杜黎霞，盧志輝

（甘肅聯(lián)合大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730000）

甘肅省農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的構(gòu)建與創(chuàng)新
——基于永登縣的思考

杜黎霞，盧志輝

（甘肅聯(lián)合大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730000）

甘肅省由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，農(nóng)民收入相對較低，現(xiàn)階段構(gòu)建和東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)同一層次的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是不現(xiàn)實的。本文結(jié)合甘肅省的客觀社會環(huán)境，以永登縣為例，根據(jù)農(nóng)村居民的具體類別，探討針對失地農(nóng)民、務(wù)工農(nóng)民和普通農(nóng)民構(gòu)建多層次的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。

農(nóng)村養(yǎng)老保險制度；構(gòu)建；創(chuàng)新；永登縣

永登縣地處甘肅省中部，地勢海拔在1 500-3 000米，全縣轄13鎮(zhèn)5鄉(xiāng)，2009年末總?cè)丝?0.12萬人，其中農(nóng)村人口43.17萬人，占常住人口的86%，全縣60歲以上老年人有4.4萬人，占總?cè)丝诘?.9%，并且每年以4%的速度遞增，屬于典型的未富先老地區(qū)。永登縣雖然國民經(jīng)濟持續(xù)增長，工業(yè)、城鎮(zhèn)化發(fā)展速度較快，但城鄉(xiāng)一體化建設(shè)才剛剛起步，2010年三次產(chǎn)業(yè)比為12.4：47.3：40.3（見圖1），農(nóng)業(yè)發(fā)展制約著城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。作為甘肅省的農(nóng)業(yè)大縣，轄區(qū)13鎮(zhèn)5鄉(xiāng)的經(jīng)濟發(fā)展不平衡，并且農(nóng)村社會保障制度建設(shè)也相對滯后，存在著諸多問題，如：城鄉(xiāng)發(fā)展差距大，農(nóng)民收入普遍較低，養(yǎng)老保險覆蓋面較小，保障水平低。因此農(nóng)村養(yǎng)老問題已成為影響城鄉(xiāng)一體化進程中主要的制約因素之一。

一、永登縣農(nóng)村養(yǎng)老保險發(fā)展的現(xiàn)狀

（一）農(nóng)民收入低，參保容易產(chǎn)生逆向選擇

永登縣各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人均收入差異較大（表1），部分地區(qū)如永登縣、城關(guān)鎮(zhèn)、龍泉寺鎮(zhèn)、苦水鎮(zhèn)、樹屏鎮(zhèn)、中川鎮(zhèn)、中堡鎮(zhèn)、河橋鎮(zhèn)、連城鎮(zhèn)地理環(huán)境優(yōu)越，水資源豐富，農(nóng)民人均純收入相對較高，農(nóng)民人均純收入都在3 000元以上。其余地區(qū)收入都較低，導(dǎo)致農(nóng)民收入低的原因有兩個方面：一是受自然條件制約，永登縣部分地區(qū)地理生態(tài)環(huán)境較惡劣，缺乏水資源，不具備規(guī)模發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)的基礎(chǔ)條件。由于缺乏經(jīng)濟保障，農(nóng)民增收比較困難。二是缺少地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的帶動，缺乏產(chǎn)業(yè)支持，農(nóng)民參加養(yǎng)老保險有意愿而無能力。當(dāng)?shù)?0%的農(nóng)民都選擇了最低檔即2元/月，十年后可領(lǐng)取的養(yǎng)老金僅為4.7元/月，保障效益低對農(nóng)戶缺乏吸引力，尤其是當(dāng)宏觀經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生變化時，如物價波動，農(nóng)民是比較容易發(fā)生逆向性選擇的。

