李金龍 章 彤

21世紀(jì)以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和公共財(cái)政體制的建設(shè)，我國(guó)地方政府更多地承擔(dān)起了促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施和提供基本公共服務(wù)的責(zé)任。由于受制于法律約束，我國(guó)地方政府承受著事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的壓力。龐大的建設(shè)資金需求與自身財(cái)力之間的缺口，迫使地方政府尋求更為穩(wěn)定的資金來(lái)源?？v觀發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程，也曾出現(xiàn)地方政府資金缺乏和財(cái)政困難等問(wèn)題，財(cái)政分權(quán)和賦予地方政府舉債權(quán)成為全世界許多國(guó)家的一大趨勢(shì)。我國(guó)2009年發(fā)行的“準(zhǔn)地方政府債券”，從形式和內(nèi)容上都遠(yuǎn)不同于通常意義上的地方政府債券，地方政府尚未擁有舉債權(quán)。2011年10月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，上海市、浙江省、廣東省、深圳市開(kāi)展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，財(cái)政部還制定了《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)。賦予地方政府舉債權(quán)，被很多人視為一種必然。不過(guò)，分歧之聲卻并未因此消減?？梢?jiàn)，通過(guò)研究發(fā)達(dá)國(guó)家賦予地方政府舉債權(quán)的基本經(jīng)驗(yàn)，探討我國(guó)賦予地方政府舉債權(quán)的可行性問(wèn)題，具有重大的理論和實(shí)踐意義。

一、美、日等發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府擁有舉債權(quán)的基本經(jīng)驗(yàn)

從1812年美國(guó)紐約市首次自行舉債籌集資金以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府舉債已有200年的歷史。美、日等發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)行地方政府債券已成為各級(jí)政府融資的重要方式，加快了這些國(guó)家的地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市發(fā)展進(jìn)程。發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府發(fā)行債券經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展，積累了豐富而寶貴的經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)于我國(guó)賦予地方政府舉債權(quán)具有一定的借鑒意義。

（一）完善的法律體系

完善的法律體系是美、日等發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府擁有舉債權(quán)的根本保障。在美國(guó)，多數(shù)州及地方政府擁有舉債權(quán)，可直接參與資本市場(chǎng)發(fā)行債券。一般情況下，美國(guó)地方政府舉債很少受到上級(jí)政府的管制，但美國(guó)制定了一整套的法律法規(guī)來(lái)約束地方政府債券的具體運(yùn)行，這些監(jiān)管法律體系主要由《1933年證券法》、《1934年證券交易法》、《1935年公共事業(yè)控股公司法》、《1939年信托債券法》、《1940年投資公司法》和《1934年投資顧問(wèn)法》這六個(gè)聯(lián)邦證券法案以及后來(lái)頒布的一些補(bǔ)充法規(guī)構(gòu)成①周 華：《美國(guó)市政債券的發(fā)行與監(jiān)管對(duì)我國(guó)的啟示》，載《經(jīng)濟(jì)與管理研究》2003年第6期。。這些法律對(duì)于地方政府舉債的權(quán)限、規(guī)模和監(jiān)管等事項(xiàng)都作出了明確的規(guī)定。日本地方政府在二戰(zhàn)后重新修訂的《憲法》中，增加了允許地方政府自治的內(nèi)容，地方政府開(kāi)始擁有了舉債融資的權(quán)力，并通過(guò)制定《地方自治法》和《地方財(cái)政法》等法律規(guī)范地方政府的舉債行為②周沅帆：《城投債——中國(guó)式市政債券》，中信出版社2010年，第37頁(yè)。。

（二）國(guó)家對(duì)地方政府舉債的政策支持

除了通過(guò)法律向地方政府進(jìn)行合法性授權(quán)外，美、日等發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)地方政府舉債給予了極大的政策支持，充分發(fā)揮地方政府舉債對(duì)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的作用。在美國(guó)，地方政府舉債大都可享受聯(lián)邦政府的稅收優(yōu)惠，聯(lián)邦政府對(duì)于投資者投資于地方政府債券的利息所得稅給予稅收減免優(yōu)惠。日本地方政府是其舉債的法律和制度的償還人，中央政府則成為地方政府舉債行政上的償還人，中央政府每年都從國(guó)庫(kù)中撥出一筆資金交由特定的機(jī)構(gòu)管理，以作債券償還之用。地方政府若在舉債前報(bào)請(qǐng)總務(wù)省審批，還可獲得兩項(xiàng)優(yōu)惠：一是總務(wù)省在計(jì)算對(duì)地方政府轉(zhuǎn)移支付時(shí)考慮償債因素；二是中央政府為滿足條件的地方政府提供優(yōu)惠借款。③劉曉鳳：《美日法地方債制度的變遷及特點(diǎn)》，載《中國(guó)財(cái)政》2010年第6期。

