賈永剛，祝繼常，諸葛恒英

（中國(guó)鐵道科學(xué)研究院 運(yùn)輸及經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100081）

城市綜合交通樞紐一體化開發(fā)模式與實(shí)施探討

賈永剛，祝繼常，諸葛恒英

（中國(guó)鐵道科學(xué)研究院 運(yùn)輸及經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100081）

以外部性理論、公共交通導(dǎo)向開發(fā)理論、聯(lián)合開發(fā)理論為指導(dǎo)，對(duì)城市綜合交通樞紐一體化開發(fā)范圍和運(yùn)作模式進(jìn)行分析論述，通過對(duì)獨(dú)立開發(fā)模式和聯(lián)合開發(fā)模式的比較，建議我國(guó)城市綜合交通樞紐采用聯(lián)合開發(fā)模式進(jìn)行運(yùn)作，為可持續(xù)發(fā)展提供保證。在實(shí)施過程中，借鑒國(guó)內(nèi)外交通樞紐開發(fā)經(jīng)驗(yàn)，建議按照確定總體發(fā)展模式、組建交通樞紐項(xiàng)目公司、實(shí)施一體化規(guī)劃設(shè)計(jì)、建立多元化投融資模式，以及推進(jìn)交通樞紐建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與一體化開發(fā)等階段分步推進(jìn)。

城市綜合交通樞紐；一體化；運(yùn)營(yíng)；開發(fā)模式

城市綜合交通樞紐(簡(jiǎn)稱交通樞紐)是國(guó)家或區(qū)域交通運(yùn)輸系統(tǒng)的重要組成部分，是不同運(yùn)輸方式在交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)相鄰路徑的交匯點(diǎn)，對(duì)所在區(qū)域的綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)具有重要作用。交通樞紐作為城市大型公共基礎(chǔ)設(shè)施，具有投資巨大、運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，運(yùn)營(yíng)成本和財(cái)務(wù)成本較高的特點(diǎn)，投入運(yùn)營(yíng)后往往面臨資金短缺與營(yíng)運(yùn)虧損的難題，需要政府的財(cái)政補(bǔ)貼來維持正常的運(yùn)轉(zhuǎn)，因而影響交通樞紐的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，交通樞紐具有顯著的外部性，其高度的通達(dá)性將提升周邊土地、物業(yè)價(jià)值，而交通樞紐的商業(yè)開發(fā)基本局限于樞紐內(nèi)部，交通樞紐運(yùn)營(yíng)企業(yè)很難分享這些外部收益。因此，研究交通樞紐內(nèi)、外部空間的一體化開發(fā)模式，對(duì)于促進(jìn)交通樞紐可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 交通樞紐一體化開發(fā)的理論基礎(chǔ)

1.1 外部性理論

交通樞紐的建設(shè)不僅能為交通設(shè)施利用者以節(jié)省交通費(fèi)用或節(jié)約時(shí)間等形式帶來直接利益，而且也將給交通設(shè)施利用者以外的第三者帶來各種利益，具有極強(qiáng)的正外部性。例如，交通樞紐的建設(shè)將間接地提高周邊土地不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值，因而促進(jìn)沿線一定范圍內(nèi)住宅、商業(yè)的開發(fā)及企業(yè)的集聚，從而帶來土地及房屋價(jià)格的上漲。目前，交通樞紐周邊土地所有者和房地產(chǎn)商是交通樞紐開發(fā)利益的主要受益者。一方面，土地所有者、住宅開發(fā)者等不需要付出任何代價(jià)就可以得到交通樞紐為其帶來的利益；另一方面，交通樞紐運(yùn)營(yíng)企業(yè)往往也會(huì)因負(fù)擔(dān)高額的建設(shè)費(fèi)用與運(yùn)營(yíng)成本而導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)虧損。這樣，土地所有者、住宅開發(fā)者與交通樞紐運(yùn)營(yíng)企業(yè)之間存在著明顯的負(fù)擔(dān)不平衡，有必要通過某種形式把交通樞紐開發(fā)利益的一部分作為交通樞紐建設(shè)費(fèi)用與運(yùn)營(yíng)成本予以還原，以減輕交通樞紐運(yùn)營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)，從而實(shí)現(xiàn)交通樞紐發(fā)展的良性循環(huán)[1]。

