劑就沒有現(xiàn)代化食品加工業(yè)，就沒有豐富的食品種類。三聚氰胺、蘇丹紅作為工業(yè)原料被人為加入到食品中，屬于摻假或非法使用，而不是食品添加劑的范疇。然而，在一次次食品安全風(fēng)波中，添加劑卻蒙上了“不白之冤”。目前，食品添加劑在相當(dāng)一部分消費(fèi)者心中好似“洪水猛獸”，惟恐避之不及。

中國農(nóng)業(yè)大學(xué)食品學(xué)院副教授范志紅教授認(rèn)為，和全國的食品企業(yè)、食品攤販相比，每年曝光的食品安全事件并不是很可怕的數(shù)字。我們不會因為全國每天都有偷盜搶劫事件就不敢出門，并把周圍的所有人都懷疑為罪犯；同樣我們也不必因為每年有幾十起食品安全事件而產(chǎn)生“什么都不能吃了”的恐慌。

“十個大蓋帽，管不好一桌飯”？

面對層出不窮的食品安全問題，人們往往將輿論批評的矛頭指向監(jiān)管部門。“十個大蓋帽管不好一桌飯”、“八個部門管不好一頭豬”，這些一度被新聞媒體廣泛引用的百姓口頭語言，形象地揭示了我國食品安全多頭監(jiān)管，效率低下的現(xiàn)象。食品監(jiān)管，究竟有多難？實際情況是怎樣？

食品產(chǎn)業(yè)小、散、亂——國家食安辦副主任于軍在今年的食品安全論壇上用數(shù)據(jù)加以證實。他指出，我國農(nóng)村各種養(yǎng)殖戶有2億多，銷售企業(yè)430多萬家，餐飲單位210多萬家，小作坊、小餐飲、小攤點(diǎn)難以計數(shù)，而且生產(chǎn)加工企業(yè)10人以下的占80%左右，監(jiān)管對象數(shù)量龐大，從而增加了監(jiān)管難度。他分析稱，這種生產(chǎn)經(jīng)營現(xiàn)狀是由我國社會發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所決定。

監(jiān)管機(jī)制不健全——2004年，按照一個環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)管的原則，國務(wù)院確立了“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的食品安全監(jiān)管體制；2009年，《食品安全法》頒布實施，進(jìn)一步明確了分工負(fù)責(zé)與統(tǒng)一協(xié)調(diào)相結(jié)合的食品安全監(jiān)管體制；2010年，國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會，作為國務(wù)院食品安全工作的高層議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。目前，國務(wù)院食品安全委員會成員單位有20多個。從表面看，這種體制似乎可以強(qiáng)化多重協(xié)同保障。但實際操作中往往因職責(zé)不清導(dǎo)致監(jiān)管重復(fù)或空白，因大量協(xié)調(diào)導(dǎo)致成本增大效率低下，因重復(fù)檢測導(dǎo)致資源浪費(fèi)。2011年的“毒豆芽”事件就是一個典型的案例。遼寧沈陽警方查獲毒豆芽后，沈陽市打假辦會同公安、工商、質(zhì)監(jiān)、農(nóng)委等部門，召開專題會議進(jìn)行研究。然而在專題會議上，各個職能部門各抒己見，工商、質(zhì)監(jiān)、農(nóng)委等部門均稱“不歸我管”，并且都“有理有據(jù)”。對于此類由于職責(zé)不清而產(chǎn)生的“監(jiān)管灰色地帶”，一旦出了事，各部門都能“合理地”推脫責(zé)任，互相“踢皮球”。

監(jiān)管力量薄弱——在2010年海南“毒豇豆”事件發(fā)生后，有記者赴“毒豇豆”的生產(chǎn)地三亞采訪時發(fā)現(xiàn)，對于眾多的市場和農(nóng)戶而言，監(jiān)管的力量實在太過薄弱：海南省農(nóng)業(yè)廳2008年年底才成立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管處，三亞隨后也成立了對應(yīng)的科，建立了農(nóng)產(chǎn)品檢驗檢測流動服務(wù)站。但是，整個站只有5名檢測員，兩臺監(jiān)測車，檢測的設(shè)備也不夠先進(jìn)。此外，城鄉(xiāng)結(jié)合部、廣大農(nóng)村、偏遠(yuǎn)山區(qū)的食品安全監(jiān)管，由于人員有限，經(jīng)費(fèi)投入不足，交通往來不便等問題，往往成為監(jiān)管的空白或者薄弱地區(qū)，有的地方甚至成為假冒偽劣食品的集散地，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)村廣大消費(fèi)者的切身利益。