（三）嚴(yán)格的審批制度

在美國(guó)，州和地方政府舉債無(wú)須上級(jí)政府的批準(zhǔn)或同意，但美國(guó)各州和地方一般都在憲法和法規(guī)中對(duì)政府舉債權(quán)做了嚴(yán)格限制，要求州和地方政府不得隨意舉債，特別是在發(fā)行一般責(zé)任債券時(shí)，通常必須經(jīng)當(dāng)?shù)毓袢w投票或者議會(huì)表決同意后才可發(fā)行。日本中央政府對(duì)地方政府舉債實(shí)行審批制，日本《地方自治法》第250條規(guī)定：“發(fā)行地方債以及變更發(fā)債、償債方法和調(diào)整利率時(shí)，必須經(jīng)自治大臣或者都道知府知事批準(zhǔn)?！钡胤秸暾?qǐng)舉債，首先要確定許可預(yù)訂額，經(jīng)地方公共團(tuán)體議會(huì)的決議手續(xù)，才能正式申請(qǐng)借款許可，最后做出正式的許可④華國(guó)慶：《中國(guó)地方公債立法研究》，載《安徽大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第4期。。

（四）系統(tǒng)化的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

由于“公共池塘”問(wèn)題、“預(yù)算軟約束”和地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)等因素影響，地方政府可能存在過(guò)度舉債傾向，易造成地方政府舉債的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。為防止地方政府舉債導(dǎo)致的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，美、日等發(fā)達(dá)國(guó)家建立了系統(tǒng)完整的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，包括信用評(píng)級(jí)制度、信息披露制度和審計(jì)制度等。美國(guó)的市政債券具有完善的信用評(píng)級(jí)制度，專業(yè)獨(dú)立的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，投資者以此作為是否投資市政債券的決策依據(jù)。地方政府在舉債前必須向投資者提供有效信息，保證投資人能夠充分了解和評(píng)價(jià)所要購(gòu)買的地方政府債券。日本成立了由國(guó)家會(huì)計(jì)檢察院和地方監(jiān)察委員會(huì)構(gòu)成的審計(jì)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)地方政府的債券發(fā)行和舉債資金使用進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

二、我國(guó)目前尚未賦予地方政府舉債權(quán)的現(xiàn)實(shí)困境

（一）地方政府未擁有完整獨(dú)立的財(cái)權(quán)

地方政府完整獨(dú)立的財(cái)權(quán)應(yīng)包括自行舉債的權(quán)力。在財(cái)政分權(quán)理論中，為了實(shí)現(xiàn)地方公共產(chǎn)品供給的帕累托最優(yōu)，強(qiáng)調(diào)在中央和地方政府間進(jìn)行財(cái)政分權(quán)，擴(kuò)大地方政府的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)和財(cái)權(quán)。由于當(dāng)前稅收不一定與當(dāng)前公共產(chǎn)品支出的需求相匹配，地方政府基于發(fā)展經(jīng)濟(jì)以及平衡代際公平等原因自然地會(huì)產(chǎn)生公益性的債務(wù)需求。因此，舉債權(quán)理應(yīng)成為地方政府完整財(cái)權(quán)的一部分，以彌補(bǔ)地方政府公共產(chǎn)品供給資金的不足。而我國(guó)尚未賦予地方政府自行舉債的權(quán)力，即當(dāng)前地方政府的財(cái)權(quán)是不完整的，這并不符合公共財(cái)政理論的要求及現(xiàn)實(shí)需要。在發(fā)達(dá)國(guó)家，中央與地方之間稅種劃分合理，地方政府擁有獨(dú)立的征稅權(quán)和稅基稅率的確定權(quán)。地方政府獨(dú)立而完整的財(cái)權(quán)是地方政府行使舉債權(quán)的實(shí)際財(cái)力擔(dān)保。由于我國(guó)地方政府缺乏主體稅種且不具有對(duì)于地方稅的立法權(quán)和地方稅基稅率的確定權(quán)，我國(guó)地方政府現(xiàn)有財(cái)權(quán)的獨(dú)立性不足，因此在一定程度上影響地方政府的經(jīng)常性收入，使地方政府自行舉債的償付能力得不到有效保證。

