■馮秀成

行政管理體制改革已進(jìn)入調(diào)整政府自身權(quán)力配置的深水區(qū)，改革最大的阻力來自既得利益格局。

8月22日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，引人矚目的是，這次會議特別批準(zhǔn)廣東省先行先試，對行政法規(guī)、國務(wù)院及部門文件設(shè)定的部分行政審批項目在本行政區(qū)域內(nèi)停止實(shí)施或進(jìn)行調(diào)整。

其實(shí)，早在今年2月，廣東省委、省政府就高調(diào)部署加快轉(zhuǎn)變政府職能和推進(jìn)行政審批改革?！爱?dāng)務(wù)之急，要切實(shí)清理、壓減行政審批事項，加大放權(quán)力度。特別要在‘減少’上下功夫?！睆V東省省長朱小丹說。

為什么是廣東

在廣東進(jìn)行的行政審批制度改革，既是政府的自我革命，某種程度上也是經(jīng)濟(jì)改革倒逼的結(jié)果。

在國家層面，行政審批制度改革工作早在2001年就已全面啟動，國務(wù)院已先后5批取消和調(diào)整行政審批項目。此次國務(wù)院常務(wù)會議決定將在這一基礎(chǔ)上取消和調(diào)整314項部門行政審批項目，其中取消184項、下放117項、合并13項。此次調(diào)整之后，國務(wù)院共取消和調(diào)整2497項行政審批項目，占原有總數(shù)的69.3%?？梢哉f，這是一個大幅度的改革。

值得注意的是，國務(wù)院這次重點(diǎn)針對投資領(lǐng)域、社會事業(yè)和非行政許可審批項目，特別是對涉及實(shí)體經(jīng)濟(jì)、小微企業(yè)發(fā)展、民間投資等方面的審批項目進(jìn)行清理。因為，繁復(fù)、低效的審批制度給一些民營企業(yè)的市場準(zhǔn)入造成了障礙，很多審批程序甚至淪為一些部門謀利的工具，制造出“跑部錢進(jìn)”這樣的官場怪現(xiàn)象，制造了一個龐大的既得利益集團(tuán)。如果在實(shí)體經(jīng)濟(jì)，尤其在民營企業(yè)投資等審批項目上推進(jìn)改革，那么行政上的松綁將會調(diào)動民間資本的積極性。

此前，歷來開全國風(fēng)氣之先的廣東省，分別于2000年、2002年、2004年、2009年進(jìn)行了四輪行政審批事項清理，取消和調(diào)整了2300余項審批項目。廣東省省長朱小丹指出，2008年新一輪政府機(jī)構(gòu)改革以來，我省積極創(chuàng)新行政管理體制和社會管理體制，大力推進(jìn)行政審批制度改革，著力轉(zhuǎn)變政府職能，取得了明顯成效。省政府共取消和調(diào)整行政審批事項570項，并向地級以上市下放107項行政審批事項。

“當(dāng)前，正處于加快轉(zhuǎn)型升級、建設(shè)幸福廣東的關(guān)鍵時期，也處于深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅時期，行政管理體制改革已進(jìn)入調(diào)整政府自身權(quán)力配置的深水區(qū)，改革最大的阻力來自既得利益格局，沒有革自己的命的決心和勇氣，就突破不了與科學(xué)發(fā)展、與市場經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)的政府部門權(quán)力利益格局，行政審批制度改革就難以深入?！敝煨〉ふJ(rèn)為。

今年3月，全國“兩會”期間，朱小丹的講話也引發(fā)很多關(guān)注。他說：“現(xiàn)在改革進(jìn)入深水區(qū)，改革最大的阻力毫無疑問是來自多年高速增長過程中形成的既得利益格局。我們政府自身的改革就是政府的行政審批制度改革和政府職能轉(zhuǎn)變，最大的阻力也來自政府內(nèi)部，來自政府內(nèi)部那些與科學(xué)發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的行政權(quán)力的配置格局，有一些甚至是在逐步固化的部門權(quán)力利益的格局?！?/p>

廣東再次啟動行政審批制度改革，用意正是突破這個利益格局。作為排除行政體制改革最大阻力的一個突破口，行政審批制度改革主要是要進(jìn)一步理順政府和市場、政府和社會的關(guān)系，要從根本上改變過去政府管了許多不該管、又有很多必須管卻沒有管好的狀況，說到底是要讓政府的職能歸位，應(yīng)歸位的要?dú)w位，缺位的要到位。

