■田振剛

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年至2011年三年全國(guó)共發(fā)現(xiàn)“小金庫(kù)”58225個(gè)，涉及金額266.54億元，支出金額165.35億元，余額101.19億元。從單位類型來看，黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位無論是從“小金庫(kù)”的個(gè)數(shù)還是金額上，在不同單位類型中所占的比例都是最高的，說明目前我國(guó)黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位等以財(cái)政供養(yǎng)為主的單位“小金庫(kù)”問題更為突出。國(guó)有及國(guó)有控股金融“小金庫(kù)”金額所占比例最低。如果不考慮檢查不力等人為因素，則可以說國(guó)有及國(guó)有控股金融企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理在國(guó)內(nèi)各單位類型中，屬于管理相對(duì)規(guī)范的一類單位。分析認(rèn)為，這主要是由于一方面金融行業(yè)總體收入較高，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員的整體素質(zhì)較高有關(guān)；另一方面，金融行業(yè)財(cái)務(wù)核算實(shí)行集中管理，基本實(shí)行了信息化管理，總體規(guī)范性程度相對(duì)較高，這種財(cái)務(wù)管理制度改革有效減少了 “小金庫(kù)”問題的發(fā)生。接下來，本文將從各個(gè)部門的實(shí)際情況出發(fā)，分析其設(shè)立“小金庫(kù)”的特點(diǎn)。

一、黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位“小金庫(kù)”違規(guī)特點(diǎn)

（一）違規(guī)特點(diǎn)

黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位“小金庫(kù)”是目前 “小金庫(kù)”問題的高發(fā)區(qū)，“小金庫(kù)”個(gè)數(shù)和金額都超過了全國(guó) “小金庫(kù)”總量的半數(shù)以上，這主要與黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)來源相對(duì)單一，預(yù)算管理相對(duì)國(guó)有企業(yè)管理更加嚴(yán)格，不合規(guī)支出難以在賬內(nèi)列支有關(guān)，同時(shí)也與當(dāng)前財(cái)稅管理體制弊端有關(guān)。黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位不僅“小金庫(kù)”問題多，而且少數(shù)單位“小金庫(kù)”金額巨大，個(gè)別單位“小金庫(kù)”資金超過億元，事業(yè)單位如高校、科研單位以及部分參公管理單位，更是“小金庫(kù)”問題的高發(fā)區(qū)和大案要案多發(fā)區(qū)。

從“小金庫(kù)”的資金來源看，隱匿資產(chǎn)處置出租收入和經(jīng)營(yíng)收入是黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位設(shè)立“小金庫(kù)”的主要資金來源。在全國(guó)黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位“小金庫(kù)”資金來源中，通過隱匿資產(chǎn)處置出租收入形成“小金庫(kù)”占23.48%，通過經(jīng)營(yíng)收入未納入符合規(guī)定的單位賬簿核算占18.9%，通過違規(guī)收費(fèi)、罰款及攤派設(shè)立的“小金庫(kù)”占12.34%，通過虛列支出轉(zhuǎn)出資金形成的 “小金庫(kù)”占6.62%，以會(huì)議費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)和咨詢費(fèi)等名義虛列支出及假發(fā)票套取資金形成“小金庫(kù)”占3.52%；通過上下級(jí)單位之間相互轉(zhuǎn)移資金設(shè)立“小金庫(kù)”占2.57%，通過其他手段設(shè)立“小金庫(kù)”占32.57%。

從“小金庫(kù)”的支出用途看，已發(fā)現(xiàn)的黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位 “小金庫(kù)”中，60.9%的資金已經(jīng)使用，主要用于集體福利和彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年至2011年，黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位 “小金庫(kù)”用于發(fā)放獎(jiǎng)金、津補(bǔ)貼、福利等支出占32.2%，彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)支出占28.4%，購(gòu)置資產(chǎn)支出占8.4%；接待宴請(qǐng)、公款旅游、禮品禮金等支出占8.4%；用于其他方面占22.5%。