（二）地方政府落實(shí)事權(quán)的財(cái)政壓力大

按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，我國(guó)財(cái)政體制進(jìn)行了從“行政性分權(quán)”到“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”的分稅制改革，但這次改革并不徹底，它主要集中在中央與地方（主要是省級(jí)）之間的財(cái)政收入分配方面，而對(duì)于中央與地方之間的事權(quán)劃分則處于嚴(yán)重滯后的狀態(tài)，各級(jí)政府事權(quán)劃分不明確，導(dǎo)致事權(quán)從上級(jí)政府向下級(jí)政府傳遞的現(xiàn)象比較突出，地方政府承擔(dān)了過(guò)多的公共產(chǎn)品支出責(zé)任，財(cái)政壓力巨大。從理論上講，真正意義上的分稅制應(yīng)按照“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政、一級(jí)支出責(zé)任、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)舉債權(quán)”的模式運(yùn)作。在分稅制下，各級(jí)政府間有明確的事權(quán)范圍，與此相對(duì)應(yīng)，地方財(cái)政必須要獨(dú)立于中央財(cái)政，在既定的財(cái)政劃分的基礎(chǔ)上各自獨(dú)立承擔(dān)收支平衡的責(zé)任①劉少波：《市場(chǎng)準(zhǔn)入、制度設(shè)計(jì)與風(fēng)險(xiǎn)防范——我國(guó)市政債券市場(chǎng)的開(kāi)禁與發(fā)展研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2011年，第58頁(yè)。。由于我國(guó)目前沒(méi)有按照這種模式運(yùn)作，地方政府配套的財(cái)力不足以負(fù)擔(dān)其公共支出責(zé)任，同時(shí)，地方政府并未被賦予舉債權(quán)，進(jìn)而加重了地方政府落實(shí)事權(quán)的財(cái)政壓力。

（三）地方政府全面履行職能所需資金匱乏

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，地方政府的主要職能是提供公共產(chǎn)品和優(yōu)化資源配置，促進(jìn)公平收入分配和通過(guò)政策引導(dǎo)、政府采購(gòu)、投資等手段促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市化進(jìn)程不斷加速，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了顯著成就，但還是難以滿足各地居民對(duì)公共產(chǎn)品服務(wù)的需求。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能的規(guī)范，城市基礎(chǔ)設(shè)施屬于地方性公共產(chǎn)品，由地方政府提供地方公共產(chǎn)品更容易實(shí)現(xiàn)“有效率地為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┧麄兯玫牡胤焦伯a(chǎn)品”的效率目標(biāo)②鄧曉蘭：《論財(cái)政分權(quán)體制中的地方政府公債融資權(quán)》，載《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2005年第5期。。目前，我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資基本來(lái)源于地方財(cái)政收入，而地方政府對(duì)增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入面臨極大的財(cái)力約束，資金供給與快速增長(zhǎng)的投資需求難以適應(yīng)。我國(guó)尚未賦予地方政府舉債權(quán)，現(xiàn)有融資渠道狹窄且缺乏效率，導(dǎo)致這些資本性支出的資金供給不足，地方政府全面履行職能的處境十分尷尬。

（四）地方政府融資行為混亂，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加大

我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定地方財(cái)政預(yù)算不能出現(xiàn)赤字，且法律中也不存在關(guān)于地方政府財(cái)政破產(chǎn)的規(guī)定，也就是說(shuō)，我國(guó)法律明確規(guī)定地方政府沒(méi)有舉債權(quán)。然而，法律雖然可以禁止地方政府公開(kāi)舉債，卻無(wú)法控制地方政府的投資支出沖動(dòng)以及尋找資金來(lái)源過(guò)程中的行為變通。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)地方政府實(shí)際上都有各種形式的以地方財(cái)政隱性擔(dān)保的舉債行為，從而形成了龐大的隱性債務(wù)，給地方乃至國(guó)家的財(cái)政安全埋下了極大的隱患。面對(duì)這樣的亂象，通過(guò)法律對(duì)地方政府舉債進(jìn)行合法性授權(quán)，建立統(tǒng)一的規(guī)范管理制度，是使地方隱性債務(wù)顯性化和緩解當(dāng)前財(cái)政危機(jī)的必由之路。