1.2 公共交通導(dǎo)向開發(fā)(TOD)理論

1903年新城市主義代表人物之一的彼得?卡爾索爾普提出了公共交通導(dǎo)向開發(fā)( Transit Oriented Development，TOD )理論，強(qiáng)調(diào)在區(qū)域?qū)用嫔险瞎步煌ê屯恋乩玫年P(guān)系，使二者相輔相成。公共交通導(dǎo)向開發(fā)理論是圍繞地鐵、輕軌或快速公交線路站點(diǎn)周圍進(jìn)行的土地開發(fā)模式。它基于公共交通引導(dǎo)土地利用開發(fā)，促進(jìn)城市空間的合理有序增長(zhǎng)，最終形成布局緊湊、功能復(fù)合、具有人性化的城市形態(tài)，為城市提供了一種新型土地開發(fā)模式。

1.3 聯(lián)合開發(fā)理論

聯(lián)合開發(fā)是交通樞紐與周邊用地協(xié)調(diào)發(fā)展的一種形式。根據(jù)美國(guó)城市土地協(xié)會(huì)對(duì)聯(lián)合開發(fā)的研究，在實(shí)務(wù)層面上，聯(lián)合開發(fā)被定義為：與交通運(yùn)輸車站有關(guān)的房地產(chǎn)開發(fā)計(jì)劃。從理論上，聯(lián)合開發(fā)被定義為：建立于交通運(yùn)輸車站附近、集結(jié)高密度人口的活動(dòng)，從而發(fā)揮最大效益，即減少交通時(shí)間及成本[2]。聯(lián)合開發(fā)能較好地處理公共服務(wù)設(shè)施與土地、不動(dòng)產(chǎn)之間的關(guān)系，是公共設(shè)施與私人資源有效結(jié)合的方式，而且能開辟城市交通發(fā)展的財(cái)源。

2 交通樞紐一體化開發(fā)的范圍

目前，我國(guó)各城市交通樞紐對(duì)商鋪、媒體廣告等商業(yè)資源開發(fā)進(jìn)行了積極嘗試，但主要局限于交通樞紐內(nèi)部，開發(fā)規(guī)模過小，難以支撐交通樞紐可持續(xù)發(fā)展。我國(guó)香港地區(qū)和國(guó)外一些城市的交通樞紐建成時(shí)間較長(zhǎng)，物業(yè)開發(fā)也較成熟，對(duì)交通樞紐內(nèi)部、上蓋建筑和周邊區(qū)域?qū)嵤┝艘惑w化開發(fā)。

2.1 交通樞紐內(nèi)的商業(yè)開發(fā)

交通樞紐內(nèi)的商業(yè)開發(fā)主要包括樞紐站廳層的商鋪、廣告、電信等資源開發(fā)。交通樞紐內(nèi)商業(yè)開發(fā)比較典型的有上海虹橋樞紐、北京南站樞紐、深圳羅湖樞紐等。目前，國(guó)內(nèi)交通樞紐的商業(yè)開發(fā)主要受限于前期規(guī)劃設(shè)計(jì)階段重點(diǎn)考慮運(yùn)輸功能，而對(duì)商業(yè)開發(fā)功能考慮嚴(yán)重不足，交通樞紐的商業(yè)開發(fā)仍廣泛存在以下問題。

（1）多數(shù)交通樞紐的商業(yè)開發(fā)空間是建設(shè)過程中自然形成的，并未考慮周邊的商業(yè)分布情況，如能在規(guī)劃、管理和建設(shè)環(huán)節(jié)加強(qiáng)與外部商業(yè)體規(guī)劃、建設(shè)的聯(lián)動(dòng)，則能夠更有效地利用這些空間。

（2）交通樞紐可用于商業(yè)的空間條件較差，部分地下空間所處地段商業(yè)氛圍和需求較低，造成招商和運(yùn)營(yíng)難度大；存在出入口和通風(fēng)、排水、用電等附屬設(shè)施未預(yù)留的現(xiàn)象，絕大部分空間未設(shè)置經(jīng)營(yíng)餐飲業(yè)態(tài)的基本需求，若能在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段予以考慮，則能極大地豐富地下空間的業(yè)態(tài)，提高地下空間的綜合利用和價(jià)值；大部分地下商業(yè)街空間形態(tài)狹長(zhǎng)，不利于商業(yè)布置。

