■白振勇 宋崇華 何 君

“十一五”期間，河南省財(cái)政監(jiān)督檢查工作緊密圍繞構(gòu)建“大監(jiān)督”工作機(jī)制和推進(jìn)財(cái)政管理工作科學(xué)化精細(xì)化開(kāi)展，在規(guī)范財(cái)經(jīng)運(yùn)行秩序、加強(qiáng)財(cái)政收支管理、促進(jìn)理財(cái)方式轉(zhuǎn)變、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和諧等方面做出了積極貢獻(xiàn)。特別是《河南省財(cái)政監(jiān)督辦法》的出臺(tái)，標(biāo)志著財(cái)政監(jiān)督工作在制度化、規(guī)范化方面邁上了新臺(tái)階，財(cái)政監(jiān)督檢查的作用進(jìn)一步加強(qiáng)。隨著財(cái)政收支規(guī)模逐年擴(kuò)大，社會(huì)對(duì)財(cái)政收支透明度的要求不斷增加，財(cái)政監(jiān)督卻仍在法律法規(guī)、執(zhí)法程序、工作方法、經(jīng)驗(yàn)建議等方面存在一些問(wèn)題，需要采取措施，加以解決。

一、當(dāng)前財(cái)政監(jiān)督檢查工作存在的主要問(wèn)題

（一）重實(shí)際檢查操作，輕法制體系建設(shè)

當(dāng)前，財(cái)政監(jiān)督檢查工作的執(zhí)法依據(jù)主要是《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》、《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等財(cái)稅法律。這些法律針對(duì)性強(qiáng)，對(duì)財(cái)政監(jiān)督僅限于肯定其監(jiān)督權(quán)力的原則性規(guī)定，對(duì)監(jiān)督檢查工作全過(guò)程的規(guī)范并不完整和系統(tǒng),對(duì)財(cái)政監(jiān)督的職責(zé)權(quán)限、監(jiān)督范圍和內(nèi)容、監(jiān)督程序和步驟等也沒(méi)有明確。在規(guī)范對(duì)象上，目前的法律法規(guī)對(duì)監(jiān)督檢查工作的指導(dǎo)性條款多，對(duì)被查單位的約束性條款少。

近年來(lái)，我國(guó)大部分省級(jí)行政區(qū)相繼出臺(tái)了自己的地方性財(cái)政監(jiān)督檢查辦法，但這類辦法地域范圍強(qiáng)、法律層次低、內(nèi)容不統(tǒng)一、系統(tǒng)性差，未提及對(duì)財(cái)政監(jiān)督檢查人員的激勵(lì)、保障和保護(hù)措施，也未對(duì)執(zhí)法結(jié)果的運(yùn)用提供法律依據(jù)。在全國(guó)范圍內(nèi)，我國(guó)尚未頒布統(tǒng)一的《財(cái)政監(jiān)督檢查法》或《財(cái)政監(jiān)督檢查條例》，沒(méi)有一部系統(tǒng)的對(duì)財(cái)政監(jiān)督工作進(jìn)行規(guī)范的法律法規(guī),財(cái)政監(jiān)督缺乏獨(dú)立、完整的法律保障，立法工作滯后于公共財(cái)政框架下財(cái)政監(jiān)督工作的需要。

（二）重具體檢查工作，輕檢查方案制定

隨著“陽(yáng)光財(cái)政”建設(shè)的不斷深入，我國(guó)財(cái)政監(jiān)督檢查工作日益受到政府和社會(huì)的關(guān)注。但當(dāng)前監(jiān)督檢查工作的重心始終停留在檢查過(guò)程中，對(duì)查前準(zhǔn)備工作局限于制度學(xué)習(xí)和基本數(shù)據(jù)的搜集，忽視了檢查方案對(duì)檢查工作的指導(dǎo)及降低檢查風(fēng)險(xiǎn)的作用，方案編制過(guò)于粗糙。主要有如下情況：一是只做文書工作，不做查前調(diào)查。方案制定完全建立在以往檢查經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，忽視了對(duì)當(dāng)前檢查對(duì)象具體情況的掌握和分析，缺乏實(shí)際操作價(jià)值。二是方案編制過(guò)于簡(jiǎn)單、流于形式。針對(duì)不同檢查目的、檢查對(duì)象，檢查方案缺乏針對(duì)性，各自突出的檢查重點(diǎn)千篇一律。三是執(zhí)行與編制脫節(jié)，方案調(diào)整過(guò)于隨意。方案編制好后，即作為前期資料束之高閣，實(shí)際檢查過(guò)程中未能真正成為工作指導(dǎo)和操作標(biāo)準(zhǔn)，檢查人員參照方案執(zhí)行檢查的意識(shí)薄弱。