同時，這項改革更深層的含義在于進(jìn)一步全面深化行政體制改革，最終形成政府內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的相互制約和相互協(xié)調(diào)這樣一種新型格局。建立這樣一種新的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行的機(jī)制，立足點(diǎn)是要真正把政府建設(shè)成為服務(wù)型政府，建設(shè)成為責(zé)任政府，建設(shè)成為法治政府，建設(shè)成為廉潔政府。

廣東的亮點(diǎn)

7月中旬，廣東省委省政府正式公布《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變政府職能深化行政審批制度改革的意見》。此次清理取消的審批事項大量集中在項目投資、商事登記等經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域和教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、文化體育等社會事業(yè)和公共服務(wù)領(lǐng)域?！兑庖姟返某雠_表明廣東深化行政審批制度改革的堅定決心和魄力。具體來講，《意見》展示了四大亮點(diǎn)：

其一，規(guī)范減少行政審批事項，建設(shè)有競爭力的政府。對于公民、企業(yè)和社會組織能夠自主決定、自擔(dān)風(fēng)險、自行調(diào)節(jié)、自律管理的事項，政府不再審批。能夠通過法律手段和經(jīng)濟(jì)手段解決的事項，取消政府管制。能夠通過事中、事后監(jiān)管達(dá)到管理目的的事項，取消事前行政許可。

其二，減少專項轉(zhuǎn)移支付比例，杜絕不透明導(dǎo)致的腐敗。比如，全面清理和廢止妨礙市場流通的限制性規(guī)定，切實(shí)破除地方保護(hù)壁壘，創(chuàng)造平等競爭的市場環(huán)境，促進(jìn)商品和生產(chǎn)要素自由流動。推進(jìn)公平準(zhǔn)入，規(guī)范市場執(zhí)法，加強(qiáng)對涉及民生和公眾生命財產(chǎn)安全領(lǐng)域的監(jiān)管，維護(hù)生產(chǎn)和消費(fèi)安全。

其三，審批環(huán)節(jié)全面依法公開，堵死權(quán)力尋租的路子。行政審批的所有環(huán)節(jié)，凡不涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人秘密的，應(yīng)依法全面向社會公開，實(shí)行“陽光審批”。推進(jìn)政務(wù)公開和政府信息公開，提高行政機(jī)關(guān)工作透明度，切實(shí)保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。

其四，明年全省推廣大部制改革，再造廣東體制競爭力?！兑庖姟芬螅赫J(rèn)真總結(jié)深圳、順德等地試點(diǎn)經(jīng)驗，在全省29個縣（市、區(qū)）已完成大部門體制改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2012年進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，除珠海、佛山、陽江等已在全市范圍內(nèi)全面實(shí)施大部門體制改革的市及東莞、中山外，其他地級以上市至少再選擇2個縣（市、區(qū)）進(jìn)行推廣（深圳市結(jié)合本地實(shí)際深化改革），2013年在全省推廣?？h級市黨政機(jī)構(gòu)總數(shù)原則上控制在30個以內(nèi)，較大的縣和由縣級市改設(shè)的區(qū)在28個以內(nèi)，中等縣在24個以內(nèi)，市轄區(qū)在22個以內(nèi)，較小的縣在20個以內(nèi)。

此次改革，佛山市順德區(qū)在縣域城市中先行先試，也是首個縣域“大部制”改革之后進(jìn)行行政審批改革的城市。全區(qū)審批事項將減少三成以上，而且在精簡審批流程后，審批時限將比規(guī)定時限縮短50%。

順德公共決策咨詢委員會委員何勁和認(rèn)為，此次審批改革，改的是觀念。審批項目敢不敢減，減多少，敢不敢放，放多少，對審批行為下不下決心約束，約束力度多大，這都考驗順德各級政府在權(quán)力面前的真實(shí)態(tài)度。

順德在推進(jìn)行政審批制度改革上大力創(chuàng)新，設(shè)審批服務(wù)科推動審批標(biāo)準(zhǔn)化。明年起，順德各部門還要設(shè)立審批服務(wù)科、建立行政審批首席代表制，首席代表直接向部門首長負(fù)責(zé)，全責(zé)處理部門的行政審批業(yè)務(wù)。審批人員按照三年一輪換的原則，把審批服務(wù)窗口作為培養(yǎng)干部的重要平臺。

