蔡玉勝

（天津社會科學院，天津 300191）

地方行為、市場秩序重構與區(qū)域經濟一體化

蔡玉勝

（天津社會科學院，天津 300191）

市場秩序是影響區(qū)域經濟一體化進程的重要因素。我國區(qū)域市場秩序的建構受集權和分權影響，需要地方政府具有足夠動力來推動，因而有自己獨特的邏輯。影響市場秩序的地方行為源頭表現(xiàn)為對要素流動偏好、政績考核和可支配權力的追求。但政府強干預下的市場秩序從長期來看對區(qū)域經濟增長并無益處。因為一體化的本質是要素流動一體化，需要市場秩序的協(xié)調和保護。建立一個既能充分調動地方政府行動，又有利于地區(qū)一體化發(fā)展的市場秩序并非不可能。以市場秩序的法制化制度化為重點，推動改善和重構區(qū)域市場秩序，推動行政干預力量的弱化，促進市場對各種要素資源的合理配置是區(qū)域經濟一體化發(fā)展的關鍵。

地方政府；區(qū)域經濟一體化；市場秩序；協(xié)調發(fā)展

當前，中國經濟中的區(qū)域一體化趨勢日益明顯，這是基于我國市場經濟體制不斷深化的結果，也是推動中國市場經濟秩序不斷完善的重要過程。區(qū)域市場秩序是地區(qū)經濟協(xié)調發(fā)展的重大影響因素，地方行為對區(qū)域市場秩序的形成及由此造成的對地區(qū)經濟一體化發(fā)展影響有復雜的機理，本文對此進行初步探討，以期對地方政府行為、市場秩序和區(qū)域經濟一體化三者之間關系有更深入認識。

一、地方政府行為與區(qū)域市場秩序的形成

（一）區(qū)域市場秩序形成的內生論和干預論

關于政府行為與市場秩序的關系，學術界并無定論。一般認為：市場秩序就是一種交易關系，是由法制規(guī)章給予保障的市場交易關系。也就是以法律、法規(guī)、章程、行業(yè)制度等形式進行規(guī)范，對市場運行的各種利益主體給予具體規(guī)定。區(qū)域市場秩序就是由法律規(guī)章等制度來進行保障的區(qū)域市場交易關系。但是，對區(qū)域市場秩序的本質，也就是說它到底是市場經濟體制下自發(fā)形成的約束關系，還是在發(fā)展市場經濟過程中，政府通過施加特殊影響而形成的市場關系，這一直存在各種爭議。事實上，關于區(qū)域市場秩序的內生論和干預論，也就是說區(qū)域市場秩序主要是自發(fā)秩序還是后天形成，這對宏觀調控的思路產生重要影響。它決定了政府在處理自身行為和發(fā)展市場中的優(yōu)先秩序。即政府調控和市場規(guī)范孰先孰后。關于區(qū)域市場秩序的兩種截然不同的基本理念，在政策層面會對微觀經濟產生千差萬別的效果。

不過，對政府尤其是地方政府在區(qū)域市場經濟秩序中的作用，學界的認識還是非常一致的。那就是在市場秩序形成和維護中，政府的作用不可或缺。這是因為：首先，區(qū)域市場秩序無論是內生論還是干預論者，都不可能否認地方政府的力量對市場規(guī)則、規(guī)章制度等的執(zhí)行、監(jiān)督、推廣和完善，缺乏政府力量，單靠市場主體的自發(fā)調節(jié)，市場經濟中的趨利導向（比如導致市場秩序失靈和無序競爭）。其次，市場秩序的重要組成部分——規(guī)則、章程和法制，基本都是由政府尤其是地方政府組織制定、頒布和實施。這就導致了市場秩序在形成過程中必然融合和體現(xiàn)地方政府意識，包含著地方的主體利益。再次，作為區(qū)域市場經濟秩序的主要利益相關方，地方政府在維護和推動區(qū)域市場秩序建構過程中具有獨特優(yōu)勢，例如，地方更容易從區(qū)域經濟的實際狀況出發(fā)，降低區(qū)域交易成本市場，推動交易雙方達成契約，推動市場信息更迅速、便捷的傳遞以及切實保障交易各方的合法權益，等等。在某種意義上，一個有高度信用的地方政府本身就是一種契約保障，它的存在使市場主體更有安全感、更容易創(chuàng)造良好的信用。與此同時，地方政府可以從良好的區(qū)域市場經濟秩序中獲得利益，比方說區(qū)域經濟發(fā)展的繁榮，規(guī)模經濟效益以及財政和稅收收益，等等。