從“小金庫(kù)”存放形態(tài)看，已發(fā)現(xiàn)的黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位“小金庫(kù)”中，“小金庫(kù)”資金余額及賬外固定資產(chǎn)占39.1%，銀行存款是黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位“小金庫(kù)”存放的主要形態(tài)。黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位“小金庫(kù)”以銀行存款方式存放占41.1%，購(gòu)置形成賬外固定資產(chǎn)原值占13.1%，投資形成賬外股權(quán)和債權(quán)占12.7%，現(xiàn)金及有價(jià)證券方式存放占14.2%，其他形式存放占18.9%。

從“小金庫(kù)”分布情況看，黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位“小金庫(kù)”主要集中在地市級(jí)以下單位。數(shù)據(jù)顯示，地市級(jí)以下黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)發(fā)現(xiàn)的 “小金庫(kù)”個(gè)數(shù)及金額，分別占全國(guó)黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位“小金庫(kù)”總個(gè)數(shù)的88%、總金額的75.6%。無論是“小金庫(kù)”個(gè)數(shù)還是問題金額，地市級(jí)以下單位所占比例都高于上級(jí)單位。這主要是由于中央部門和省級(jí)機(jī)關(guān)財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障相對(duì)充足，其辦公條件、整體收入水平和福利待遇相對(duì)基層行政事業(yè)單位要好，設(shè)立“小金庫(kù)”的動(dòng)因較弱，內(nèi)部管理相對(duì)嚴(yán)格等有關(guān)。另外，現(xiàn)有的財(cái)稅管理體制導(dǎo)致財(cái)政收入上移而事權(quán)下劃，基層行政事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)保障不足，辦公條件、福利待遇及社會(huì)地位等相對(duì)不高，設(shè)立“小金庫(kù)”解決經(jīng)費(fèi)不足、提高福利待遇等動(dòng)機(jī)更強(qiáng)。

（二）設(shè)立“小金庫(kù)”的主要違規(guī)手段

從財(cái)務(wù)收支角度分析看，無論哪種類型的單位，無論其采用何種手段設(shè)立“小金庫(kù)”，最終都可以簡(jiǎn)單地歸結(jié)為兩種方式，一是隱匿收入不納入賬內(nèi)核算，二是虛列支出從賬內(nèi)套取資金設(shè)立“小金庫(kù)”。這兩種方式的最大區(qū)別是隱匿收入設(shè)立“小金庫(kù)”，則會(huì)計(jì)報(bào)表反映的收入不完整不真實(shí)；而虛列支出套取資金，僅從財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表上看，會(huì)計(jì)核算是完整的但不是真實(shí)的。

由于黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的收入主要來源于財(cái)政資金，特別是黨政機(jī)關(guān)的收入來源主要是財(cái)政資金，實(shí)行收支兩條線后幾乎所有的收入都繳入國(guó)庫(kù)，單位經(jīng)費(fèi)支出由財(cái)政足額保障，收支脫鉤。我國(guó)嚴(yán)格禁止黨政機(jī)關(guān)從事商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，所以目前黨政機(jī)關(guān)的收入來源較為單一，除了部分單位利用閑置的國(guó)有資產(chǎn)對(duì)外出租出借、且資產(chǎn)出租出借收入未按規(guī)定上繳國(guó)庫(kù)形成部分收入外，基本上都是來源于財(cái)政預(yù)算安排的資金。收入來源的單一決定了黨政機(jī)關(guān)除隱匿部分資產(chǎn)出租收入外，其他主要是通過虛列支出套取財(cái)政資金、或亂收費(fèi)亂罰款設(shè)立“小金庫(kù)”。事業(yè)單位的收入來源方面較為復(fù)雜，雖然本次事業(yè)單位“小金庫(kù)”治理的重點(diǎn)是全額撥款的事業(yè)單位，但這類單位目前除了財(cái)政撥款外，還有很大一部分經(jīng)營(yíng)收入，如企業(yè)投入的科研項(xiàng)目資金、無形資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入、資產(chǎn)出租收入、技術(shù)成果轉(zhuǎn)讓收入、合作經(jīng)營(yíng)收入、及對(duì)外投資收益等。由于收入來源渠道的多元化，同黨政機(jī)關(guān)相比，事業(yè)單位有更多的手段和方式隱匿收入設(shè)置“小金庫(kù)”，除了隱匿資產(chǎn)出租收入外，事業(yè)單位還通過隱匿經(jīng)營(yíng)收入設(shè)立“小金庫(kù)”。此外，事業(yè)單位近年來總體收入規(guī)模較大，經(jīng)費(fèi)保障程度不斷增強(qiáng)，而總體財(cái)務(wù)管理相對(duì)較為薄弱，事業(yè)單位虛列支出套取資金設(shè)立“小金庫(kù)”的現(xiàn)象也較為普遍。