（二）農(nóng)村養(yǎng)老保險需求旺盛，保障不足

地勢復(fù)雜、人多地少是永登縣基本的縣情。目前全縣共有耕地137.99萬畝，隨著城鄉(xiāng)一體化的快速發(fā)展，各種征地使耕地在迅速減少，失地農(nóng)民數(shù)量不斷增多，養(yǎng)老缺乏經(jīng)濟保障，這對傳統(tǒng)觀念影響下依賴土地收益養(yǎng)老的農(nóng)民沖擊較大。長期以來，農(nóng)村養(yǎng)老金的籌集主要是依照1991年頒布的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》的規(guī)定，“堅持以個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則來執(zhí)行。但農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展落后，大多數(shù)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營規(guī)模小、虧損大，“集體補助”實際上有名無實。因此，在農(nóng)村存在著龐大的養(yǎng)老需求和強烈的被保障意愿。但實際狀況是農(nóng)村養(yǎng)老保險的覆蓋面趨于萎縮，參保群體數(shù)量不多。其原因既存在農(nóng)戶對政策不了解，也有宣傳不到位的因素。其實質(zhì)問題是農(nóng)戶收入水平較低，各項生活消費支出較多，不愿向養(yǎng)老保險多支出費用，對政府的依賴性較高。養(yǎng)老保險金的籌集主要依靠個人繳費和政府支持，地方政府雖有財政投入，面對龐大的養(yǎng)老費用支出，政府的投入還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，2009年全縣大口徑財政收入50 110萬元，財政支出為116 689萬元，其中社會保障和就業(yè)支出為13 920萬元，實際最終養(yǎng)老金的籌集主要依靠個人納費。

二、永登縣農(nóng)村養(yǎng)老保險發(fā)展中主要存在的問題

（一）農(nóng)村養(yǎng)老保險制度構(gòu)建不完善

永登縣地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，人口老齡化進程不同，各地區(qū)農(nóng)村居民對養(yǎng)老保險的需求也是多層次的，應(yīng)結(jié)合各地區(qū)的實際情況分不同層次去構(gòu)建新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。農(nóng)村勞動力流動性很強，全縣每年均有大批勞動力外出務(wù)工，輸轉(zhuǎn)勞動力11.3萬人次（2009年永登統(tǒng)計年鑒）。在農(nóng)村勞動力流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民已逐漸演化為三種類型，一部分進城務(wù)工，即“農(nóng)民工”；一部分成為農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工，另一部分是仍然固守在土地上以種植業(yè)為生的普通農(nóng)民。這三類農(nóng)村勞動力顯然不能用統(tǒng)一的養(yǎng)老保險模式來構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保險體系。目前，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度體系缺乏具有差別化和針對性的政策。

（二）農(nóng)村養(yǎng)老保險基金保值、增值困難

永登縣農(nóng)村養(yǎng)老金與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度所面臨的困境一樣，保值、增值辦法單一，主要是“購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行，不能直接用于投資?！碧貏e是銀行利率不斷調(diào)整的現(xiàn)狀下，保值、增值的壓力比較大。農(nóng)村養(yǎng)老金主要采取的是縣級管理模式，而縣級機構(gòu)缺乏專業(yè)管理和經(jīng)營基金的能力，缺乏穩(wěn)定的投資渠道，致使農(nóng)村養(yǎng)老保險缺乏充足可靠的資金保障。

（三）農(nóng)民收入水平低，制約參保意愿

永登縣城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民收入差距日益明顯，2009年農(nóng)村居民人均純收入3 106元，不到城鎮(zhèn)居民收入的1/2，主要原因是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營程度不高，優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展不突出。產(chǎn)業(yè)經(jīng)營中糧食作物種植比重較大，基本接近70%，經(jīng)濟作物和特色品種所占比重不大，具有地方特色的如玫瑰、鮭鱒魚、肉羊、紅提葡萄等產(chǎn)業(yè)，雖有特色但未形成規(guī)模效益。城鄉(xiāng)居民收入差距大，城鄉(xiāng)家庭用于消費的支出必將受其影響。2009年永登縣城鎮(zhèn)住戶的人均家庭消費支出為6 031.15元，農(nóng)民人均家庭消費支出是2 711.28元，開支用途主要還是圍繞子女教育、就業(yè)、農(nóng)村醫(yī)保、養(yǎng)老、建房和婚喪嫁娶等方面，因此，農(nóng)民收入低，參保的積極性受到嚴(yán)重挫折，加之保障水平普遍較低，農(nóng)民對農(nóng)村養(yǎng)老保險期望值并不高。