（三）重行政執(zhí)法程序的規(guī)范，輕執(zhí)業(yè)質(zhì)量控制的規(guī)范

為了規(guī)范財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法程序，我國(guó)相繼出臺(tái)了 《財(cái)政檢查工作辦法》、《行政處罰法》、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)。各地也根據(jù)法制辦的要求，在亮證執(zhí)法、證據(jù)保存等方面進(jìn)行了具體規(guī)定。這些法律法規(guī)對(duì)財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法過(guò)程進(jìn)行了全面、詳細(xì)、準(zhǔn)確的規(guī)定，增強(qiáng)了監(jiān)督檢查程序的約束力。但財(cái)政監(jiān)督檢查工作沒(méi)有建立起監(jiān)督檢查質(zhì)量控制體系，沒(méi)有建立如注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)規(guī)范的 《公認(rèn)審計(jì)準(zhǔn)則》，審計(jì)部門的《國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》，難以保證監(jiān)督檢查質(zhì)量，控制監(jiān)督檢查風(fēng)險(xiǎn)。

（四）重檢查手段實(shí)際運(yùn)用，輕以法律法規(guī)形式完善手段

檢查法律手段是財(cái)政檢查工作的基本方式，是其他檢查手段的載體，具有基礎(chǔ)性、強(qiáng)制性的特征。各地《財(cái)政監(jiān)督檢查辦法》明確賦予監(jiān)督檢查人員的具體監(jiān)督檢查權(quán)利有：下達(dá)監(jiān)督檢查通知書、要求被查單位配合詢問(wèn)、要求被查單位提供相關(guān)資料、向往來(lái)單位查詢經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、向金融機(jī)構(gòu)查詢單位存款、證據(jù)保存等。這些權(quán)利保證了監(jiān)督檢查工作的開(kāi)展，但也存在行權(quán)范圍小、強(qiáng)制力低的問(wèn)題?！吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》對(duì)行政處罰過(guò)程中調(diào)查、取證、問(wèn)訊、資料保存、處理處罰、強(qiáng)制執(zhí)行方面的規(guī)定與《財(cái)政監(jiān)督檢查辦法》類似，雖賦予檢查人員基本權(quán)利，但在廣度、深度上仍有欠缺?！敦?cái)政違法行為處罰處分條例》是明確以財(cái)政部門為執(zhí)法主體的行政法規(guī)，是我國(guó)目前針對(duì)財(cái)政監(jiān)督檢查工作最高層次的專門法律。然而，《財(cái)政違法行為處罰處分條例》在肯定了財(cái)政部門糾正違法違紀(jì)行為權(quán)利的同時(shí)，卻沒(méi)有說(shuō)明強(qiáng)制執(zhí)行的程序和方法。在強(qiáng)調(diào)與其他部門溝通配合必要性的同時(shí)，卻沒(méi)有提出操作性強(qiáng)的溝通機(jī)制。實(shí)際工作中，監(jiān)督檢查人員可以對(duì)被查單位銀行存款進(jìn)行查詢，卻不能對(duì)可疑的個(gè)人賬戶進(jìn)行查詢。在證據(jù)保全時(shí)，對(duì)不配合檢查、抵制檢查的行為也缺乏強(qiáng)制措施。

（五）重檢查業(yè)務(wù)開(kāi)展，輕監(jiān)督檢查隊(duì)伍建設(shè)