隱匿收入設(shè)立“小金庫(kù)”。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，隱匿資產(chǎn)出租出借收入是黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位普遍存在的一種違規(guī)手段，其違規(guī)手段主要有以下幾種方式。一是直接將資產(chǎn)出租收入放在賬外，用于彌補(bǔ)單位經(jīng)費(fèi)支出、發(fā)放津貼補(bǔ)貼等，這種違規(guī)手段主要發(fā)生在基層，分析認(rèn)為主要是基層單位財(cái)務(wù)管理水平不高，規(guī)避財(cái)務(wù)檢查能力不強(qiáng)，違規(guī)手段相對(duì)簡(jiǎn)單，容易被政府監(jiān)管部門檢查發(fā)現(xiàn)；二是將單位資產(chǎn)委托給下屬單位或其他單位經(jīng)營(yíng)，資產(chǎn)出租或經(jīng)營(yíng)收入存放在下屬單位或其他單位賬內(nèi)，或單獨(dú)開設(shè)的銀行賬戶中，單位直接在資產(chǎn)委托經(jīng)營(yíng)單位報(bào)賬。這種違規(guī)形式在中央和省級(jí)單位較為常見，主要是中央和省級(jí)單位實(shí)行后勤管理制度改革后，機(jī)關(guān)后勤普遍采取委托給機(jī)關(guān)服務(wù)中心和社會(huì)化管理制度有關(guān)，且違規(guī)方式更加隱蔽，難以追究行政部門的人員責(zé)任；三是資產(chǎn)出租后簽立兩份合同即陰陽(yáng)合同，僅將一份合同出租收入納入賬內(nèi)核算，而其他收入則存放在資產(chǎn)出租單位使用，如2009年查出某中央部門將整棟樓出租給一單位開設(shè)飯店，僅將部分房屋出租收入入賬，其余租金收入作為該部門在酒店的消費(fèi)額度；四是將資產(chǎn)出租收入列支相關(guān)成本費(fèi)用后，將凈收入入賬，沒有將全部收支納入賬內(nèi)核算。

虛列支出設(shè)立“小金庫(kù)”。虛列支出設(shè)立“小金庫(kù)”這種違規(guī)形式，在財(cái)力保障較好的行政機(jī)關(guān)及財(cái)務(wù)狀況較好的事業(yè)單位較為常見，而在財(cái)力保障程度較差的基層單位則相對(duì)較少，其主要違規(guī)方式有以下幾種。一是以費(fèi)用報(bào)銷的方式直接套取資金，比較常見的是部分黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位為了偷逃個(gè)人所得稅，以車改、通訊費(fèi)、誤餐費(fèi)、加班費(fèi)等名義，直接報(bào)銷費(fèi)用發(fā)放津貼補(bǔ)貼，這種問題單筆金額較小，但非常普遍；另外一種問題金額較大的是事業(yè)單位如科研院所、大學(xué)等，以報(bào)銷費(fèi)用的方式大額套取科研項(xiàng)目資金落入個(gè)人或少數(shù)人的口袋，如2011年檢查發(fā)現(xiàn)教育部某直屬高校的20多位教師，通過專人收購(gòu)假發(fā)票，在不到一年的時(shí)間內(nèi)報(bào)銷套取科研項(xiàng)目資金近千萬元，存入個(gè)人賬戶。二是以會(huì)議費(fèi)的名義虛列支出套取資金，包括夸大真實(shí)的會(huì)議費(fèi)支出甚至直接虛列會(huì)議名目套取資金，將資金轉(zhuǎn)移到酒店或會(huì)議代辦機(jī)構(gòu)后供少數(shù)人使用。三是以項(xiàng)目支出的名義套取資金，包括兩種方式，一種方式是具有資金二次分配權(quán)的部門，將項(xiàng)目資金以項(xiàng)目支出的名義，將資金劃撥到相關(guān)單位，供其支配使用；另一種方式是基層行政單位或其他單位虛列項(xiàng)目套取上級(jí)部門資金，套取資金后虛列支出，將資金轉(zhuǎn)移到賬外或關(guān)聯(lián)單位使用，如東北某縣農(nóng)業(yè)局2007年至2009年虛報(bào)冒領(lǐng)農(nóng)民工培訓(xùn)補(bǔ)貼財(cái)政資金86.7萬元，大部分已發(fā)放給職工。四是以購(gòu)買產(chǎn)品、服務(wù)等名義劃轉(zhuǎn)資金，轉(zhuǎn)移至關(guān)聯(lián)單位后再轉(zhuǎn)入賬外賬戶存放使用。五是虛報(bào)職工人數(shù)套取資金，即所謂的“吃空額”，如2011年檢查發(fā)現(xiàn)某省4縣區(qū)農(nóng)村中小學(xué)教師離崗?fù)獬龉ぷ骱?，學(xué)校及教育主管部門隱匿不報(bào)，繼續(xù)從財(cái)政套取上述離崗老師的工資，套取的資金部分用于提高在職教師的工資福利，部分由學(xué)校和教育部門使用。