（二）我國區(qū)域市場秩序形成的特殊邏輯

發(fā)軔于三十多年前的經濟體制改革，從根本上說，是要建立一個和政治體制相匹配的市場經濟體制。由于中國政府高度集權的歷史傳統(tǒng)以及從計劃經濟向市場經濟漸進式改革的需要，我國的市場經濟秩序的形成有著和西方國家不同的外部條件和邏輯路徑。體現(xiàn)在區(qū)域經濟發(fā)展中，對區(qū)域市場秩序的形成也有不同的路徑。由于中國的改革在很大程度上需要調動地方政府積極性，因此，在改革之初，中央政府就通過種種制度設計，激勵地方政府改革的積極性，尤其是在某種程度上，推動地方政府成為市場改革的利益主體之一，從而使地方有足夠動力來推動改革進程。分權成為改革的重要內容和步驟。地方政府權力的增加和在制度設計上的自主性，導致了區(qū)域市場經濟秩序的形成和古典經濟學意義上的市場經濟有著不一樣的邏輯。

首先，地方政府的主體利益感，導致了地方政府會像企業(yè)一樣追尋自我利益。這種利益的追尋包括：既可以直接向中央政府索要優(yōu)惠政策和財稅優(yōu)惠措施，又可以通過行政干預，使本地企業(yè)在市場經濟交換過程中獲得超額利益。這樣，很容易導致在一些地區(qū)，特別是市場發(fā)育不完善、資源配置行政化依賴強的地方，為實現(xiàn)區(qū)域趕超的目的，制定個性化的政策法規(guī)，吸收要素資源的流入，以此推動轄區(qū)經濟增長。轄區(qū)企業(yè)則為追求自身的超額利潤，在地方政府的縱容、默許下，罔顧法制和市場的約束，不擇手段地進行博弈，形成畸形的區(qū)域經濟秩序，擾亂了全國統(tǒng)一市場的構建，導致區(qū)域市場價格機制、資源配置機制和信息傳遞機制失靈。地方政府這種思維邏輯下的區(qū)域市場經濟秩序，通常出現(xiàn)一些明顯的特征：一是地方保護主義，就是人為將區(qū)域大市場分割為以利益關系為邊界的狹隘市場，在這個市場中，不是按照要素流動來配置資源，而是按照區(qū)域行政利益來指導市場中的要素流動，從而導致全國經濟的“蜂窩狀”形態(tài)［1］（p.103），這也直接導致了區(qū)域經濟發(fā)展中的不協(xié)調、不統(tǒng)一，區(qū)域經濟按照行政區(qū)利益劃分區(qū)域經濟范疇而不是以經濟區(qū)的本來面目出現(xiàn)。二是浪費和低效率。地方主體利益的過分強大，不僅造成資源配置的行政化，而且很容易導致市場經濟中的低效率和資源浪費。當?shù)胤匠霭l(fā)點是狹隘的地區(qū)利益的時候，重復投資、重復建設、鋪張浪費等現(xiàn)象就不可避免，尤其是在社會主義市場經濟初級階段，對地方投資的科學監(jiān)管體系、投融資決策體系、投資追責體系等都尚未建立和健全，這也是目前各地區(qū)政府投資中出現(xiàn)許多盲目投資、重復投資和亂投資的根源。三是惡性競爭。市場經濟本身就是競爭性和排他性經濟，轄區(qū)內外必然存在著競爭和資源的爭奪。一旦這種爭奪不是通過市場規(guī)則合理的優(yōu)勝劣汰，那么在行政利益和行政手段驅使下的爭奪必然是無序和惡性的。

（三）區(qū)域市場秩序的良性建構與區(qū)域競爭力

地方政府干預下的市場秩序可能在短期對轄區(qū)增長有益，但長期而言則影響區(qū)域持久競爭力和長期增長基礎。無數(shù)實證研究表明：越是規(guī)范的市場環(huán)境就越能吸引資源，促進當?shù)亟洕鲩L，而地方保護主義政策可能在短期內有效，但不能在長期內對轄區(qū)經濟增長和社會發(fā)展起決定性作用。但如果區(qū)域內市場發(fā)育良好，要素流動通暢、信息流動便捷，那么市場環(huán)境質量的提高則可以降低資源的流動成本和市場交易成本，而且這種市場秩序反過來會推動改進市場制度條件，促使區(qū)域制度更具生命力和活力。不僅如此，區(qū)域市場環(huán)境的改善還可以推動經濟要素本土化，也就是說，哪怕企業(yè)不是在轄區(qū)內生成，但由于轄區(qū)的培養(yǎng)，企業(yè)也會逐漸適應本土特點，并逐步成長為該區(qū)域的核心競爭體系之一，演變?yōu)檩爡^(qū)的核心競爭力。因此，區(qū)域市場秩序的良性建構與區(qū)域競爭力之間存在很大關聯(lián)。對地區(qū)經濟增長來說，區(qū)域市場秩序至關重要。如果形成健康、穩(wěn)定、有序的市場經濟秩序，就意味著區(qū)域經濟增長具備長期基礎，地方政府對市場的干預和調控就會推動轄區(qū)經濟增長；反之地方行為就會阻礙轄區(qū)長期增長，這種區(qū)域之間增長的差異性，在某種程度上，體現(xiàn)為市場秩序和政府行為的差異［2］。

