許正中

城市化發(fā)展需“五化”管理

許正中

許正中，國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授、博士生導(dǎo)師

中國(guó)城市化步入了“馬鞍區(qū)”，大城市、城市群以及星云級(jí)城市的出現(xiàn)是必然的事，城市化行動(dòng)迅速，但質(zhì)量尚待提高。與世界上城市體系成熟的美國(guó)相比，中國(guó)目前的城市化水平落后了美國(guó)近百年，城市的管理水平差距更大。中國(guó)共產(chǎn)黨人面臨著二次進(jìn)城的考驗(yàn)。

城市化的發(fā)展絕不僅僅是農(nóng)民進(jìn)城，它是隨著工業(yè)化進(jìn)程配套發(fā)展的。英國(guó)的圈地運(yùn)動(dòng)正是出于工業(yè)發(fā)展的需求，使得大量自耕農(nóng)轉(zhuǎn)為現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人。在推進(jìn)工業(yè)化的進(jìn)程中同步發(fā)展城市化，不僅能更好地吸納就業(yè)，更能催生新產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。因此，打破傳統(tǒng)的二元化管理體制和重生產(chǎn)輕管理的思維，以現(xiàn)代科技為手段，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，以服務(wù)社會(huì)為宗旨，建立以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的大城市管理思路，才能順應(yīng)全球城市發(fā)展的新趨勢(shì)。

以物聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的數(shù)字化城市管理

隨著科技的進(jìn)步，以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為基礎(chǔ)的信息技術(shù)已經(jīng)得到了普遍應(yīng)用，電子政務(wù)已經(jīng)成為信息化時(shí)代城市管理的重要手段。在信息爆炸的時(shí)代，數(shù)字化在城市管理中起著至關(guān)重要的作用，這是城市管理問(wèn)題逐漸趨于復(fù)雜化和系統(tǒng)化后必然產(chǎn)生的。

新加坡政府在數(shù)字化城市管理方面做得尤為突出，使新加坡政府的運(yùn)營(yíng)一直保持高效率。在新加坡，有專門的資訊通信發(fā)展管理局，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了一站式公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等新興信息技術(shù)將逐漸應(yīng)用于城市管理之中。物聯(lián)網(wǎng)將各種網(wǎng)絡(luò)相互連接，通過(guò)傳感器節(jié)點(diǎn)和城市基礎(chǔ)設(shè)施感知環(huán)境、狀態(tài)、位置等信息，有目的地進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)資源的連接和信息融合，促進(jìn)城市各個(gè)關(guān)鍵系統(tǒng)和參與者進(jìn)行和諧高效的協(xié)作，為城市發(fā)展提供源源不斷的動(dòng)力。

目前，物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)開始在城市管理中逐漸應(yīng)用，電子政府的啟用，公交系統(tǒng)的調(diào)度，智能數(shù)據(jù)收集等。北京在奧運(yùn)會(huì)期間就利用數(shù)字化的信息技術(shù)整合資源，大大提高了城市管理的效率。

智慧城市管理有效整合并應(yīng)用了各類信息資源，大大縮短了城市之間的距離，縮短了人與人之間的距離，使城市管理更加系統(tǒng)化、科學(xué)化和智能化、無(wú)縫隙化。

以公共事業(yè)為對(duì)象的市場(chǎng)化城市管理

傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，公共服務(wù)應(yīng)該由政府提供。而在城市的公共事業(yè)建設(shè)中，供水供電、供熱供氣、污水處理、公共交通等都帶有壟斷的性質(zhì)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講，如果政府不加監(jiān)管，就會(huì)使這些行業(yè)的價(jià)格升高，而產(chǎn)量減少，不僅不能滿足社會(huì)的需要，還將有損市民的利益。政府過(guò)度干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)，將無(wú)法滿足公眾需求，增加政府成本，造成資源浪費(fèi)，同時(shí)出現(xiàn)尋租等腐敗現(xiàn)象。

在對(duì)公共事業(yè)管理的過(guò)程中，要適度地推進(jìn)市場(chǎng)化改革，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是市場(chǎng)運(yùn)行的基礎(chǔ)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)效應(yīng)改善公共產(chǎn)品的質(zhì)量和水平，可以有效地促進(jìn)資源的有效配置。政府職能提供公共物品，而不是直接生產(chǎn)。

上世紀(jì)80年代以來(lái)，西方先發(fā)國(guó)家開始將市場(chǎng)化改革作為政府改革的重要內(nèi)容，其目的就是在對(duì)公共事業(yè)的管理中實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的運(yùn)作模式。在美國(guó)，政府有幾百種公共服務(wù)承包給私人組織。歐美先發(fā)國(guó)家對(duì)合同承包的運(yùn)作方式進(jìn)行了調(diào)查，認(rèn)為合同承包平均可以節(jié)約25%的成本。

政府在引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制時(shí)可以有合同外包、租賃協(xié)議、特許經(jīng)營(yíng)等多種方式。政府在提供公共物品所花費(fèi)的成本時(shí)則可以通過(guò)稅收、價(jià)格和補(bǔ)貼加收費(fèi)的方式對(duì)公共物品的生產(chǎn)成本進(jìn)行補(bǔ)償。

在對(duì)城市公共事業(yè)的管理中，重新認(rèn)識(shí)政府的作用，引入市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，充分發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，同時(shí)更要發(fā)揮政府的宏觀管理作用，使市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用和宏觀管理作用相結(jié)合，最終實(shí)現(xiàn)資源的有效配置和城市的良好管理。