二、國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)“小金庫(kù)”違規(guī)特點(diǎn)

（一）違規(guī)特點(diǎn)

國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè) “小金庫(kù)”問題較為突出，在已發(fā)現(xiàn)的“小金庫(kù)”問題中，國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)“小金庫(kù)”的金額約占全國(guó) “小金庫(kù)”總金額的三成?！靶〗饚?kù)”問題主要集中在二級(jí)以下子企業(yè)，資金來源及支出用途多樣。

從“小金庫(kù)”資金來源看，隱匿收入是國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)設(shè)立 “小金庫(kù)”的主要來源。隱匿收入占國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)“小金庫(kù)”的51.3%，通過虛列支出形成“小金庫(kù)”占22.8%，轉(zhuǎn)移資產(chǎn)形成“小金庫(kù)”占3.6%，通過其他手段形成“小金庫(kù)”占22.2%。分析認(rèn)為主要是國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)收入來源多，隱匿收入設(shè)立“小金庫(kù)”較為方便。而目前國(guó)有企業(yè)的成本控制相對(duì)較為嚴(yán)格，至少在財(cái)務(wù)管理程序上趨于規(guī)范化，這種程序規(guī)范增加了虛列支出的造假成本。

從“小金庫(kù)”支出用途看，發(fā)放獎(jiǎng)金、津補(bǔ)貼、福利等是國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)“小金庫(kù)”主要支出用途。2008年至2011年，國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)“小金庫(kù)”63.7%的資金已使用。其中，發(fā)放獎(jiǎng)金、津補(bǔ)貼、福利等占總支出的34.4%，彌補(bǔ)成本費(fèi)用支出占18.5%，購(gòu)置資產(chǎn)、對(duì)外投資或?qū)ν饨杩钪С稣?.6%；接待宴請(qǐng)、職務(wù)消費(fèi)、禮品禮金支出占7.3%；用于其他方面支出占35.3%。

從“小金庫(kù)”存放形態(tài)看，國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)“小金庫(kù)”余額占金額總數(shù)的36.3%?，F(xiàn)金和銀行存款是國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)“小金庫(kù)”存放的主要形態(tài)。檢查發(fā)現(xiàn)國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè) “小金庫(kù)”資金余額和資產(chǎn)原值中，現(xiàn)金及銀行存款占59%，固定資產(chǎn)占19.3%，賬外長(zhǎng)期股權(quán)投資及有價(jià)證券等占4.3%，其他如存貨等占17.4%。