五、構(gòu)建與創(chuàng)新農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建議與對策

永登縣地處西北地區(qū)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的特征比較突出，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老的觀念根深蒂固，不少地區(qū)的農(nóng)民認(rèn)為只有五保戶才是農(nóng)村養(yǎng)老保險參保的對象。因此構(gòu)建類似于城鎮(zhèn)社會保障體系的養(yǎng)老模式是不可行的，要加快農(nóng)村養(yǎng)老保險的試點工作，以點帶面，有計劃、有步驟、多層次地構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。

（一）確立農(nóng)村養(yǎng)老保險個人賬戶積累模式

根據(jù)《縣級農(nóng)村養(yǎng)老保險基本方案》中規(guī)定，除個人繳費外，集體經(jīng)濟給予補助，國家給予扶持。這一原則只有在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)才得以體現(xiàn)，在縣域地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險得到集體補助的非常少。因此應(yīng)以實行個人賬戶積累模式為主，在經(jīng)濟發(fā)展、城鎮(zhèn)化進程較快的地區(qū)，如永登縣、城關(guān)鎮(zhèn)、龍泉寺鎮(zhèn)、紅城鎮(zhèn)、樹屏鎮(zhèn)、中川鎮(zhèn)、武生驛鎮(zhèn)和河橋鎮(zhèn)，堅持個人繳費，集體經(jīng)濟給予一定的補助。這些地區(qū)由于招商引資大型項目較多，當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟發(fā)展相對較好，可通過政策宣傳引導(dǎo)，鼓勵集體經(jīng)濟積極參與農(nóng)村養(yǎng)老保險，為農(nóng)戶提供補助。其他地區(qū)特別是貧困地區(qū)可借助農(nóng)村小額信貸優(yōu)惠政策，鼓勵農(nóng)民積極參保納費，政府適當(dāng)加大扶持力度。

（二）創(chuàng)新農(nóng)村養(yǎng)老保險基金經(jīng)營制度

面對農(nóng)村養(yǎng)老金保值、增值困難的現(xiàn)狀，可適度考慮養(yǎng)老金投資較為穩(wěn)健、收益性好的基金投資產(chǎn)品。根據(jù)《關(guān)于進一步支持甘肅經(jīng)濟社會發(fā)展的若干意見》（簡稱《國扶47條》）文件指導(dǎo)精神，抓住西部大開發(fā)契機，允許農(nóng)村養(yǎng)老金投資一些風(fēng)險小、收益高的基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，通過提供新型投資渠道，增強養(yǎng)老金的保值、增值能力，建立相應(yīng)的聯(lián)動調(diào)節(jié)機制，即養(yǎng)老金到期享領(lǐng)金額應(yīng)與當(dāng)期的通貨膨脹率、銀行利率等指標(biāo)掛鉤，以滿足農(nóng)民基本的養(yǎng)老需要。

（三）構(gòu)建多層次的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度

針對不同身份的農(nóng)民，應(yīng)設(shè)計不同的解決方案：

1. 失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險制度

2009年《甘肅省被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險暫行辦法》已頒布，規(guī)定將政府統(tǒng)一征收承包土地且土地面積少于一定比例的農(nóng)民納入了養(yǎng)老保險范疇。永登縣已積極探索建立失地農(nóng)民社會保障機制，從土地出讓收益中提取10%～15%的資金，建立失地農(nóng)民社?；?。這一嘗試已初見成效，2009年全縣土地出讓收益達1 350萬元，從中提取的失地農(nóng)民社?；鸺s為135～202.5萬元，以解決統(tǒng)一征地后人均有效灌溉面積不足0.3畝農(nóng)民的社會保障問題。該方案還需要各地方逐步推廣，隨著城鄉(xiāng)一體化進程的加快，失地農(nóng)民的數(shù)量還在不斷增加，方案的有效性和持續(xù)性需要在實踐中不斷檢驗和完善。