在檢查實(shí)踐中，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)監(jiān)督檢查工作的開(kāi)展都給予充分重視，以財(cái)政收入監(jiān)督檢查、財(cái)政支出監(jiān)督檢查、會(huì)計(jì)監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督為四大主線，在業(yè)務(wù)工作開(kāi)展的深度和廣度上進(jìn)行了探索。然而，在財(cái)政監(jiān)督隊(duì)伍的建設(shè)上，卻存在重視不力的情況：一是機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)落后。各地存在機(jī)構(gòu)規(guī)格編制不統(tǒng)一，隊(duì)伍規(guī)模差距大，公務(wù)員、參公管理、事業(yè)編制共存的局面。二是經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制缺乏，經(jīng)費(fèi)保障大部分沒(méi)有納入預(yù)算管理。三是監(jiān)督檢查人員待遇差。由于工作的特殊性，財(cái)政檢查人員不能享受類似審計(jì)人員、監(jiān)察人員一樣的津貼補(bǔ)貼、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、精神獎(jiǎng)勵(lì)、晉升機(jī)會(huì)、職務(wù)提拔等人員激勵(lì)機(jī)制。

（六）重一般技術(shù)性問(wèn)題，輕重大案件查處

財(cái)政監(jiān)督檢查工作時(shí)間短、任務(wù)重，由于時(shí)間和精力的限制，檢查人員對(duì)個(gè)別重大線索只進(jìn)行了基本的證據(jù)收集和分析，而后將掌握的情況移交相關(guān)部門繼續(xù)檢查，無(wú)法做到一竿子插到底，查清查透問(wèn)題。同時(shí)，對(duì)重大案件的查處增加了檢查人員的檢查壓力、檢查風(fēng)險(xiǎn)和行政復(fù)議風(fēng)險(xiǎn)，一旦產(chǎn)生行政復(fù)議會(huì)對(duì)工作造成不利影響。由于以上原因，造成了檢查人員在查處重大案件時(shí)不夠積極，可能出現(xiàn)遺漏重大問(wèn)題的情況。

（七）重單獨(dú)行動(dòng)，輕執(zhí)法配合

當(dāng)前，司法、紀(jì)檢、審計(jì)、財(cái)政部門均具有行政執(zhí)法權(quán)力。在執(zhí)法過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)兩家以上的部門從不同角度同時(shí)或先后檢查同一單位或項(xiàng)目的情況，缺乏統(tǒng)籌安排、難以形成整體合力。檢查工作的重復(fù)和重疊增大了被查單位迎檢負(fù)擔(dān)，降低了檢查工作效率，浪費(fèi)了檢查資源。另外，財(cái)政檢查工作與司法、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)等部門比較而言，權(quán)威性弱、行政強(qiáng)制力低，一定程度上影響了檢查工作質(zhì)量及深度。

（八）重檢查人員經(jīng)驗(yàn)判斷，輕方法體系建立

通過(guò)實(shí)際檢查工作，檢查人員積累了豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，并在檢查方法上構(gòu)建了自身的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｐ?，這些經(jīng)驗(yàn)在當(dāng)前檢查工作無(wú)系統(tǒng)方法體系的情況下是十分寶貴的。然而，為了實(shí)現(xiàn)財(cái)政檢查工作規(guī)范化、系統(tǒng)化的目標(biāo)，滿足控制檢查風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)監(jiān)督檢查人員的實(shí)際需要，亟待建立起全面的財(cái)政監(jiān)督檢查方法體系。

（九）重查出問(wèn)題的處理處罰，輕檢查結(jié)果的運(yùn)用

對(duì)個(gè)別案件的處理處罰不是財(cái)政監(jiān)督檢查的最終目的，關(guān)鍵是通過(guò)檢查為財(cái)政管理和財(cái)政改革提出建議，達(dá)到“查處典型，規(guī)范整體”的效果。但是，當(dāng)前的監(jiān)督檢查工作尚未擺脫重視個(gè)案查處、輕視制度完善的局面，削弱了檢查工作的效果，引起這個(gè)問(wèn)題的主要原因有：有關(guān)專項(xiàng)資金管理制度或辦法上沒(méi)有規(guī)定檢查結(jié)果的使用辦法；財(cái)政監(jiān)督檢查有關(guān)法規(guī)沒(méi)有規(guī)定檢查結(jié)果的使用辦法；結(jié)果運(yùn)用范圍不廣泛，有關(guān)業(yè)務(wù)處室在分配項(xiàng)目資金時(shí)沒(méi)有參照檢查結(jié)果進(jìn)行分配。