從“小金庫(kù)”分布情況看，國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)“小金庫(kù)”主要集中在二級(jí)以下企業(yè)。二級(jí)以下子企業(yè)發(fā)現(xiàn)“小金庫(kù)”的個(gè)數(shù)、金額，分別占國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)“小金庫(kù)”總個(gè)數(shù)的84.3%、總金額的82.6%。國(guó)有企業(yè)總部發(fā)現(xiàn)的“小金庫(kù)”相對(duì)較少，如果不考慮對(duì)企業(yè)集團(tuán)本部檢查不嚴(yán)等原因，視同所有級(jí)別的國(guó)有企業(yè)一視同仁，可以認(rèn)為企業(yè)集團(tuán)公司總部財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算更加嚴(yán)格規(guī)范，“小金庫(kù)”問題相對(duì)較少。另一方面，也說明了由于企業(yè)集團(tuán)總部掌握著公司的經(jīng)營(yíng)決策權(quán)，可以集中使用公司全部資源，無需通過設(shè)立“小金庫(kù)”這種方式來解決職工福利、請(qǐng)客送禮等問題。

（二）主要違規(guī)手段

國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)由于經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)范圍很廣，收入來源渠道多，收入入賬方式既有銀行轉(zhuǎn)賬直接劃轉(zhuǎn)到企業(yè)銀行賬戶，也有單位收取現(xiàn)金后再存入單位賬戶內(nèi)。收入管理方式因企業(yè)性質(zhì)、經(jīng)營(yíng)管理模式不同而異。但目前幾乎所有的國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)在收支核算方式和信息化管理程度等方面，均未達(dá)到國(guó)有金融類企業(yè)入銀行業(yè)那樣，利用業(yè)務(wù)信息化管理系統(tǒng)，自動(dòng)核算、記錄收入的程度。當(dāng)前收入渠道多、收入管理方式傳統(tǒng)落后等原因，使得國(guó)有企業(yè)隱匿收入設(shè)立“小金庫(kù)”的問題非常突出，隱匿收入的方法也非常簡(jiǎn)單，大多是人為修改合同，降低合同收入從而隱匿部分收入在賬外，或是直接隱匿部分項(xiàng)目如工程施工項(xiàng)目等，將收入在賬外核算。

虛列支出套取資金設(shè)立 “小金庫(kù)”的手段，除與黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位一樣，存在虛列會(huì)議費(fèi)、直接以沒有真實(shí)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)背景的票據(jù)報(bào)銷費(fèi)用套取資金外。國(guó)有企業(yè)虛列支出設(shè)立“小金庫(kù)”的其他違規(guī)手段。一是以成本費(fèi)用的名義，虛列支出套取資金，如某央企下屬省公司以虛開運(yùn)輸費(fèi)稅務(wù)發(fā)票數(shù)千萬元，套取資金用于職工福利支出等。這種違規(guī)特點(diǎn)是票據(jù)真實(shí)但經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)虛假，查處難度較大。二是以支付費(fèi)用的方式對(duì)外轉(zhuǎn)移資金，如檢查發(fā)現(xiàn)一家建筑施工以支付施工費(fèi)的名義，對(duì)外轉(zhuǎn)移資金后購(gòu)買賬外房產(chǎn)，房產(chǎn)為單位領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人占有使用。三是向工會(huì)賬戶轉(zhuǎn)移資金，再以工會(huì)的名義和職工集體持股的名義對(duì)外投資成立公司，投資收入也未納入賬內(nèi)核算。四是以購(gòu)置產(chǎn)品的名義虛列支出對(duì)外轉(zhuǎn)移資金，利用套取的資金對(duì)外投資成立賬外公司，將公司技術(shù)和設(shè)備轉(zhuǎn)移到賬外公司經(jīng)營(yíng)與 “母公司”同樣的業(yè)務(wù)，將賬外公司的人力成本、設(shè)備、廠房等全部成本費(fèi)用在母公司核算，賺取的利益為單位領(lǐng)導(dǎo)等少數(shù)人占有。

三、社會(huì)團(tuán)體和公募基金會(huì)“小金庫(kù)”違規(guī)特點(diǎn)