2.2 交通樞紐上蓋物業(yè)及周邊區(qū)域的開發(fā)

香港地鐵物業(yè)開發(fā)是地鐵和房地產(chǎn)開發(fā)緊密結(jié)合的典型代表。香港交通樞紐的物業(yè)開發(fā)主要是在其上部及周圍區(qū)域進(jìn)行，包括住宅、商業(yè)街、商業(yè)中心、大型商業(yè)綜合體等形式。我國(guó)在交通樞紐上蓋和周邊區(qū)域開發(fā)方面的研究與實(shí)踐剛處于起步階段，面臨著制度和法律層面的約束與障礙，成功的經(jīng)驗(yàn)不多。在交通樞紐開發(fā)過程中，可借鑒香港地鐵開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)，在交通樞紐建設(shè)階段，利用其所提供的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，對(duì)交通樞紐周邊的土地同步進(jìn)行高密度的商業(yè)開發(fā)，進(jìn)行房地產(chǎn)、商業(yè)和娛樂等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的建設(shè)，取得土地的增值收益，以充分體現(xiàn)交通樞紐周邊土地資源的潛在價(jià)值，平衡交通樞紐的建設(shè)成本，補(bǔ)貼交通樞紐企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本，從而實(shí)現(xiàn)其正外部效應(yīng)的內(nèi)部化，最終實(shí)現(xiàn)交通樞紐可持續(xù)發(fā)展。

3 交通樞紐一體化開發(fā)的運(yùn)作模式

交通樞紐的開發(fā)涉及眾多的利益與非利益相關(guān)者、相互依賴的資源和行為。因此，交通樞紐開發(fā)管理的主要任務(wù)就是對(duì)各種不同的甚至是對(duì)立的利益進(jìn)行協(xié)調(diào)、引導(dǎo)和綜合。交通樞紐能否成功開發(fā)，在很大程度上取決于能否建立合適的運(yùn)作模式，形成參與者都能自覺地以主人翁身份進(jìn)行開發(fā)的運(yùn)作機(jī)制。

3.1 獨(dú)立開發(fā)模式

獨(dú)立開發(fā)模式包括房地產(chǎn)商獨(dú)立開發(fā)和交通樞紐運(yùn)營(yíng)企業(yè)獨(dú)立開發(fā)兩種。

（1）房地產(chǎn)商獨(dú)立開發(fā)。目前，很多交通樞紐周邊均由一些房地產(chǎn)商獨(dú)立開發(fā)，交通樞紐運(yùn)營(yíng)企業(yè)并沒有參與。由于交通樞紐一體化開發(fā)與樞紐規(guī)劃建設(shè)密不可分，由房地產(chǎn)商獨(dú)立開發(fā)存在一定的困難，而且缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，從目前的開發(fā)效果上看難以令人滿意。

（2）交通樞紐運(yùn)營(yíng)企業(yè)獨(dú)立開發(fā)。交通樞紐運(yùn)營(yíng)企業(yè)作為開發(fā)商具體操作交通樞紐物業(yè)開發(fā)的全過程，所得利潤(rùn)和所有風(fēng)險(xiǎn)均由交通樞紐運(yùn)營(yíng)企業(yè)獨(dú)自承擔(dān)。由于交通樞紐一體化開發(fā)的前期投入資金較大，專業(yè)性較強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)也大，這種模式應(yīng)用得較少。

3.2 聯(lián)合開發(fā)模式

聯(lián)合開發(fā)模式即由交通樞紐運(yùn)營(yíng)企業(yè)和房地產(chǎn)商合作開發(fā)，一般由交通樞紐運(yùn)營(yíng)企業(yè)提供用地，房地產(chǎn)商提供資金和經(jīng)驗(yàn)，并負(fù)責(zé)具體操作，雙方按協(xié)議的規(guī)定分享增值利益，交通樞紐運(yùn)營(yíng)企業(yè)得到的開發(fā)利潤(rùn)內(nèi)部轉(zhuǎn)化為交通樞紐的建設(shè)資金。聯(lián)合開發(fā)模式的重點(diǎn)是建立交通樞紐運(yùn)營(yíng)企業(yè)和房地產(chǎn)商的合作關(guān)系，前提是交通樞紐運(yùn)營(yíng)企業(yè)在建設(shè)前期就已完成交通樞紐上蓋或周邊地區(qū)的土地發(fā)展權(quán)，然后邀請(qǐng)房地產(chǎn)商簽訂協(xié)議，合作發(fā)展交通樞紐上蓋或周邊地區(qū)的物業(yè)。