按照新規(guī)，市民辦事將會有很多不同地方。其中，便民服務(wù)類事項包括有關(guān)稅費(fèi)減免、使用政府基金或者享受政府其他有關(guān)政策待遇的審批以及民政優(yōu)撫和社保待遇等。例如鎮(zhèn)街可辦港澳通行證、取消重復(fù)交叉審批環(huán)節(jié)、下放審批事項給鎮(zhèn)街、推行網(wǎng)上審批等。

阻力與突圍

早在2011年年底，廣東為了使得這項工作順利推進(jìn)，專門成立由專家學(xué)者及老領(lǐng)導(dǎo)組成的“省轉(zhuǎn)變政府職能決策咨詢委員會”，中國體制改革研究會副會長黃挺是六位委員之一。據(jù)他透露，廣東省2012年首次公布的第一批行政審批制度改革事項，外界看到的是一張目錄公告，背后則是反反復(fù)復(fù)的扯皮。有些部門仍然以各種理由拒絕放權(quán)，理由基本上都是上面有法律規(guī)定。比如，其中一項涉及成品油事項的審批，省發(fā)改委就為此反反復(fù)復(fù)交涉，來回了好幾次，甚至以國家能源安全、關(guān)系民生為理由試圖拖延。

廣東行政審批制度改革是針對“政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、獲利途徑審批化、審批方式復(fù)雜化”的制度頑疾，基于“服務(wù)型政府”的構(gòu)想，以“從管制轉(zhuǎn)向服務(wù)”為指南。改革的主要困境包括越減越肥與審批拖沓、簡政放權(quán)統(tǒng)籌不足、重審批輕監(jiān)管等。

難題一方面來自于制度環(huán)境的適應(yīng)。政府要思考，廣東的制度改革后，能否與國家的制度和其他省份的制度有效銜接，遇到?jīng)_突如何協(xié)調(diào)好。對此，廣州市社會科學(xué)院研究員彭澎舉例說，比如企業(yè)或者相關(guān)項目在廣東省可以通過較少程序就獲批，可到了其他省份就未必合法。廣東省雖然先行動了，但在與各省份、各部門之間如何銜接需要得到重視。

另一個難題來自于政府改革的動力?！斑€權(quán)于市場和社會，政府機(jī)關(guān)憑什么來做這件事情，有沒有能力和動力”。廣東省體制改革研究會副會長周林生表示，要在改革的動力機(jī)制上進(jìn)行相應(yīng)的輔助，比如提高干部待遇，改變干部考核升遷的空間。彭澎同樣提出，在政府落實(shí)政策的時候，一些基層的政府可能因為既得的利益空間，在放權(quán)的過程中缺乏動力，“對企業(yè)的審批開大門，不能對監(jiān)管也開大門”。

行政審批制度改革指向建設(shè)一個“小政府、大社會”的目標(biāo)，這是一個還權(quán)于社會、還權(quán)于市場、還權(quán)于企業(yè)、還權(quán)于民眾的過程。在“還權(quán)”過程中，還必須考慮到公民、下級政府部門和社會組織的可承接能力，如果盲目或超前“減、放、轉(zhuǎn)”并不會帶來根本性的轉(zhuǎn)變，甚至?xí)斐墒袌龊蜕鐣幕靵y。比如說社會組織，真正有能力“接權(quán)”的并不多，據(jù)省政協(xié)社法委的調(diào)研，這個數(shù)字僅為15%。因此，必須重視社會組織改革，培育和提升社會組織能力，以滿足行政審批制度改革的承接需求。同時，還必須警惕“只有形式?jīng)]有內(nèi)容”的偽改革，防止社會組織“權(quán)力加身”后變身“二政府”，不能放松對每一級審批權(quán)力的監(jiān)管和制約，否則必然發(fā)生權(quán)力尋租現(xiàn)象。

廣東的行政審批制度改革是為全國的改革在探路，是在進(jìn)一步為發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)掃清障礙，是一項非常具有挑戰(zhàn)性的艱巨的工作，來自部分地方和中央部門的壓力必將使該項改革在進(jìn)程中出現(xiàn)重重阻力，但是在中央決策層的支持和地方黨政領(lǐng)導(dǎo)開明的治理實(shí)踐下，充滿智慧地推動改革進(jìn)程，不失時機(jī)地突破現(xiàn)狀格局，則必將給中國經(jīng)濟(jì)、社會、政治發(fā)展提供新的巨大的正能量。