區(qū)域市場秩序的建構與政府行為分不開。過分的行政干預和過度的市場自由調節(jié)都不可能建構良好的市場秩序。20世紀30年代的世界經濟大蕭條和70年代的石油危機從這兩個方面證實了這個結論。世界經濟大蕭條在一定程度上是因為市場自動調節(jié)機制的失靈導致的，由于過分依賴市場的自主調節(jié)，導致了生產過剩和大規(guī)模失業(yè)的集中爆發(fā)，而政府在市場秩序中的調節(jié)相對缺位，這也導致了后來凱恩斯主義的盛行。而20世紀70年代的經濟滯脹又是因為長期過度依賴凱恩斯主義，在財政、貨幣等領域推行一系列過度干預措施，石油危機的導火索徹底點燃了高失業(yè)、高通脹和滯脹的火藥桶。由此可見，市場秩序的波動往往起因于政府與市場的邊界之爭，在區(qū)域則起因于地方政府與區(qū)域市場的功能劃分。行政力量的缺位或越位都會引起區(qū)域市場秩序紊亂。合理劃分地方政府與區(qū)域市場的邊界，推動雙方發(fā)揮自身功能是良性建構區(qū)域市場秩序的必要條件。過分追求地方利益主體的收益，或者過分依賴市場的調節(jié)功能，都會影響到市場秩序的發(fā)育和完善。

二、地方政府行為對區(qū)域市場秩序的影響機制與作用途徑

（一）影響區(qū)域市場秩序的地方政府行為源頭

一是通過干預區(qū)域要素流動影響區(qū)域增長。資本、技術、勞動力等要素是經濟增長的基本支撐。在市場發(fā)育不完善的情況下，一些要素如勞動力、信息等的流動很容易受地方政府控制，因為短期內要素流動的差異可能會影響區(qū)域增長速度，如果一個地區(qū)流入快過其他地區(qū)，就意味著更快的增長。地方政府為追求發(fā)展速度，會通過行政或司法等手段限制要素流出。如通過戶籍制度限制勞動力流出，固化土地制度限制土地資源的流動。一旦地方相互仿效，那么由博弈導致的區(qū)域干預就不可避免，并且會成為影響區(qū)域市場秩序形成的主要因素。

二是績效考核的影響。和聯(lián)邦制不同，集權制下地方政府的激勵和約束較多來自上級，轄區(qū)居民和市場主體盡管也享有一定的表達權利，但最終的話語權，還是來自上級政府。地方考核的主要目標是實現(xiàn)上級政府的指標和滿意度，轄區(qū)內企業(yè)和居民的影響力不足。為獲得更好的政績考核，滿足自身政績觀和升遷的需求，基層政府的行為就會按照上級政府的考核體系逐層展開，基層可能利用自身對轄區(qū)情況熟悉、獲取轄區(qū)信息便利的天然優(yōu)勢，采取不同程度的隱瞞和欺騙等措施。為完成考核任務，一方面要通過和上級政府議價，降低考核目標，爭取更多的資源配置；另一方面，它要通過各種手段，確保轄區(qū)的經濟利益不受同類地區(qū)的侵蝕。一旦區(qū)域市場能力和可支配資源有限，地方政府就可能采取行政干預來確保轄區(qū)利益最大化。這些手段反映到市場上，就會擾亂區(qū)域市場經濟秩序。

三是行政權力的影響。在以公有制為主體的社會主義基本經濟制度逐步變革期，大量國企和集體經濟的存在，更有利于地方政府直接參與到微觀經濟活動中。地方政府不僅可通過各種財稅費補貼來幫助轄區(qū)國企增強競爭力，有些地方還可能通過行政手段直接限制或打擊轄區(qū)企業(yè)的競爭對手。采取什么方式來強化區(qū)域利益，取決于基層官員的能力和素質。市場能力和素質高的可能通過技術和制度手段來規(guī)范市場行為；一旦市場意識薄弱，基層就可能采取直接干預方式，導致地方保護主義的出現(xiàn)［2］。