聯(lián)合開發(fā)模式較常用，香港、多倫多、蒙特利爾等城市的眾多地鐵車站都是采用這種模式進(jìn)行運(yùn)作的。聯(lián)合開發(fā)作為實(shí)施 TOD 模式下的交通樞紐地區(qū)建設(shè)的重要手段，其作用主要表現(xiàn)在聯(lián)合開發(fā)項(xiàng)目帶動(dòng)交通樞紐周邊地塊的土地利用，吸引人氣促進(jìn)片區(qū)繁榮；聯(lián)合開發(fā)項(xiàng)目的居住、辦公、購(gòu)物等人流，進(jìn)入樞紐交通設(shè)施，提高公共交通設(shè)施的使用率，使公共資源發(fā)揮更大的社會(huì)效益。聯(lián)合開發(fā)模式不僅可以增加私人投資回報(bào)，推廣運(yùn)輸設(shè)施使用，而且能配合都市成長(zhǎng)及發(fā)展策略，有利于理順城市交通建設(shè)、土地利用和城市發(fā)展之間的關(guān)系。建議我國(guó)交通樞紐采用聯(lián)合開發(fā)模式進(jìn)行運(yùn)作，為交通樞紐的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)性提供保證。

4 交通樞紐一體化開發(fā)的實(shí)施

交通樞紐開發(fā)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及規(guī)劃設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理等多個(gè)環(huán)節(jié)，一體化開發(fā)模式的實(shí)施，需要在現(xiàn)有模式基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新，形成一套系統(tǒng)的實(shí)施方案。目前，我國(guó)上海虹橋、天津站、深圳北站等交通樞紐建設(shè)已經(jīng)進(jìn)行了積極探索，總結(jié)借鑒國(guó)內(nèi)外交通樞紐的開發(fā)經(jīng)驗(yàn)，建議交通樞紐的一體化開發(fā)分階段、分步實(shí)施。

4.1 確定交通樞紐總體發(fā)展模式

確定交通樞紐發(fā)展總體模式是一體化開發(fā)的前提，重點(diǎn)包括交通樞紐與周邊土地一體化規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、投融資、運(yùn)營(yíng)與開發(fā)模式等。例如，上海市在虹橋綜合交通樞紐建設(shè)初期，提出了“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一還貸”的開發(fā)原則，對(duì)虹橋綜合交通樞紐及所在區(qū)域進(jìn)行了重新規(guī)劃，確立了虹橋綜合交通樞紐的總體發(fā)展模式。

4.2 組建交通樞紐項(xiàng)目公司

由財(cái)政部門牽頭組建政府投資平臺(tái)，受國(guó)資委管理，代表政府對(duì)重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目出資，并通過資本市場(chǎng)進(jìn)行融資，具備土地儲(chǔ)備資格或享有政府土地出讓金凈收益權(quán)。從上海、天津和北京等城市的經(jīng)驗(yàn)看，政府投資平臺(tái)的組建是利用土地保障交通樞紐建設(shè)的前提條件，有利于在現(xiàn)有政策下實(shí)施交通樞紐和周邊土地的一體化開發(fā)，有利于城市實(shí)現(xiàn)土地利用模式的創(chuàng)新。根據(jù)具體交通樞紐項(xiàng)目實(shí)際，組建交通樞紐項(xiàng)目公司，政府投資平臺(tái)代表政府參與交通樞紐項(xiàng)目公司投資，交通樞紐項(xiàng)目公司總體負(fù)責(zé)交通樞紐后期投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)所有相關(guān)事宜。

4.3 實(shí)施交通樞紐一體化規(guī)劃設(shè)計(jì)