相對(duì)于黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)，社會(huì)團(tuán)體和公募基金會(huì)的社會(huì)關(guān)注度低，政府監(jiān)管部門對(duì)其財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算情況關(guān)注度低，很少組織對(duì)社會(huì)團(tuán)體和公募基金會(huì)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理情況進(jìn)行檢查。按照 《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，社會(huì)團(tuán)體是公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照章程開展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織，執(zhí)行《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》。目前，我國(guó)社會(huì)團(tuán)體是在當(dāng)?shù)孛裾块T登記注冊(cè)。很多社會(huì)團(tuán)體實(shí)際是政府主管部門下屬的行業(yè)性組織，由其主管部門行使監(jiān)管職責(zé)，其收入來源部分為財(cái)政資金，部分為會(huì)員繳納的會(huì)費(fèi)，部分為經(jīng)營(yíng)性收入，包括組織各種社會(huì)活動(dòng)所獲得的捐贈(zèng)、贊助收入等，部分社會(huì)團(tuán)體還開辦雜志，從事一些經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)而取得的經(jīng)營(yíng)收入。從本次“小金庫(kù)”治理情況看，社會(huì)團(tuán)體和公募基金會(huì)的“小金庫(kù)”資金總額占全國(guó)“小金庫(kù)”資金總額比例不大，主要是社會(huì)團(tuán)體和公募基金會(huì)總的收入規(guī)模與其他類型單位相比，相對(duì)較小有關(guān)。雖然其“小金庫(kù)”總的金額不大，但與其他類型的單位相比，社會(huì)團(tuán)體和公募基金會(huì)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理整體較為薄弱，問題較為突出。其他類型單位所能發(fā)現(xiàn)的“小金庫(kù)”問題及其違規(guī)方式和違規(guī)手段，在社會(huì)團(tuán)體和公募基金會(huì)均能發(fā)現(xiàn)。

從“小金庫(kù)”資金來源看，隱匿收入和虛列支出是社會(huì)團(tuán)體和公募基金會(huì)設(shè)立“小金庫(kù)”的主要來源。已發(fā)現(xiàn)的社會(huì)團(tuán)體和公募基金會(huì)“小金庫(kù)”中，通過隱匿經(jīng)營(yíng)收入設(shè)立的 “小金庫(kù)”占51.7%，是“小金庫(kù)”的主要資金來源。隱匿資產(chǎn)處置、出租收入設(shè)立“小金庫(kù)”占5.73%，隱匿會(huì)費(fèi)收入設(shè)立“小金庫(kù)”占4.77%，通過截留捐贈(zèng)收入設(shè)立 “小金庫(kù)”占1.17%，合計(jì)通過隱匿收入的形式設(shè)立“小金庫(kù)”占其下金庫(kù)全部資金來源的63.4%。這反映出社會(huì)團(tuán)體和公募基金會(huì)收入管理較為混亂，如本次檢查發(fā)現(xiàn)某社會(huì)團(tuán)體負(fù)責(zé)人，將多年的會(huì)費(fèi)收入200多萬元存入個(gè)人銀行賬戶私吞，下落不明。虛列支出套取資金設(shè)立“小金庫(kù)”占13.6%，以會(huì)議費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等名義或以假發(fā)票、假合同等手段套取資金設(shè)立 “小金庫(kù)”占3.8%，通過其他手段設(shè)立 “小金庫(kù)”占19.3%。

從“小金庫(kù)”支出用途看，集體福利和購(gòu)置資產(chǎn)是社會(huì)團(tuán)體和公募基金會(huì)“小金庫(kù)”的主要支出用途。2008年至2011年，已發(fā)現(xiàn)的社會(huì)團(tuán)體和公募基金會(huì)“小金庫(kù)”中已有62.3%的資金被使用，其中，發(fā)放獎(jiǎng)金、津補(bǔ)貼、福利等支出占25.85%，購(gòu)置資產(chǎn)支出占17.1%，彌補(bǔ)費(fèi)用支出占13.44%，接待宴請(qǐng)、公款旅游支出等占5.7%，禮品禮金支出占11.5%，用于其他方面支出占26.4%。與黨政機(jī)關(guān)將“小金庫(kù)”資金彌補(bǔ)費(fèi)用支出不同，社會(huì)團(tuán)體將“小金庫(kù)”資金彌補(bǔ)費(fèi)用支出主要是源于會(huì)計(jì)核算不規(guī)范，主要是部分社會(huì)團(tuán)體將企業(yè)捐助和贊助收入，直接在賬外列支用于相關(guān)的會(huì)議、成員年會(huì)支出等。按照會(huì)計(jì)法規(guī)定，這些收入與支出均應(yīng)在會(huì)計(jì)賬簿內(nèi)如實(shí)記錄和反映，但部分社會(huì)團(tuán)體為了避免捐贈(zèng)收入等入賬后需要繳納的營(yíng)業(yè)稅，而直接在賬外列支。所以這部分收入賬外核算的目的是避稅，而黨政機(jī)關(guān)隱匿收入設(shè)立“小金庫(kù)”，用于彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)支出的目的是不執(zhí)行收支兩條線的管理規(guī)定，防止收入入賬后被繳入國(guó)庫(kù)。