（二）地方政府行為與區(qū)域市場秩序演進

在市場體系的發(fā)育過程中，受各種因素的影響，舊的交易規(guī)則和制度安排會不斷轉變和調整，新的市場交易規(guī)則不斷產生和更新。在新舊秩序轉換過程中，影響最大的是在市場中議價能力較強的區(qū)域資源配置主體。這類主體的市場化行為是引導區(qū)域市場秩序調整的主導力量，區(qū)域市場秩序的調整過程就是它們實現(xiàn)自身利益最大化而推動市場制度調整與創(chuàng)新的過程。當政府、企業(yè)、居民等利益相關方在一種秩序中都能得到滿足，并且短期不會出現(xiàn)新的額外收益時，區(qū)域市場秩序就會達到均衡狀態(tài)。但一旦區(qū)域市場秩序的調整能給這些利益主體帶來追加效益，它們都會采用自己所能采取的一切手段千方百計地干預、改變現(xiàn)有的均衡秩序，力爭形成有利于自身利益的新的均衡秩序?？梢?，區(qū)域市場秩序的調整實質是利益關系的調整，區(qū)域市場秩序體現(xiàn)為中央、地方、企業(yè)和居民之間的利益在均衡－非均衡－均衡之間演變的過程。由于經濟利益與資源配置主體議價能力的差異和市場關系的非平衡變動，不同區(qū)域的市場秩序調整方向與路徑存在著一定差異。

一般而言，區(qū)域市場秩序調整表現(xiàn)為兩個方向的變遷。一個方向就是市場化方向：政府在區(qū)域市場秩序調整過程中逐步從議價機制中退出，對資源配置的干預越來越小，對市場調節(jié)的依賴越來越大；另一個方向就是行政化方向：政府在資源配置議價過程中的力量不斷強化，行政干預力量越來越強，市場支配功能越來越弱，出現(xiàn)類似于舊體制復歸現(xiàn)象。在體制轉型過程中，兩種方向的市場秩序調整有時候會交替進行，這種交替演進反映的不僅僅是區(qū)域市場化進程和方向，更多地涉及多方利益關系的調整和重構，需要對各種利益關系反復平衡協(xié)調。

通常，在發(fā)達地區(qū)，中央政府對區(qū)域經濟的干預程度較低，地方政府議價能力很強，區(qū)域內企業(yè)綜合經濟實力和社會影響較強，這些因素決定了這類區(qū)域市場化改革的阻力和困難相對較小，地方政府和企業(yè)能夠在經濟轉型過程中獲得較多的經濟利益，它們有動力率先實現(xiàn)市場化改革和對外開放，獲得先發(fā)優(yōu)勢。這種情況下，地方會重視市場資源配置功能，盡力推動區(qū)域市場交易規(guī)則與制度的優(yōu)化。在欠發(fā)達地區(qū)，由于轄區(qū)經濟的基礎弱，本土企業(yè)實力不強，中央政府因轉移支付、財政補貼、扶貧開發(fā)等，對區(qū)域經濟活動干預較多，地方政府與企業(yè)的議價能力與社會影響也相對較弱，市場秩序的調節(jié)更多地體現(xiàn)出中央政府意圖，地方在市場體系中的獲利不足，因此推動市場化和制度變遷的動力弱。當然，除了經濟利益關系之外，技術進步、制度變遷與經濟發(fā)展等制度、技術和市場等因素也會對市場交易方式與規(guī)則產生影響。

總之，在復合經濟體系中，發(fā)達地區(qū)較之于欠發(fā)達地區(qū)，更具有調節(jié)區(qū)域市場秩序，推進市場化進程的優(yōu)勢和動力；反之，欠發(fā)達區(qū)域在市場化進程中面臨更多阻力和約束。但發(fā)達區(qū)域的市場發(fā)展模式與市場秩序演進到了一定時期會產生溢出效應，對落后地區(qū)產生輻射帶動的示范效應。因此，市場化與區(qū)域市場秩序的演化往往始于發(fā)達地區(qū)，并從發(fā)達區(qū)域逐步向欠發(fā)達地區(qū)遷移。

（三）地方政府在區(qū)域市場秩序中的利益博弈

盡管政府間利益關系不屬于市場經濟利益關系范疇，但政府行為影響著市場經濟中各種利益關系的平衡，在很大程度上決定市場秩序的狀態(tài)，尤其是地方之間的利益博弈，對區(qū)域市場秩序的影響更加明顯。地方在區(qū)域市場秩序中的利益博弈主要來自三個層面：第一個層面是地方與中央的博弈，第二個層面是地方之間的博弈，第三個層面是地方與市場主體（如企業(yè)）等的博弈。