三、我國(guó)賦予地方政府舉債權(quán)的可行性分析

（一）我國(guó)已基本具備賦予地方政府舉債權(quán)的經(jīng)濟(jì)條件

改革開(kāi)放推動(dòng)我國(guó)走上了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，經(jīng)濟(jì)一直保持著較快增長(zhǎng)，國(guó)家財(cái)政收入不斷增加，創(chuàng)造了“中國(guó)式經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的奇跡。特別是我國(guó)加入WTO之后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)程度進(jìn)一步加深，宏觀經(jīng)濟(jì)總體穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)政策具有連續(xù)性，經(jīng)濟(jì)自由化程度逐步與國(guó)際接軌。換言之，我國(guó)經(jīng)濟(jì)條件與發(fā)達(dá)國(guó)家相差無(wú)幾，已基本達(dá)到賦予地方政府舉債權(quán)的經(jīng)濟(jì)要求。我國(guó)已初步建立了金融與資本市場(chǎng)的運(yùn)行機(jī)制，各類監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立，各種監(jiān)管法律法規(guī)發(fā)布和實(shí)施。這些既促進(jìn)了資本市場(chǎng)進(jìn)一步發(fā)展和強(qiáng)化政府證券監(jiān)管能力，也在一定程度上推動(dòng)了賦予地方政府舉債權(quán)的進(jìn)程。

（二）分稅制的基本建立為賦予地方政府舉債權(quán)提供了合法的制度基礎(chǔ)

借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，賦予地方政府舉債權(quán)的基礎(chǔ)性體制條件是讓地方政府擁有獨(dú)立的財(cái)政權(quán)和實(shí)行分稅制。分級(jí)分稅的財(cái)政體制，不僅使地方政府具有了獨(dú)立財(cái)權(quán)和收入的法律保障，也為地方政府舉債提供了體制上的保障。中國(guó)的分稅制改革基本界定了中央政府與地方政府之間的權(quán)利和義務(wù)。經(jīng)過(guò)18年的分稅制實(shí)踐，雖然各級(jí)政府之間在事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分等方面還存在諸多需要解決的問(wèn)題，但我國(guó)已基本建立了分稅制財(cái)政體制，地方政府擁有了相對(duì)明確的事權(quán)。地方政府在已擁有一定數(shù)量收入的條件下，獨(dú)立承擔(dān)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的能力不斷增強(qiáng)?？梢?jiàn)，我國(guó)賦予地方政府舉債權(quán)的制度基礎(chǔ)已基本具備，應(yīng)當(dāng)修訂相關(guān)法律，賦予地方政府舉債的權(quán)力。

（三）地方政府對(duì)舉債具有強(qiáng)烈愿景且具備一定的償債能力

根據(jù)國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心推算，按照2020年中國(guó)城市化水平達(dá)到60%的目標(biāo)測(cè)算，中國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資每年至少要保持在3500億～5100億元的水平，但目前政府每年可提供的資金只有1000億元左右①楊 眉：《學(xué)者質(zhì)疑“地方債”：彌補(bǔ)地方政府資金不足？》，載《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》2004年2月28日。。在現(xiàn)有各種合法合規(guī)的資金獲取渠道難以滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨大資金需求的情況下，賦予地方政府自行舉債的權(quán)力是應(yīng)取之舉。地方政府通過(guò)自行舉債，滿足地方政府長(zhǎng)期且較大額度的資金需求，有利于實(shí)現(xiàn)地方公共產(chǎn)品的代際公平。根據(jù)中國(guó)官方發(fā)表的首次針對(duì)地方政府收支的全國(guó)審計(jì)結(jié)果，截止2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額為10．7萬(wàn)億元，巨大的地方債務(wù)也反映出地方政府對(duì)于自行舉債的迫切需求。同時(shí)，對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的城市或地區(qū)而言，已經(jīng)具有較強(qiáng)的承債能力。一方面，經(jīng)過(guò)20多年的行政管理體制改革，地方政府的成本效益意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)逐步增強(qiáng)，而我國(guó)發(fā)行“準(zhǔn)地方債券”的實(shí)踐為地方政府初步積累了債券管理的經(jīng)驗(yàn)。另一方面，在實(shí)行分稅制財(cái)政體制下，地方政府擁有相對(duì)明確的征稅權(quán)和財(cái)政收入分配權(quán)，地方政府可支配收入和現(xiàn)金流量較大，其舉債能力毋庸置疑。