從“小金庫(kù)”的存放形態(tài)來看，固定資產(chǎn)和銀行存款是社會(huì)團(tuán)體和公募基金會(huì)“小金庫(kù)”余額存放的主要形態(tài)。社會(huì)團(tuán)體和公募基金會(huì)“小金庫(kù)”資金余額和資產(chǎn)原值占“小金庫(kù)”總額的37.6%，其中，固定資產(chǎn)原值占34.2%，銀行存款占23.52%，單獨(dú)存放的現(xiàn)金占14.51%，有價(jià)證券、賬外股權(quán)和債權(quán)占6.3%，其他占21.4%。同其他類型的單位相比，社會(huì)團(tuán)體和公募基金會(huì)賬外現(xiàn)金存放的比例為最高，也反映出社會(huì)團(tuán)體現(xiàn)金管理的混亂局面。

從“小金庫(kù)”分布情況看，“小金庫(kù)”主要集中在省級(jí)及以下民政部門登記的社會(huì)團(tuán)體和公募基金會(huì)。數(shù)據(jù)顯示，在省級(jí)及以下民政部門登記的社會(huì)團(tuán)體和公募基金會(huì)發(fā)現(xiàn) “小金庫(kù)”個(gè)數(shù)及金額，分別占社會(huì)團(tuán)體和公募基金會(huì)“小金庫(kù)”總個(gè)數(shù)的84.1%、“小金庫(kù)”總金額的63.7%。說明全國(guó)性的社會(huì)團(tuán)體財(cái)務(wù)管理相對(duì)規(guī)范，“小金庫(kù)”問題沒有地方性社會(huì)團(tuán)體那么普遍。但由于全國(guó)性社會(huì)團(tuán)體財(cái)務(wù)收支規(guī)模相對(duì)較大，所以雖然“小金庫(kù)”個(gè)數(shù)占比僅為15.9%，但“小金庫(kù)”金額卻占社會(huì)團(tuán)體“小金庫(kù)”金額總數(shù)的36.3%，說明全國(guó)性社會(huì)團(tuán)體平均每個(gè)“小金庫(kù)”的金額要比地方性社會(huì)團(tuán)體的“小金庫(kù)”金額大。

社會(huì)團(tuán)體和公募基金會(huì) “小金庫(kù)”問題的原因，一方面是由于社會(huì)團(tuán)體和公募基金會(huì)自身財(cái)務(wù)管理較為薄弱，社會(huì)團(tuán)體總體規(guī)模不大，人員不多，部分社會(huì)團(tuán)體沒有配置專職的財(cái)務(wù)人員，而是由其他管理人員兼任，或聘用的退休人員、其他單位財(cái)務(wù)人員代為做賬，人員素質(zhì)難以滿足規(guī)范的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理要求，部分“小金庫(kù)”問題不是人為主觀故意，而是財(cái)務(wù)核算不規(guī)范所導(dǎo)致。在內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度建設(shè)方面，缺乏規(guī)范的管理程序，內(nèi)部控制制度較為薄弱，大部分社會(huì)團(tuán)體沒有內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員，也從未聘請(qǐng)外部中介機(jī)構(gòu)對(duì)其財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表進(jìn)行審計(jì)，導(dǎo)致內(nèi)部財(cái)務(wù)管理較為薄弱。另一方面是政府監(jiān)管不力，政府部門從未組織對(duì)其進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督檢查，導(dǎo)致其財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)問題難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)糾正，同時(shí)也使得社會(huì)團(tuán)體由于缺乏監(jiān)管而違規(guī)操作。