從第一個層面看，中央政府與地方政府的主要利益關系體現(xiàn)在財政轉移支付關系、財事權分割以及政治權利的配置。中央政府希望通過財政轉移支付和相關資源分配來調控地方行為，通過政府績效考評制度來約束地方決策。但從地方保護主義出發(fā)，地方政府會充分發(fā)揮對轄區(qū)的信息優(yōu)勢以及掌控能力，向中央提供有利于自己的不完整的信息，給中央決策提供不全面的政策建議，更有甚者，為獲取資源，采取直接干預手段，影響宏觀決策和宏觀調控。

從第二個層面看，地方利益總是與市場交易活動緊密相關。地方總是希望區(qū)域市場充滿活力，藉此帶來源源不斷的稅收和就業(yè)機會。為保持市場的活力，地方政府總是千方百計吸引市場要素的加入，增強市場流動性。由于市場要素的逐利本性，政府必須提供比其他市場更加優(yōu)惠的待遇和條件，才有可能吸引更多的企業(yè)進場，這樣，地方之間必然會圍繞市場開展稅收、土地、資本信貸、人才保障等各方面的政策競爭，這種競爭必然影響區(qū)域市場秩序的建構。

從第三個層面看，集權制國家的企業(yè)與政府之間，政府始終處于強勢地位。雖然政府通過“產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學”的產權制度設計，有效降低了企業(yè)的交易費用并維護了企業(yè)的利益，但是權力的高度集中和壟斷，很容易導致政府侵害企業(yè)的產權結構，侵占企業(yè)利益。在區(qū)域市場秩序建構中，地方政府的主要職能應該包含以下主要內容：一是規(guī)范自身行為，為企業(yè)發(fā)展營造良好的生產經營環(huán)境和市場條件，推動市場調節(jié)機制的充分發(fā)揮；二是對損害企業(yè)利益和擾亂市場秩序的非法行為進行嚴格監(jiān)管，加大對違規(guī)違法行為的監(jiān)管和處罰，維護公平市場環(huán)境。三是設計合理的稅率政策，平衡企業(yè)與政府利益關系，既要防止濫用稅收優(yōu)惠，又要保障企業(yè)經營的整體效率，推動形成健康的市場秩序。

三、區(qū)域市場經濟秩序與區(qū)域經濟一體化

（一）區(qū)域經濟一體化的興起

國家層面的經濟發(fā)展需要區(qū)域內部的協(xié)同發(fā)展。區(qū)域經濟一體化的本意不是推動發(fā)達地區(qū)跑得更快，而是讓不同類地區(qū)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，實現(xiàn)協(xié)調可持續(xù)增長。區(qū)域經濟一體化從表象看是經濟內在聯(lián)系的優(yōu)化和加強，但更深意義上，意味著不同省區(qū)之間在區(qū)域市場經濟體系培育、市場規(guī)則完善、市場監(jiān)管以及政府干預等諸多方面的理順。因此，一體化是一項系統(tǒng)的戰(zhàn)略目標。反過來，支撐區(qū)域經濟一體化發(fā)展的聯(lián)動機制及協(xié)同機制的建構，也會為區(qū)域市場關系的調整、內部行業(yè)的整合、行政區(qū)關系的協(xié)調提供有效支撐。區(qū)域經濟一體化將有利于形成我國市場調控和行政調控等多重調控結合的新載體，促進地方治理模式的深刻革命，也會為轄區(qū)企業(yè)的發(fā)展帶來新機遇。

從實踐進程看，區(qū)域經濟一體化是20世紀中期以來全球性趨勢，這種趨勢在20世紀末期的我國得到全面體現(xiàn)。以長三角經濟一體化、珠三角經濟一體化、京津冀經濟一體化為代表的經濟區(qū)概念逐步取代了過去的行政區(qū)概念。在經濟區(qū)概念下，城市圈和城市群等細分的一體化實踐風生水起。從發(fā)展速度看，我國區(qū)域經濟一體化將進入快速發(fā)展期，但是從發(fā)展質量看，我國的區(qū)域經濟一體化仍處在起步期。目前區(qū)域經濟一體化進程并不理想，制約一體化發(fā)展的最主要因素就在于區(qū)域市場體系沒有完全銜接起來，市場體系的調整缺乏統(tǒng)一透明的規(guī)則，經濟秩序紊亂的情況時有發(fā)生，這種市場經濟秩序不健全的背后不僅僅是經濟因素，更包含復雜的政府治理、社會治理、習俗傳統(tǒng)等多重因素。