二、加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督檢查工作的對(duì)策

（一）完善法制建設(shè)，奠定檢查工作基礎(chǔ)

建立健全財(cái)政監(jiān)督法律法規(guī)體系，對(duì)現(xiàn)有法規(guī)中存在的概念界定不清和可操作性不強(qiáng)等問(wèn)題進(jìn)行修正和完善，消除執(zhí)法中的現(xiàn)實(shí)困難，從法律上明確財(cái)政監(jiān)督的執(zhí)法主體地位，確立執(zhí)法程序和執(zhí)法范圍，賦予財(cái)政監(jiān)督工作相應(yīng)的檢查手段和處罰措施，做到有法可依、依法行政。

（二）做好查前準(zhǔn)備，細(xì)化檢查方案

為充分發(fā)揮檢查方案在檢查質(zhì)量控制過(guò)程中的重要作用，在編制方案時(shí)要區(qū)別檢查對(duì)象，做好查前調(diào)查，關(guān)注單位性質(zhì)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、財(cái)務(wù)體制和內(nèi)部控制等情況。要尋找檢查重點(diǎn)，確定重點(diǎn)資金、重點(diǎn)事項(xiàng)、重點(diǎn)問(wèn)題及檢查方法。要落實(shí)檢查責(zé)任，嚴(yán)肅方案運(yùn)用，充分發(fā)揮方案的指導(dǎo)作用，嚴(yán)格按照方案開(kāi)展檢查工作，對(duì)不按方案充分查證的檢查人員要追究其責(zé)任。

（三）加快建立財(cái)政監(jiān)督檢查質(zhì)量控制體系

為保證檢查工作質(zhì)量，達(dá)到檢查“事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、程序合法”的要求，必須對(duì)檢查工作全過(guò)程進(jìn)行質(zhì)量控制，建立起針對(duì)查前、查中、查后工作的質(zhì)量控制體系。查前注重監(jiān)督檢查隊(duì)伍建設(shè)和檢查方案細(xì)化工作，主要包括外聘人員資格、出勤要求、重要性水平確定、檢查切入點(diǎn)及重點(diǎn)等。檢查期間注重證據(jù)的充分性、可靠性及工作底稿的真實(shí)性、完整性，主要包括在難以取得充分證據(jù)時(shí)的追加或替代步驟、檢查組例會(huì)制度的實(shí)施、質(zhì)量控制責(zé)任人的落實(shí)等。查后注重底稿復(fù)核及檢查報(bào)告編制工作，主要包括復(fù)核底稿是否真實(shí)完整、證據(jù)是否充分可靠、違反的法規(guī)引用是否得當(dāng)、處理處罰依據(jù)是否得當(dāng)?shù)取?/p>

（四）加強(qiáng)監(jiān)督檢查隊(duì)伍建設(shè)

建議各級(jí)政府從保證財(cái)政資金安全、利民惠民、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的角度出發(fā)，充分認(rèn)識(shí)財(cái)政監(jiān)督檢查工作的重要性和緊迫性，切實(shí)重視財(cái)政專職機(jī)構(gòu)及隊(duì)伍建設(shè)。一是根據(jù)各地實(shí)際情況統(tǒng)一人員編制，規(guī)范人員管理。二是為加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督檢查的獨(dú)立性及執(zhí)法力度，將檢查經(jīng)費(fèi)按當(dāng)年標(biāo)準(zhǔn)納入預(yù)算管理，充分保證監(jiān)督經(jīng)費(fèi)。三是為了提高檢查人員工作積極性，結(jié)合各地財(cái)政情況，逐步落實(shí)檢查人員待遇。