四、結(jié)論與分析

第一，從整體上看，“小金庫(kù)”的資金來源主要為虛列支出套取資金。分單位類型看，隨著財(cái)政管理制度改革的推進(jìn)，收支兩條線政策逐步執(zhí)行到位，黨政機(jī)關(guān)基本實(shí)現(xiàn)了收支分離，經(jīng)費(fèi)來源由財(cái)政全額負(fù)擔(dān)，目前只是國(guó)有資產(chǎn)出租收入的收支兩條線政策執(zhí)行不到位，所以部分單位可以通過截留資產(chǎn)出租收入的形式設(shè)立“小金庫(kù)”。社會(huì)團(tuán)體和公募基金會(huì)由于財(cái)務(wù)收支整體管理較為薄弱，截留收入仍然是設(shè)立 “小金庫(kù)”的主要資金來源，但由于其總體收支規(guī)模不大，“小金庫(kù)”金額所占比例不高，對(duì)總體判斷不會(huì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。國(guó)有企業(yè)由于收入來源渠道多，收入管理相對(duì)傳統(tǒng)落后，所以截留收入依然是其設(shè)立“小金庫(kù)”的一個(gè)重要來源。

第二，“小金庫(kù)”資金主要用于職工福利、經(jīng)費(fèi)支出等，少數(shù)人私分貪污的比例不高。無論是黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位還是社會(huì)團(tuán)體、國(guó)有企業(yè)，利用“小金庫(kù)”資金發(fā)放職工福利等比例都比較高，這與目前社會(huì)收入分配秩序較為混亂有關(guān)。黨政機(jī)關(guān)職工作為一個(gè)社會(huì)階層，總體收入水平不高，且東中西部地區(qū)同級(jí)別公務(wù)員收入差異巨大，這種東西部收入差距以及公務(wù)員與當(dāng)?shù)馗呤杖胄袠I(yè)間的收入差距，使得收入攀比心理以及設(shè)法增加收入的動(dòng)機(jī)強(qiáng)烈，加之缺乏正常的薪金調(diào)整制度，很多單位通過各種手段發(fā)放補(bǔ)貼或福利等形式，變相增加職工收入。而對(duì)于這種收入分配狀況，中央政府雖然在2005年開始實(shí)行規(guī)范津貼補(bǔ)貼制度改革，推行公務(wù)員工資“陽(yáng)光化”，但由于問題的慣性以及部分地方執(zhí)行中央政策緩慢，改革進(jìn)程推進(jìn)很慢，所以雖然中央2005年就提出了工資“陽(yáng)光化”的目標(biāo)，但仍然有少數(shù)單位違規(guī)利用小金庫(kù)資金發(fā)放津貼補(bǔ)貼等問題。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，少數(shù)人私分和侵占集體資金，將涉嫌犯罪，這種嚴(yán)厲的規(guī)定，使得私分侵占“小金庫(kù)”資金的比例不高。但一旦出現(xiàn)個(gè)人侵占“小金庫(kù)”資金的問題，從目前查處的案例看，則貪污侵占的金額大，且往往出現(xiàn)集體貪污的現(xiàn)象。

第三，“小金庫(kù)”資金用于購(gòu)置固定資產(chǎn)支出比例同以往相比，大幅減少。與1989年和1995年兩次 “小金庫(kù)”清理檢查相比，本次“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理發(fā)現(xiàn)利用“小金庫(kù)”購(gòu)置固定資產(chǎn)的比例非常低，雖然部分單位存在賬外資產(chǎn)問題，但大多是以前年度利用賬外資金購(gòu)置的資產(chǎn)，沒有納入賬內(nèi)核算所形成的歷史遺留問題，近年來利用“小金庫(kù)”資金購(gòu)置資產(chǎn)的現(xiàn)象極少。這一方面源于中央嚴(yán)格控制黨政機(jī)關(guān)樓堂館所建設(shè)，黨政機(jī)關(guān)違規(guī)購(gòu)建固定資產(chǎn)很容易被檢查發(fā)現(xiàn)，所以黨政機(jī)關(guān)購(gòu)建固定資產(chǎn)的需求得到有效控制；另一方面，源于國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理體制改革，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的放開，不再干涉企業(yè)具體的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，國(guó)有企業(yè)完全可以根據(jù)企業(yè)發(fā)展需要，自行決定資產(chǎn)的購(gòu)建活動(dòng)，沒有必要利用設(shè)立“小金庫(kù)”來購(gòu)建固定資產(chǎn)?！?/p>