（二）區(qū)域市場秩序、市場一體化與經濟一體化的關系

推動一體化的內在動力，來自于市場的力量。市場作為經濟發(fā)展的載體，它的良好運作可以為經濟發(fā)展提供強有力的保障。一體化的本質是要素流動一體化，需要市場秩序的協(xié)調和保護。區(qū)域市場秩序是市場一體化的核心內容，也是推動區(qū)域經濟一體化發(fā)展的關鍵因素。市場一體化是區(qū)域經濟一體化的起點，是推動區(qū)域經濟一體化發(fā)展的主要動因，是區(qū)域內外的生產要素順暢流通和經濟一體化的重要保障，也是區(qū)域經濟一體化的標志，在市場一體化基礎上，區(qū)域經濟的一體化和區(qū)域一體化才能逐步展開。

國內關于市場一體化與區(qū)域經濟增長的實證研究很多。有學者根據(jù)長三角市場一體化的經濟實踐的實證研究表明：市場分割只是推動短期經濟增長的非常規(guī)化手段，而持續(xù)的經濟增長必須通過提高市場一體化來實現(xiàn)，尤其在區(qū)域經濟增長水平發(fā)展到一定階段之后，必須通過一體化的市場來推動長期增長的實現(xiàn)［3］。還有學者利用省際面板數(shù)據(jù)分析中國地區(qū)經濟增長和市場開放間的內生關系。研究結果顯示：積極向其他地區(qū)開放本土市場，并不會犧牲本地區(qū)經濟增長，相反，本地區(qū)會在市場開放中獲得收益，因為，本土市場開放帶來的區(qū)域競爭可以推動轄區(qū)競爭力的提升，而本土市場開放帶來的區(qū)域合作則擴大了區(qū)域市場邊界，提高了規(guī)模經濟和范圍經濟收益，而且，區(qū)域合作和交流會推動地區(qū)逐步優(yōu)化經濟結構、提高技術效率。無論是水平高還是水平低的地區(qū)都會在市場整合、結構重組中獲得增長動力，這種循環(huán)往復相互促進的內生機制一旦啟動，就會對推動區(qū)域經濟長期發(fā)展大有裨益［4］。

總之，來自國內外的各種理論研究和實證研究都表明，在區(qū)域經濟一體化進程中，區(qū)域市場體系的建構非常重要，保持穩(wěn)定有序的區(qū)域市場秩序，推動行政干預力量的弱化，促進市場對各種要素資源的合理配置是區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展的關鍵所在。

（三）影響我國區(qū)域經濟一體化的關鍵因素

國內地區(qū)經濟一體化問題從長三角、珠三角和環(huán)渤海經濟圈的提出已有很多年了。目前，長三角一體化進程稍好，珠三角和環(huán)渤海的進展不盡人意，特別是環(huán)渤海地區(qū)尚未形成經濟區(qū)，這種情況，在其他地區(qū)都普遍存在。由于過分重視轄區(qū)利益，造成我國區(qū)域經濟體系的割裂，使許多具有相似資源稟賦、觀念習俗、歷史傳統(tǒng)和發(fā)展基礎的地區(qū)，一直難以形成一體協(xié)同發(fā)展的格局。推動區(qū)域經濟一體化進程的決定力量不是來自于分權體制下的行政干預，而是來自于與市場經濟相適應的協(xié)同性，以及與協(xié)同性相適應的行政體制架構。從地區(qū)經濟割裂到真正走向一體化，對現(xiàn)行的地方行政管理體制、地方市場管理體制和地方權力結構改革提出嚴峻挑戰(zhàn)。

由于我國行政區(qū)域的嚴格劃分和地方治理的差異化，至今尚未形成統(tǒng)一的區(qū)域市場，區(qū)域經濟中資本、人力資本、商品和服務的交換與流通仍然同時受市場與非市場兩方面因素的制約，這些都直接影響了區(qū)域經濟一體化的進程。當前影響我國區(qū)域經濟一體化的最迫切問題是亟待破解區(qū)域市場一體化問題。目前，我國區(qū)域市場一體化在政府與市場的雙重作用下，出現(xiàn)了整體推進和部分區(qū)域先行的勢頭［5］。但是，從根本上看，仍無法滿足跨越行政區(qū)域的要素流動、生產活動的要求。需要地方政府克服短期經濟利益誘惑，平等對待轄區(qū)內外的市場主體，破除區(qū)域市場壁壘。這種壁壘不僅縮小了域外企業(yè)的發(fā)展空間，也導致了轄區(qū)企業(yè)市場范圍的萎縮，增加了所有企業(yè)的交易成本，影響區(qū)域企業(yè)的發(fā)展環(huán)境，阻礙了經濟的平穩(wěn)發(fā)展。