（五）樹(shù)典型、抓關(guān)鍵，狠抓大案要案

鑒于重大違法行為的嚴(yán)重危害和惡劣影響，必須予以大力查處，充分保證檢查時(shí)間、合理安排檢查人員。完善對(duì)檢查人員的考核辦法，不能僅憑其查出的問(wèn)題受到行政復(fù)議即對(duì)其考核進(jìn)行扣分，而應(yīng)該對(duì)行政復(fù)議的原因進(jìn)行分析，如果是由于檢查工作疏忽、不負(fù)責(zé)或重大過(guò)失造成的錯(cuò)誤判斷可以依據(jù)考核辦法進(jìn)行處罰。

（六）整合檢查資源，加大檢查合力

積極做好與司法、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)等部門的協(xié)調(diào)配合工作，交流檢查方法、提供技術(shù)和人員協(xié)助、信息共享、辦案聯(lián)動(dòng)，是嚴(yán)厲打擊財(cái)政違法犯罪行為，保證國(guó)家財(cái)政資金安全的重要手段。一是制定協(xié)作辦法、明確法律依據(jù)，將協(xié)作工作制度化。通過(guò)建立協(xié)作配合相關(guān)制度，明確有關(guān)部門的協(xié)作責(zé)任，將協(xié)同檢查作為部門履職的一項(xiàng)重要責(zé)任。二是建立情況通報(bào)制度，定期將本部門檢查結(jié)果在協(xié)作部門間共享。三是健全案件移送銜接機(jī)制。財(cái)政部門在檢查中，發(fā)現(xiàn)有關(guān)當(dāng)事人涉嫌違法違紀(jì)問(wèn)題的，應(yīng)當(dāng)將線索材料移送相應(yīng)部門。其他執(zhí)法部門也應(yīng)依法將查出的財(cái)政違法違紀(jì)問(wèn)題交由財(cái)政部門給予處理處罰。四是靈活機(jī)動(dòng)，設(shè)立聯(lián)合檢查組，創(chuàng)新協(xié)作形式。在查處財(cái)政違法違紀(jì)問(wèn)題過(guò)程中，可以允許財(cái)政部門在得到批準(zhǔn)的情況下與其他部門組成聯(lián)合檢查組，以整合執(zhí)法資源，提高執(zhí)法效率，減輕被查單位負(fù)擔(dān)。

（七）總結(jié)、歸納、提升，建立有效的檢查方法系統(tǒng)

建立財(cái)政監(jiān)督檢查工作長(zhǎng)效機(jī)制，必須建立起一套有效的檢查方法系統(tǒng)，具體規(guī)范查閱、觀察、函證、盤點(diǎn)、詢問(wèn)等方法的運(yùn)用范圍、方式及程序。同時(shí)，對(duì)依賴經(jīng)驗(yàn)判斷的抽樣方法和分析性復(fù)核工作進(jìn)行總結(jié)、提煉，把普遍經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)化、模式化、理論化，變“經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)”為 “科學(xué)指導(dǎo)”，不斷形成新的檢查方法，充實(shí)、更新理論方法體系。

（八）推動(dòng)檢查成果的使用落實(shí)

檢查工作的最終目的是，通過(guò)反映查出的問(wèn)題向被檢查單位、相關(guān)部門和各級(jí)政府提出改進(jìn)管理、完善政策、修訂法規(guī)的意見(jiàn)和建議，實(shí)現(xiàn)以微觀監(jiān)督促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)管理的目標(biāo)。因此，要做到“四個(gè)結(jié)合”：把財(cái)政資金使用效果與今后財(cái)政資金的申請(qǐng)、分配相結(jié)合；把財(cái)政資金使用效果同今后監(jiān)督檢查對(duì)象的確定相結(jié)合；把查出問(wèn)題所體現(xiàn)的體制機(jī)制缺陷同制度的建立與完善相結(jié)合；把財(cái)政資金使用效果與今后個(gè)人職務(wù)晉升和獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合?！?/p>