2. 農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度

對于長期外出務(wù)工的農(nóng)民，可以考慮將農(nóng)民工納入到用工單位所在地的社會保障體系中去。由用人單位和農(nóng)民工個人共同繳納保險費，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合。當(dāng)農(nóng)民工在外務(wù)工期間能夠按期繳費，滿一定年限的，年老時即可享領(lǐng)和城鎮(zhèn)企業(yè)職工同等待遇的養(yǎng)老保險金。該制度的核心是需要解決好在外務(wù)工人員進行勞動力轉(zhuǎn)移時，社會養(yǎng)老保險關(guān)系異地辦理的相關(guān)問題。充分利用信息技術(shù)手段，為外出務(wù)工人員建立電子信息檔案，包括務(wù)工人員的基本信息、務(wù)工就業(yè)的相關(guān)信息、納費信息和參加職業(yè)技能培訓(xùn)等信息，可逐步將信息平臺與本省區(qū)社保信息實現(xiàn)對接，作為社會養(yǎng)老保險關(guān)系異地辦理的參考依據(jù)。通過試點探索，為農(nóng)民工實現(xiàn)養(yǎng)老保險關(guān)系異地轉(zhuǎn)移創(chuàng)造基本條件。

3. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險體制也適宜采取社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合模式。永登縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)過健康持續(xù)的發(fā)展已初步形成了以建筑材料、塑料制品、冶金、化工、農(nóng)副產(chǎn)品加工、養(yǎng)殖業(yè)為主的支柱產(chǎn)業(yè)，發(fā)展地域逐步覆蓋到縣城、集鎮(zhèn)和部分村組，分布面廣。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模小，大多數(shù)都是民營企業(yè)，原始積累少，企業(yè)資金緊張，與國有企業(yè)比較起來，經(jīng)濟基礎(chǔ)相對薄弱。所以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老社會保險體系建立過程中必須考慮：一是各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險辦法可以根據(jù)經(jīng)濟承受能力確定繳費比例，國家應(yīng)制定原則性框架，由各地根據(jù)自身的情況制定具體實施辦法；二是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)參保的積極性，強制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)參加職工養(yǎng)老社會保險；三是考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)競爭能力以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工收入水平普遍較低的實際情況，要企業(yè)拿出更多的錢來上繳社會保障機構(gòu)是不現(xiàn)實的，在一個較長的時期內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上繳社保機構(gòu)的繳費比例，都應(yīng)保持在一個比較合理的較低的范圍內(nèi)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能夠承受為限，以利于企業(yè)的發(fā)展，國家給予稅收政策、利息政策等方面的優(yōu)惠并適當(dāng)返還，以彌補養(yǎng)老保險基金繳費的不足；四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險是一個相對獨立的體系，應(yīng)允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之間以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與國有企業(yè)之間的流動，最終使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險接軌。

4. 普通農(nóng)民的養(yǎng)老保險制度

農(nóng)民主要依賴種植業(yè)為生，對家庭和土地養(yǎng)老的依賴性較大，在傳統(tǒng)農(nóng)村養(yǎng)老保險模式的基礎(chǔ)上，政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，加大投入力度。凡是屬于永登縣行政區(qū)域范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)戶口且仍然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動的人員即可參加農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，采取個人納費為主，政府補貼為輔的方式籌集資金，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的繳費標(biāo)準(zhǔn)設(shè)有每年100元、200元、300元、400元、500元五個檔次，參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得，長繳多得。中央財政對符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金每人每月55元，省級財政按照實際參保繳費人數(shù)每人每年補貼30元，市級財政按實際參保繳費人數(shù)每人每年補貼10元，縣級財政按實際繳費人數(shù)每人每年補貼5元。同時，對年繳費分別為200元、300元、400元、500元不同檔次的參保人員，每提高一個參保繳費檔次，縣區(qū)財政每人每年多補貼5元，逐檔依次分別增加，政府補貼資金全部進入?yún)⒈Ｈ藛T個人賬戶，參保者年齡達到60歲時可領(lǐng)取養(yǎng)老保險金。對于經(jīng)濟條件較差的參保者，可借助農(nóng)村小額信貸優(yōu)惠政策完成繳費。