以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的長(zhǎng)效化城市管理

隨著中國(guó)城市規(guī)模的擴(kuò)大和城市化進(jìn)程的加快，城市管理已不能僅僅局限于眼前利益的平衡，城市如何更加合理有效的可持續(xù)發(fā)展，長(zhǎng)效化已成為現(xiàn)代城市管理的必然要求，它打破了傳統(tǒng)城市管理中治標(biāo)不治本的問(wèn)題，是現(xiàn)代城市管理方式的轉(zhuǎn)型。

在先發(fā)國(guó)家，長(zhǎng)效化已成為城市管理的首要目標(biāo)。目前，中國(guó)城市長(zhǎng)效化管理中存在著很多障礙，如環(huán)境狀況不佳、基礎(chǔ)設(shè)施落后、運(yùn)營(yíng)效率低下、市民素質(zhì)不高等。這是由于中國(guó)長(zhǎng)效化的城市管理體系還未真正建立，各部門之間的協(xié)調(diào)性也比較差，還在用落后的管理模式進(jìn)行管理。而城市管理者的執(zhí)行力也不足，嚴(yán)重影響了城市管理的質(zhì)量。

因此，實(shí)現(xiàn)城市管理長(zhǎng)效化的首要任務(wù)就是建立科學(xué)有效的城市管理體系，深化循環(huán)經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展的思想，實(shí)現(xiàn)各級(jí)管理部門的統(tǒng)籌安排和相互溝通，提高城市管理的執(zhí)行力。同時(shí)，不斷推進(jìn)城市改革和創(chuàng)新，借鑒先發(fā)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，改革城市管理方式，推進(jìn)城市管理的科學(xué)化、現(xiàn)代化、法制化，切實(shí)提高城市管理的水平。

城市管理是一個(gè)系統(tǒng)的復(fù)雜工程，而長(zhǎng)效化管理則是改善城市環(huán)境、提高生活水平、健全城市功能，使城市健康有序的發(fā)展的重要保證。

以績(jī)效評(píng)估為手段的可量化城市管理

隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的加快和城市管理體系的發(fā)展，城市管理不斷面臨新的挑戰(zhàn)，在新形勢(shì)下，城市管理更需要科學(xué)的指導(dǎo)，績(jī)效評(píng)估就是提升城市管理質(zhì)量的有力保障，是現(xiàn)代化城市管理的必然要求?？?jī)效評(píng)估是城市政府站在戰(zhàn)略的角度進(jìn)行系統(tǒng)性和全局性的思考，用科學(xué)的方法實(shí)現(xiàn)城市管理。

先發(fā)國(guó)家早已把城市績(jī)效納入城市管理的范疇之中。美國(guó)是世界上最早開始研究政府績(jī)效管理的國(guó)家之一，中國(guó)雖然在城市化發(fā)展上已基本進(jìn)入成熟期，但績(jī)效管理在城市管理中的作用還未充分發(fā)揮，這與我國(guó)落后的行政體制有很大關(guān)系。在已經(jīng)實(shí)施績(jī)效評(píng)估的城市管理中，問(wèn)題和矛盾也十分突出。如績(jī)效評(píng)估的目標(biāo)與城市管理總體目標(biāo)的一致性差，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不科學(xué)，評(píng)價(jià)過(guò)程不規(guī)范等。因此，提高管理人員的素質(zhì)，發(fā)揮績(jī)效管理在城市發(fā)展中的作用，以使其不斷推進(jìn)改革和創(chuàng)新。

以信息開放為平臺(tái)的全民參與化城市管理

過(guò)去的城市管理模式通常把政府作為城市管理的唯一主體。隨著時(shí)代的發(fā)展和進(jìn)步，公民價(jià)值觀的多元化和民主意識(shí)的增強(qiáng)，使得全民參與城市管理成為必然。城市管理是一個(gè)上下互動(dòng)的過(guò)程，不僅需要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，更需要公民定期發(fā)表意見，對(duì)政府的管理行為做出及時(shí)的反應(yīng)。美國(guó)前總統(tǒng)托馬斯·杰斐遜說(shuō)過(guò)，“政府之正當(dāng)權(quán)力，是經(jīng)被治理者的同意而產(chǎn)生的?！弊鳛橐环N新的管理理念，全民參與城市管理是提高城市運(yùn)營(yíng)效率的有效手段。

早在11世紀(jì)，歐洲就出現(xiàn)了公民參與城市管理的實(shí)例，選舉和立法都要通過(guò)公民大會(huì)來(lái)表決。到了上世紀(jì)80年代，政府更加重視全民參與城市管理，其參與程度反映了城市化進(jìn)程的發(fā)展水平。

隨著科技的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，民眾的主人翁意識(shí)增強(qiáng)，越來(lái)越多的民眾愿意參與到自己城市的管理中來(lái)。而傳統(tǒng)的公民參與城市管理的模式已經(jīng)不再適應(yīng)新時(shí)代的需要，必須以信息開放為平臺(tái)，放松傳統(tǒng)的制度約束，使越來(lái)越多的市民參與到城市管理之中。只有參與城市管理的主體多元化、參與的方式多樣化、參與的信息公開化，才能使人民群眾更好地發(fā)揮主體作用，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代城市管理的目標(biāo)。

中國(guó)現(xiàn)在正處于城市化進(jìn)程中的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)，應(yīng)重新認(rèn)識(shí)城市化的發(fā)展規(guī)律，總結(jié)先發(fā)國(guó)家城市轉(zhuǎn)型的成功經(jīng)驗(yàn)，順應(yīng)全球城市發(fā)展的新趨勢(shì)，以科技實(shí)現(xiàn)進(jìn)步，以市場(chǎng)引領(lǐng)發(fā)展，形成中國(guó)大城市管理思路，以順應(yīng)全球城市發(fā)展的新趨勢(shì)。