根據(jù)交通樞紐建設(shè)發(fā)展需要，規(guī)劃、國(guó)土部門牽頭對(duì)交通樞紐和周邊區(qū)域進(jìn)行一體化規(guī)劃設(shè)計(jì)，按照國(guó)家規(guī)定、項(xiàng)目投資規(guī)模合理確定土地開發(fā)面積。根據(jù)交通樞紐的功能特點(diǎn)和地理位置，將交通樞紐與區(qū)域開發(fā)相結(jié)合，并進(jìn)行一體化規(guī)劃，同時(shí)充分考慮周邊城市地區(qū)發(fā)展的要求，把交通樞紐完全融入周邊城市的發(fā)展。政府規(guī)劃管理部門需要進(jìn)行規(guī)劃控制和監(jiān)督實(shí)施，在此基礎(chǔ)上支持和創(chuàng)新土地利用及城市開發(fā)政策，為聯(lián)合開發(fā)創(chuàng)造條件。交通樞紐項(xiàng)目公司按照總體規(guī)劃、地區(qū)結(jié)構(gòu)規(guī)劃，牽頭編制交通樞紐地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃。

4.4 建立交通樞紐多元化投融資模式

交通樞紐項(xiàng)目公司按照整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度的需要，在政府給予先行注入資金作為資本金的前提下，明確投資范圍、測(cè)算投資規(guī)模，啟動(dòng)投融資工作，按照“自籌、自用、自還”的原則，采取政策性銀行貸款、商業(yè)銀行貸款、股東貸款、資產(chǎn)證券化等多種方式進(jìn)行投融資開發(fā)運(yùn)作，交通樞紐建設(shè)資金由交通樞紐項(xiàng)目公司通過資本市場(chǎng)融資和土地開發(fā)經(jīng)營(yíng)解決[4]。

4.5 推進(jìn)交通樞紐建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與一體化開發(fā)

根據(jù)交通樞紐建設(shè)進(jìn)度要求，成立交通樞紐建設(shè)指揮部，交通樞紐項(xiàng)目公司為日常工作機(jī)構(gòu)，總體推進(jìn)交通樞紐建設(shè)工作。交通樞紐建成后，交通樞紐項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)相關(guān)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)管理，并與房地產(chǎn)商對(duì)相關(guān)地塊進(jìn)行聯(lián)合開發(fā)，充分發(fā)揮交通樞紐的綜合功能與價(jià)值，在為旅客提供安全、舒適、便捷服務(wù)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)交通樞紐的可持續(xù)發(fā)展。

5 結(jié)束語(yǔ)

近年來，隨著我國(guó)城市軌道交通的快速發(fā)展，許多城市軌道交通逐步由“線路型”進(jìn)入到“網(wǎng)絡(luò)型”運(yùn)營(yíng)新階段，交通樞紐在城市交通系統(tǒng)中的地位日益提升。目前，我國(guó)交通樞紐一體化開發(fā)仍處于起步階段，從可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，交通樞紐開發(fā)應(yīng)由局限于內(nèi)部開發(fā)模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐惑w化開發(fā)模式，即對(duì)樞紐內(nèi)部、上蓋建筑和周邊區(qū)域?qū)嵤┚C合開發(fā)。在一體化開發(fā)運(yùn)作過程中，建議采用交通樞紐運(yùn)營(yíng)企業(yè)與房地產(chǎn)商聯(lián)合開發(fā)模式，共同進(jìn)行合作開發(fā)。交通樞紐開發(fā)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，在實(shí)施過程中，建議按照確定總體發(fā)展模式、組建交通樞紐項(xiàng)目公司、實(shí)施一體化規(guī)劃設(shè)計(jì)、建立多元化投融資模式，以及推進(jìn)交通樞紐建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與一體化開發(fā)等階段分步推進(jìn)。

[1] 葉霞飛，蔡 蔚. 城市軌道交通開發(fā)利益還原方法的基礎(chǔ)研究[J]. 鐵道學(xué)報(bào)，2002 (2)：97－103.

[2] 美國(guó)城市土地協(xié)會(huì). 聯(lián)合開發(fā)——房地產(chǎn)開發(fā)與交通的結(jié)合[M]. 北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2003.

[3] 廉文彬，賈永剛. 鐵路車站經(jīng)濟(jì)圈的構(gòu)建與運(yùn)作模式研究[J]. 鐵道運(yùn)輸與經(jīng)濟(jì)，2011，33(6)：1－5.

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1003-1421(2012)08-0085-04

F506；U494.1+7

B

2012-07-06

尹紅