（四）地方政府舉債存在強(qiáng)大的市場(chǎng)基礎(chǔ)

地方政府通過(guò)舉債在資本市場(chǎng)上融資從本質(zhì)上說(shuō)是一個(gè)將國(guó)民儲(chǔ)蓄間接轉(zhuǎn)化為公共投資的過(guò)程。因此，資本市場(chǎng)上的資金供給情況對(duì)賦予地方政府舉債權(quán)的成功與否起到?jīng)Q定性作用。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)居民收入和社會(huì)閑散資金都有了大幅度提高。從1996年到2009年，我國(guó)城鎮(zhèn)居民人均收入年均增長(zhǎng)率為9．47%，農(nóng)村居民人均收入年均增長(zhǎng)率為7．28%。截止2009年末，我國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)到17174．65元，農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)到5153．17元，分別比1996年增長(zhǎng)了3．5倍和2．7倍。城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)為36．52%，而農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)為40．97%，也遠(yuǎn)低于1996年的48．76%和56．30%，表明城鄉(xiāng)居民生活不斷改善②數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)1997年～2010年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)整理。。同時(shí)，居民儲(chǔ)蓄余額也持續(xù)高速增長(zhǎng)，截止2010年底，居民儲(chǔ)蓄余額已達(dá)到30．33萬(wàn)億元，從2000年～2010年，年均增幅達(dá)15．49%③數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)2001年～2011年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)整理。?？梢?jiàn)，目前我國(guó)資本市場(chǎng)上存在的“流動(dòng)性過(guò)?！鼻∏榈胤秸e債提供了契機(jī)。

（五）地方政府舉債的技術(shù)條件已基本成熟

經(jīng)過(guò)十幾年的探索，我國(guó)證券市場(chǎng)逐步發(fā)展壯大，在證券的發(fā)行、流通、監(jiān)管等各個(gè)環(huán)節(jié)的技術(shù)和能力都得到了明顯的提高，這為我國(guó)地方政府舉債提供了良好的技術(shù)環(huán)境。在發(fā)行技術(shù)方面，除了國(guó)外的成熟經(jīng)驗(yàn)可資借鑒之外，我國(guó)也積累了多年的發(fā)行國(guó)債、企業(yè)債的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)于地方政府舉債具有重要的啟迪意義。在人才儲(chǔ)備方面，目前我國(guó)已經(jīng)培養(yǎng)了一大批精通債券發(fā)行和流通的中介機(jī)構(gòu)和專業(yè)人才，這些為地方政府舉債提供了技術(shù)上的支持和保證④劉少波：《市場(chǎng)準(zhǔn)入、制度設(shè)計(jì)與風(fēng)險(xiǎn)防范——我國(guó)市政債券市場(chǎng)的開(kāi)禁與發(fā)展研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2011年，第69、70頁(yè)。。隨著我國(guó)證券市場(chǎng)的不斷發(fā)展，證券市場(chǎng)的監(jiān)管和基礎(chǔ)制度建設(shè)也逐步得到完善，初步形成了較為合理的債券監(jiān)管制度與法律體系，這為地方政府舉債和地方債券的發(fā)行提供了可靠的制度保障。

四、借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)以賦予和規(guī)范我國(guó)地方政府舉債權(quán)的對(duì)策建議