四、政府行為、市場重構與區(qū)域經濟一體化

當前區(qū)域市場秩序問題突出集中在經濟行為的過分行政干預上，這種現(xiàn)象根源于計劃經濟的慣性以及地方政府在市場經濟中的主體利益。這種主體利益導致資源配置中的行政化、脫離市場經濟規(guī)律的區(qū)域政策、地方保護主義、行政壟斷等等，阻礙了市場統(tǒng)一和區(qū)域經濟一體化的形成。

（一）地方政府行為引致的地方保護和市場分割

由于中國經濟改革在不同領域和不同區(qū)域的漸進式推進，在一些城市或工業(yè)部門存在著扭曲的價格體系和部門“租金”。為了鞏固和攫取這種“租金”，各地政府設置了各種壁壘，保護轄區(qū)企業(yè)和既得利益。特別是隨著國企改革的推進，許多企業(yè)的最終責任方從中央政府轉換到地方政府，企業(yè)下放后，給這些企業(yè)的經濟利益保護責任以及享受企業(yè)發(fā)展紅利的權利就開始由地方承擔和分享。因此，我國目前的地方保護和市場分割，在一定程度上，是改革開放之前中央政府為保護國內企業(yè)在嚴峻的國際競爭環(huán)境下生存的一種延續(xù)。這種延續(xù)是在改革開放后，隨著分權改革體制的邏輯演變，演化為各地方政府保護本地企業(yè)免于區(qū)外競爭的行為［6］。地方行為引致的市場體系割裂在很多要素市場上可以體驗。例如在商品市場上，發(fā)生在各地的劣質油、劣質藥、毒膠囊、瘦肉精等事件，顯示出各地至今仍存在大量的假冒偽劣企業(yè)，這些企業(yè)制假售假，欺詐消費者，之所以屢禁不止，表面看是地方監(jiān)管不到位，深層次上，就是這些企業(yè)和地方利益有一致性。由于能為地方帶來較多的稅收和就業(yè)，某種程度上能推動地區(qū)“繁榮”和“富?！保胤秸蜁扇　氨犚恢谎坶]一只眼”的策略。再例如，在資本市場上，為什么會有那么多的上市公司發(fā)布假信息、制造假賬、捏造虛假報表，從根源上看，也是地方政府從“蛋糕做大”的地區(qū)利益出發(fā)，將這些虧損企業(yè)、困難企業(yè)不負責任地推動直接融資市場，為它們籌集資金，盲目擴張開路搭橋。在市場管理上，由于地方政績考核與經濟指標掛鉤，轄區(qū)企業(yè)違規(guī)行為帶來的經濟繁榮，會給地方官員帶來政治收益。因此，破壞區(qū)域市場經濟秩序的行為屢禁不止。從產品市場到資本市場，從勞動力市場到產權市場，地方政府通過干擾規(guī)章制度乃至司法體系，對國家的產業(yè)和土地政策、金融政策等實施“軟約束”，采用各種手段為本地市場主體創(chuàng)造壟斷利潤空間，地方保護手段也不斷從顯性化向隱性化發(fā)展。