監(jiān)管效能低下——洪廣玉認(rèn)為有兩方面的原因。一是利益驅(qū)使，地方政府因為顧及到稅收、就業(yè)或部門利益，對于一些生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品的企業(yè)睜一只眼閉一眼，比如蜂蜜行業(yè)，廣西桂林某個企業(yè)，近五六年來曾被全國各地工商局不下十次抽檢到不合格（蜂蜜摻假或造假），但這個企業(yè)居然一直沒事（類似還有其它省的多個企業(yè)）；二是基層監(jiān)管人員的專業(yè)素質(zhì)不夠，因為中國的工商和質(zhì)監(jiān)部門在2000年以前進(jìn)了大量的退伍軍人，這些人都是非專業(yè)的，還有他們的檢測設(shè)備也是這幾年才慢慢配起來，基礎(chǔ)太弱。

安全的食品是生產(chǎn)出來的

《決定》強(qiáng)調(diào)要落實企業(yè)主體責(zé)任，提高誠信守法水平；一些職能部門、學(xué)者專家在食品安全論壇上也提出“安全的食品是生產(chǎn)出來的，不是監(jiān)管出來的”。在現(xiàn)行體制下，為何食品企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營“問題產(chǎn)品”的行為屢禁不止？

企業(yè)誠信缺失，見利忘義——食品產(chǎn)業(yè)量大面廣，從業(yè)人員素質(zhì)總體不高，部分生產(chǎn)經(jīng)營者道德失范、見利忘義，故意生產(chǎn)加工偽劣產(chǎn)品，導(dǎo)致食品安全事件時有發(fā)生。在今年的兩會上，全國人大代表周森舉例說，一些造假酒的人，用十塊八塊錢去買一些低質(zhì)的甚至劣質(zhì)的酒，調(diào)成高檔酒，賣個五十塊，幾百塊，上千塊錢，利潤非常大。低風(fēng)險高收益的誘惑，讓不少造假分子鋌而走險，甚至不惜以危害他人生命健康為代價。

違法成本低，無震懾力——政協(xié)委員高天樂經(jīng)過調(diào)研在今年兩會提案中指出，不法分子在食品案件中所付出的法律代價低，是食品安全案件屢禁不止的重要原因之一。目前我國對于涉及食品安全的違法行為，主要處罰手段有兩種，一種是行政處罰，另一種是刑事處罰。行政處罰常用的手段就是罰款，但是根據(jù)《食品安全法》，在查處違法生產(chǎn)經(jīng)營食品案件的過程中，罰款只能根據(jù)查處的食品貨值來定。高天樂委員認(rèn)為，相對于違法所得，行政處罰讓不法分子付出的違法成本極低，遠(yuǎn)不具有威懾作用。本來被抓的可能性也比較小，即使抓住了，罰款也是很少的，不足以震懾食品造假者。而在涉及食品安全的違法案件中，進(jìn)入司法程序，列為刑事案件的只占少數(shù)。在實際操作中，一些地方法院對食品違法犯罪的判決卻往往都是就低不就高，這嚴(yán)重影響了對食品違法行為的打擊力度。

各界有序參與，共建食品安全

今年全國食品安全周以“共建誠信家園 同鑄食品安全”為主題，提出社會各界都要為食品安全貢獻(xiàn)力量?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品安全工作的決定》也明確要求動員全社會廣泛參與，形成食品安全工作強(qiáng)大合力?！稕Q定》提出“用3年左右時間，使食品安全治理整頓工作取得明顯成效”這一目標(biāo)頗引人注目?！叭陼r間表”能否破解食品安全難題? 面對食品安全問題，社會各界又該如何行動？

一是政府部門加強(qiáng)監(jiān)管。對于當(dāng)前食品安全工作中的突出問題尤其是監(jiān)管問題，《決定》直面矛盾，強(qiáng)調(diào)要堅持重典治亂，始終保持嚴(yán)打高壓態(tài)勢，切實解決“違法成本低”的問題；針對監(jiān)管體制不完善的問題，提出縣級以上地方政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)本地區(qū)食品安全工作，加快建立健全食品安全綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，逐步完善符合我國國情的食品安全監(jiān)管體制；針對目前食品安全監(jiān)管執(zhí)法力量不足，基層工作體系薄弱的問題，《決定》強(qiáng)調(diào)要健全基層食品安全管理的工作體系，首次明確要求鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和街道辦事處要將食品安全工作列為重要職責(zé)內(nèi)容，主要負(fù)責(zé)人要切實負(fù)起責(zé)任；首次明確將食品安全納入地方政府年度績效考核，并將考核結(jié)果作為地方領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要內(nèi)容；對于食品安全的主體，《決定》明確食品企業(yè)法人或主要負(fù)責(zé)人對食品安全負(fù)首要責(zé)任，企業(yè)質(zhì)量安全主管人員對食品安全負(fù)直接責(zé)任；針對部分食品生產(chǎn)經(jīng)營者道德失范、誠信缺失等問題，《決定》還要求加快食品行業(yè)誠信體系建設(shè)，建立食品生產(chǎn)經(jīng)營者誠信信息數(shù)據(jù)庫；針對我國食品安全監(jiān)管能力建設(shè)明顯滯后，尤其是基層單位人員不足、裝備滯后、檢測能力較低等問題，《決定》要求各級政府拿出“真金白銀”，將食品安全各項工作經(jīng)費(fèi)納入財政預(yù)算予以優(yōu)先保障。同時，各項投入要注意向中西部地區(qū)和基層傾斜，將錢花在刀刃上。