（一）建立和完善地方政府舉債的法律體系

我國(guó)《預(yù)算法》明確規(guī)定地方政府無(wú)舉債權(quán)，這已經(jīng)成為我國(guó)賦予地方政府舉債權(quán)的直接制約因素。因此，必須盡快修改現(xiàn)行《預(yù)算法》，對(duì)地方政府舉債進(jìn)行合法性授權(quán)，以實(shí)現(xiàn)制度安排上由“堵”變“疏”。其次，對(duì)現(xiàn)行《擔(dān)保法》和相關(guān)財(cái)經(jīng)法律法規(guī)加以修改，盡快制定和頒布《地方公債法》，以法律的方式對(duì)地方政府舉債的具體權(quán)限和責(zé)任問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范。一方面，通過(guò)法律對(duì)地方政府的舉債主體、舉債數(shù)額、舉債范圍、舉債資金用途、發(fā)行方式等作出詳細(xì)的規(guī)定，另一方面，應(yīng)盡快制定包括舉債投資決策條例、償還條例和決策失誤責(zé)任條例等在內(nèi)的一系列法律法規(guī)，對(duì)地方政府舉債權(quán)實(shí)行法制化、規(guī)范化管理①郭 琳：《地方政府債務(wù)融資管理的現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策》，載《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2001年第8期。。

（二）對(duì)地方政府舉債給予一定的稅收優(yōu)惠

地方政府發(fā)行債券成為它提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的主要融資渠道，地方政府債券免繳利息所得稅是各國(guó)通行的做法。因此，我國(guó)應(yīng)在《稅法》中明確規(guī)定地方政府債券免征所得稅，個(gè)人投資者免繳個(gè)人利息所得稅，機(jī)構(gòu)投資者在計(jì)算應(yīng)納稅收入時(shí)允許扣除地方政府債券的利息所得。此舉可降低地方政府的融資成本，大大增強(qiáng)地方政府債券的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，提高投資者投資地方政府債券的積極性。同時(shí)，這也是一條將民間資本引入地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)的有效途徑，更好地促進(jìn)地方政府債券的發(fā)展。

（三）嚴(yán)格審批制，加強(qiáng)對(duì)地方政府舉債權(quán)的源頭管理

我國(guó)目前存在著地方政府財(cái)政透明度不高、潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)較大等問(wèn)題。我國(guó)賦予地方政府舉債權(quán)，可借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，采取審批制，即地方政府舉債前必須向財(cái)政部申請(qǐng)額度，財(cái)政部在對(duì)地方政府進(jìn)行評(píng)估之后，遵循審慎性原則和必要性原則，嚴(yán)格審批，確定地方政府能否舉債以及舉債的規(guī)模。由于地方政府舉債要符合公益性和代際公平的原則，因此，應(yīng)當(dāng)只允許地方政府為公益性的資本支出舉債，禁止借債彌補(bǔ)經(jīng)常性支出和非公益性的資本支出，并且一旦發(fā)生違規(guī)舉債行為，要嚴(yán)厲追究地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任。

（四）建立風(fēng)險(xiǎn)防范與預(yù)警機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)防范和控制是我國(guó)賦予和規(guī)范地方政府舉債權(quán)的重要問(wèn)題，因此，建立一套完善的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與防范機(jī)制，是我國(guó)賦予地方政府舉債權(quán)并規(guī)范管理的關(guān)鍵。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，首先，要完善地方政府的信用評(píng)級(jí)制度和信息披露制度。地方政府舉債前，應(yīng)由國(guó)內(nèi)兩家以上具有專業(yè)資格、獨(dú)立的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府信用進(jìn)行評(píng)級(jí)，并同時(shí)發(fā)布評(píng)級(jí)報(bào)告和結(jié)果，同時(shí)，應(yīng)制定專門適用于地方政府舉債信息披露的相關(guān)制度，對(duì)地方政府發(fā)行和交易債券過(guò)程中的信息披露作出詳細(xì)、具體的規(guī)定。其次，設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的地方政府舉債管理機(jī)構(gòu)，并以此為核心建立我國(guó)綜合性的地方政府債券管理體系，加強(qiáng)對(duì)地方政府舉債行為的監(jiān)督和檢查。最后，應(yīng)建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，對(duì)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估和預(yù)警，防范地方政府無(wú)度舉債。

總之，賦予地方政府舉債權(quán)是公共財(cái)政體制深化改革的有機(jī)組成部分，也是規(guī)范化財(cái)政分權(quán)的客觀要求。中國(guó)要想建立完善的分稅制，促使各級(jí)政府全面履行職能，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，必須賦予地方政府舉債權(quán)。在中國(guó)現(xiàn)階段，賦予地方政府舉債權(quán)既是必要性，也是可行的。