（二）政府行為、市場分割和一體化的背離

區(qū)域市場體系的紊亂拉大了現(xiàn)有的地區(qū)經濟差距，并對因歷史、環(huán)境等原因導致的舊的差距固化。市場秩序混亂造成了區(qū)域一體化的背離，原因在于：第一，區(qū)域一體化的要素協(xié)調配置功能失靈。盡管可以通過行政管制手段限制商品、人才、服務和資本的自由流通，阻止存量資源在本區(qū)域的流失，但這同時也阻礙了要素自由流動的選擇，阻礙了區(qū)際資源的合理配置，增加了本區(qū)域要素交易成本，同時會帶來資源和能源利用上的損失。第二，區(qū)域一體化發(fā)展的有序競爭功能失靈。地區(qū)市場秩序的紊亂阻礙了區(qū)域外產品和服務的進入，過高的門檻限制了產品和服務的升級，使本區(qū)域的交換和服務來源日趨單一。缺乏有效競爭，一方面會弱化區(qū)域核心競爭力，另一方面會降低區(qū)域各類市場主體的自由選擇權利，損害了轄區(qū)的公平和正義。第三，區(qū)域市場價格協(xié)調機制失靈。市場封閉或分割，會造成供需關系扭曲，人為抬升區(qū)域商品價格，這會削弱地區(qū)整體經濟效率，削弱價格機制對不同發(fā)展水平地區(qū)的調節(jié)作用。第四，區(qū)域差距協(xié)調機制失靈。人為地將有效市場規(guī)模進行切割，阻礙了市場規(guī)模和容量的擴張，縮小了有效需求，不僅無法維持或擴大生產規(guī)模，反而進一步加大了落后地區(qū)勞動力的就業(yè)和轉化［7］。第五，限制了落后地區(qū)的趕超戰(zhàn)略。市場的過度干預擾亂資源要素的“比較優(yōu)勢”原則。按照這一原則，不同地區(qū)應該根據(jù)自身資源要素稟賦尋找符合區(qū)域特點的“優(yōu)勢產業(yè)”。但當前，我國許多地方都在不切實際地提倡發(fā)展高新技術產業(yè)，地方官員把延長產業(yè)鏈、提高本地產品附加值，作為促進經濟發(fā)展的“法寶”。事實上，部分落后地區(qū)的制造業(yè)并不完全符合發(fā)展“高精尖”產業(yè)的能力和基礎。一旦基礎不具備，而政府意志需要項目強行上馬，那么落后地區(qū)向發(fā)達地區(qū)的趕超就必然走向行政保護和市場封閉的套路上。這種異化的趕超戰(zhàn)略背離了區(qū)域經濟發(fā)展中的基本原則，勢必會造成地區(qū)之間的發(fā)展差距不斷擴大，區(qū)域經濟一體化漸行漸遠。第六，落后地區(qū)發(fā)展狀態(tài)的鎖定。對落后地區(qū)來說，轄區(qū)龍頭產業(yè)競爭力可能不如經濟發(fā)達地區(qū)，保護本地市場本質上等同于保護本地企業(yè)和行業(yè)的落后。長期的保護會引致地區(qū)發(fā)展差距的擴大，使本地區(qū)落后的發(fā)展狀態(tài)制度化、長期化。當前，不少地區(qū)都已經意識到這種狀態(tài)的危害，許多較發(fā)達地區(qū)如江浙等地已開始取消道路交通關卡、統(tǒng)一實施政府調控行為。

（三）地方政府行為規(guī)范與市場秩序重構

由政府行為引致的市場秩序問題，是導致我國地區(qū)經濟協(xié)調發(fā)展的主要障礙。因此，規(guī)范地方政府行為，重構穩(wěn)定有序的市場秩序成為當前推動區(qū)域經濟一體化的重要選擇。鑒于中國經濟體制中地方的重要作用，以及市場經濟改革以來，地方政府在推動地區(qū)經濟增長和發(fā)揮積極性方面的突出作用，完全推行政府放權和市場自由調節(jié)的措施顯然不符合中國國情，也不會對中國經濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展起到決定性作用。但是，目前需要明確的是，不能以地區(qū)經濟的趕超為借口，過分強化地方政府的經濟和行政權力，并以此為借口，認為地方保護和市場分割就是不可避免［6］。影響區(qū)域經濟一體化發(fā)展的因素很多，地方博弈導致的地方保護和市場分割雖然不是地區(qū)經濟差距擴大和經濟一體化背離的唯一根源。但很顯然，限制地方政府行為對區(qū)域市場秩序的干擾，推動統(tǒng)一市場形成，是當前區(qū)域經濟一體化進程中的迫切命題。規(guī)范地方行為和重構區(qū)域市場秩序的難點就在于：如何保證既能發(fā)揮地方的積極性、主動性和創(chuàng)造性，激活地方政府活力，推動地區(qū)經濟長期可持續(xù)增長；又能確保地方政府在市場經濟活動中遵守市場基本規(guī)則，不利用自己“裁判員”的特殊身份謀取利益。僅就解決市場經濟中的公共秩序而言，沒有比地方政府更具獨特優(yōu)勢的了。由于市場經濟中的公共秩序從本質上可以歸結為公共品范疇，當這種公共品穩(wěn)定有序發(fā)展，那么市場中的所有參與者都能從中獲益。就市場秩序重構而言，改進的重點在于市場的規(guī)范化和法制化，市場不怕調節(jié)，但害怕不按規(guī)章的盲目干預，只有將行政干預建立在法制化制度化基礎上，才能從根本上解決政府行為問題。

［1］奧德麗·康尼索尼.走向21世紀：中國經濟的現(xiàn)代問題的前景［C］//南京：江蘇人民出版社，1995.

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［6］林毅夫，劉培林.地方保護和市場分割：從發(fā)展戰(zhàn)略的角度考察［Z］.北京大學中國經濟研究中心討論稿系列，2004，（10）.

［7］馮興元.中國的市場整合與地方政府競爭——地方保護與地方市場分割問題及其對策研究［Z］.北京天則經濟研究所工作論文，2002.

F207

A

1008－7168（2012）05－0095－07

10.3969/j.issn.1008-7168.2012.05.016

2012-03-21

蔡玉勝（1971－），男，河南羅山人，天津社會科學院城市經濟研究所所長，研究員，博士。

段志超］