（四）借鑒新型虛擬養(yǎng)老院和居家養(yǎng)老模式，不斷探索創(chuàng)新

從2006年開始，蘭州市城關(guān)區(qū)率先試點開展了區(qū)、街道、社區(qū)三級居家養(yǎng)老服務(wù)工作，創(chuàng)建了我國西北地區(qū)首家虛擬養(yǎng)老院，為“三無”及困難“空巢”老人印發(fā)免費服務(wù)券，并向老人提供17項居家養(yǎng)老服務(wù)。這一舉措在健全和完善社會養(yǎng)老制度方面進行了新的嘗試，實現(xiàn)了養(yǎng)老服務(wù)水平的新提升和新突破。蘭州市城關(guān)區(qū)創(chuàng)辦的虛擬養(yǎng)老院及工作模式，也可以在農(nóng)村地區(qū)進行試點?！疤摂M養(yǎng)老院”根據(jù)老人的不同情況，因地制宜推出了“老年互助會”、“村級托老所”、“政府買服務(wù)”等模式。老人們足不出村，就能享受各種有償、低償和無償?shù)木蛹茵B(yǎng)老服務(wù)。永登縣可在縣區(qū)、城關(guān)鎮(zhèn)、中川鎮(zhèn)等經(jīng)濟發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化進程較快的地區(qū)和鄉(xiāng)村借鑒蘭州市城關(guān)區(qū)虛擬養(yǎng)老院及工作模式，試點設(shè)立“虛擬養(yǎng)老院”，為“三無”老人提供養(yǎng)老服務(wù)。

（五）加快農(nóng)村新型養(yǎng)老保險制度的試點改革步伐

雖然不斷有新的政策和方案推出，但實施原則和制度在大前提下應(yīng)統(tǒng)一，不同的地區(qū)應(yīng)訂立有區(qū)別的實施細(xì)則，勇于探索和創(chuàng)新，處理好農(nóng)村基層養(yǎng)老保險制度建設(shè)中遇到的問題。推進管理與技術(shù)的創(chuàng)新，解決好農(nóng)村養(yǎng)老保險關(guān)系的異地轉(zhuǎn)移、銜接等技術(shù)難題。加快農(nóng)村新型養(yǎng)老保險制度的試點工作，盡快實施推廣，讓廣大農(nóng)民群眾都切身體會到農(nóng)村養(yǎng)老保險的優(yōu)越性，能夠加快城鄉(xiāng)一體化的進程。

社會保障制度的發(fā)展離不開經(jīng)濟的發(fā)展，在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)是不可能整齊地實行一個標(biāo)準(zhǔn)、一種模式的養(yǎng)老保險制度。應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，針對不同群體逐步推行多層次的養(yǎng)老保險制度，滿足不同群體對養(yǎng)老保險多樣化的需求。

[1] 2010年永登縣統(tǒng)計分析報告[R].

[2] 永登縣統(tǒng)計資料匯編——2009[Z].

[3] 祁恒珺.用“三圈理論”探究困擾農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度的痼疾——以甘肅省為例[J].農(nóng)村經(jīng)濟,2010(4).

[4] 李麗君.新型養(yǎng)老服務(wù)模式的探索——對蘭州市城關(guān)區(qū)“虛擬養(yǎng)老院”建設(shè)的調(diào)查與思考[J].改革與戰(zhàn)略,2010 (10).

[5] 張金峰,梁永郭,王曉春.新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度運行狀況透析——基于河北省試點地區(qū)的調(diào)查[J].石家莊經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報,2011(2).

[6] 郭艷俊,楊林娟,李向紅.甘肅省農(nóng)村養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀,問題及對策——基于對臨洮縣洮陽鎮(zhèn)臥龍村劉三社30戶農(nóng)戶的調(diào)查[J].陜西農(nóng)業(yè)科學(xué),2011(2).

[7] 楊哲,許克祥.安徽農(nóng)村養(yǎng)老保險的分類動態(tài)遞進模式選擇[J].南京人口管理干部學(xué)院學(xué)報,2011(4).

（責(zé)任編輯、校對：王淑娟）

The Construction and Innovation of Rural Endowment Insurance System in Gansu Province——A Study Based on Yongdeng County

DU Li-xia, LU Zhi-hui

(College of Economy and Management, Gansu Lianhe University, Lanzhou 730000, China)

It is unwise to construct the same hierarchy system of rural endowment insurance in Gansu province as the eastern economic developed area because of its unbalanced development of regional economy and the relatively low income of the farmers'. Based on the objective social environment of Gansu province, a new rural construction multiple level endowment insurance system is discussed by taking Yongdeng County as an example.

rural endowment insurance system; construction; Yongdeng innovation ;County

F842.6

A

1009-9115(2012)04-0077-04

甘肅省教育廳課題（1013B-06）

2011-09-23

杜黎霞（1979-），女，甘肅人，碩士，講師，研究方向為金融市場運行與管理。