二是食品企業(yè)誠信自律。在今年的全國食品安全論壇上，堅持用新油炸油條的“油條哥”劉洪安用樸實的語言道出了他經(jīng)營的成功秘訣：“用良心經(jīng)營”。溫家寶也一再強(qiáng)調(diào)“企業(yè)家的身上應(yīng)該流淌著道德的血液”。食品企業(yè)是食品安全的第一責(zé)任人，必須加強(qiáng)自身的質(zhì)量建設(shè)，該遵守的必須遵守、該投入的必須投入，只有可靠的原料、嚴(yán)格的管理、科學(xué)的工藝、先進(jìn)的設(shè)備，才能生產(chǎn)出安全健康的食品；要嚴(yán)格落實不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品召回和下架退市制度，并及時采取補(bǔ)救、無害化處理、銷毀等措施；同時企業(yè)必須合理分配產(chǎn)業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)的利潤，進(jìn)行公平有序的競爭。只有整個行業(yè)的所有參與者都能從合理的利益分配格局中受益，食品安全才有保障。

三是社會公眾積極參與。消費(fèi)者是市場的主體。對于食品行業(yè)來說，只要如實公布問題產(chǎn)品的信息，消費(fèi)者用自己的消費(fèi)行為就可以自然做出選擇。充分利用市場的懲罰功能，可以大大降低主管部門的工作負(fù)荷；同時公眾也應(yīng)提高自身的食品安全知識和媒介素養(yǎng)，減少不必要的恐慌，增強(qiáng)對“問題食品”的辨別能力，提高對各種媒介信息的解讀和批判能力；另外，公眾要自覺參與到食品安全的輿論監(jiān)督中來，積極參加食品安全有獎舉報，使問題食品人人喊打，構(gòu)建群防群控的工作格局，形成食品安全工作的強(qiáng)大社會合力。

四是新聞媒體客觀報道。毋庸置疑，過去的幾年中，新聞媒體積極回應(yīng)社會關(guān)切，在報道食品安全問題上發(fā)揮了重要的輿論監(jiān)督作用。但由于專業(yè)知識所限，某些夸張或不實的報道也會帶來公眾恐慌和行業(yè)損失，如“西瓜注射紅藥水”、“乙烯利催熟香蕉對人體有害”等新聞事件。食品安全報道專業(yè)性較強(qiáng)，從事相關(guān)報道的記者應(yīng)具備一定的學(xué)科知識，同時可加強(qiáng)與政府職能部門和專家的交流，真實、理性、建設(shè)性地報道真相，滿足公眾知情權(quán)，同時向公眾普及食品安全知識，從正面培養(yǎng)民眾關(guān)于食品健康的科學(xué)素養(yǎng)，增強(qiáng)公眾理性分析食品安全問題的能力。

五是行業(yè)協(xié)會發(fā)揮作用。作為政府與食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)以外的“第三部門”，行業(yè)協(xié)會既是溝通政府、企業(yè)和市場的橋梁與紐帶，又是社會多元利益的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，也是實現(xiàn)行業(yè)自律、規(guī)范行業(yè)行為、開展行業(yè)服務(wù)、維護(hù)行業(yè)利益、保障公平競爭的社會組織。其功能是非政府公共行政的重要內(nèi)容。通過行業(yè)協(xié)會，構(gòu)建良好的食品生產(chǎn)經(jīng)營誠信體系，對于維護(hù)行業(yè)秩序、提升消費(fèi)者信心意義重大。

“天下之事不難于立法，而難于法之必行”，有法可依還須有法必依。《決定》提出的目標(biāo)無疑值得期待，但在當(dāng)前嚴(yán)峻的食品安全形勢下，至少不能輕易抱以樂觀態(tài)度。同時，食品安全問題涉及每一個公民，也需要社會各界廣泛有序的參與，共同打造食品安全的美好家園。