鄭明懷

（廣西工學(xué)院 社會科學(xué)學(xué)院，廣西 柳州 545006）

公選村支書的發(fā)生機制與現(xiàn)實價值

鄭明懷

（廣西工學(xué)院 社會科學(xué)學(xué)院，廣西 柳州 545006）

公選村支書從局部試點并在全國推廣，標志著公選村支書已經(jīng)從個別地方的實踐成為選拔村支書的一種重要的制度安排。從發(fā)生機制上來看，公選村支書主要由地方主動創(chuàng)新，并由地方黨政領(lǐng)導(dǎo)精心設(shè)計、直接組織的。公選村支書創(chuàng)新了村干部的選任方式；提高了村干部隊伍素質(zhì)；擴大了黨內(nèi)民主，鞏固了黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)；推進了基層民主的發(fā)展；深化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的改革。

公選村支書；發(fā)生機制；現(xiàn)實價值

村干部的產(chǎn)生方式是鄉(xiāng)村政治研究中的重要課題。有學(xué)者認為“在中國農(nóng)村發(fā)展史上，村莊領(lǐng)袖的產(chǎn)生方式大致分兩類：一類是委派和任命。另一類是民主選舉?！保?］在推行村民自治之前，村黨支部書記（公社時期的生產(chǎn)大隊）名義上是由村莊的黨員選舉產(chǎn)生，但真正的決定權(quán)卻在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委手里。

村民自治的實施為村莊政治注入了新的變量，村莊政治也變得日益復(fù)雜，為了緩解村委會和村支部的關(guān)系，提高村支書的合法性，一些地方對村支書的產(chǎn)生方式進行了探索。1991年山西省河曲縣城關(guān)鎮(zhèn)岱獄殿村實行村民投贊成票、黨員投選舉票的“兩票制”選舉村支部書記?！皟善敝啤碑a(chǎn)生以來在實踐中得到不斷完善和發(fā)展，并得到了中央的肯定。在河曲縣“兩票制”的基礎(chǔ)上，各地不斷創(chuàng)造出許多類似的選舉方法：安徽鳳陽縣在村支部選舉中創(chuàng)造性地采用“兩推一選”，［2］重慶江津市杜市鎮(zhèn)“三薦二考”，［3］湖南省會同縣大坪村“公推直選”，［4］陜西省商洛市“雙推制”，［5］山東省茌平縣馬坊村“兩步兩輪制”［6］等。

一些地方在推薦村支書候選人與正式投票選舉之前還增加了民主測評等環(huán)節(jié)。云南潞西市委通過“兩推、一公示、一演講答辯、一測評、一選舉”等具體步驟選舉農(nóng)村黨支部書記。［7］2005年貴州南明區(qū)后巢鄉(xiāng)黨委針對農(nóng)村基層黨組織建設(shè)和干群關(guān)系出現(xiàn)的新情況、新問題，借鑒農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的經(jīng)驗，發(fā)揚黨內(nèi)民主，群眾參與，實行了民主推薦選舉村黨支部班子的新方法“一推一測一選”。［8］陜西洛川縣2005年換屆實行了“兩票聯(lián)選”，即讓普通群眾和黨員一起參與村支書候選人的推薦，而2008年該縣又探索實行了‘三推一考一選’的選舉辦法，即黨員、群眾、上級黨組織“三方”推薦，按照50、30、20的權(quán)重計算推薦得分，然后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委考察及黨員大會直接選舉。［9］廣東翁源縣在2010年村黨組織換屆選舉實行“兩推一評一選”，即黨支部領(lǐng)導(dǎo)成員分別由黨員和村民民主推薦，由鎮(zhèn)黨委組織民主測評和考察后確定候選人，然后按黨章規(guī)定進行黨內(nèi)選舉。［10］青島膠州市試行“三推直選”，［11］由全體黨員通過一張票直接選出支部委員和書記。2011年廣西鳳山縣采取“三推兩評一競選”的方式創(chuàng)新村支書干部選任機制?！叭苾稍u一競選”，即采取黨員推薦、群眾推薦、個人自薦三種方法推薦下一屆村“兩委”班子成員，再通過黨內(nèi)評議把好班子成員入圍關(guān)，通過黨外評議檢驗社會反映，然后由村黨支部召開黨員大會，由候選人進行競選演講，回答黨員提問，再由全體黨員投票選舉，班子成員選舉產(chǎn)生后，最后再報鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委批復(fù)。［12］村支書選舉方式的創(chuàng)新，破解了村支書隊伍建設(shè)中存在的“人難選”、“不想干”、“不會干”、“不履責(zé)”和“管不好”等問題，培養(yǎng)造就了思想政治素質(zhì)好、帶富能力強、協(xié)調(diào)能力強的“一好雙強”型村黨支部書記隊伍。

總體來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委基本上都放棄了傳統(tǒng)的直接指定村支書人選的做法，選舉不斷成為產(chǎn)生村支書的主要方式，“但上級黨委直接任命仍然是村支書產(chǎn)生的重要方式，”［13］與此同時，也應(yīng)看到村支部選舉的具體程序存在較大的地區(qū)差異。

一、公選村支書從地方試水到全國推廣

20世紀90年代以來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，特別是村民自治與農(nóng)村基層民主不斷發(fā)展，村支書的領(lǐng)導(dǎo)地位面臨嚴重挑戰(zhàn)。在這一背景下，在經(jīng)濟相對落后、“兩委矛盾”突出的難點村，村黨支部選舉的改革被提上日程。

山東荷澤為解決村干部“選人難”的問題，率先公開選拔村干部，為探索建設(shè)農(nóng)村高素質(zhì)的干部隊伍提供了經(jīng)驗。［14］只不過當時公選村干部的范圍相當有限。此后不久，公選村支書在全國各地不斷推行，內(nèi)蒙古和林格爾縣、廣東英德市、寧夏賀蘭縣等地打破城鄉(xiāng)、地域、行業(yè)和身份界限，拓寬選人范圍，創(chuàng)新用人機制，在全縣（市）范圍內(nèi)通過公選就將一批素質(zhì)較高的黨員選擇到村黨支部書記位置上。甘肅省武山縣還對公開選拔村黨支部書記的年齡和文化程度進行了相應(yīng)規(guī)定，明確提出要建設(shè)一支年齡在35歲左右、高中以上文化程度為主體的村干部隊伍。［15］為了吸引更多優(yōu)秀人才，甘肅省華池縣等地還公開選拔“萬元年薪”村黨支部書記。［16］

面對聲勢浩大的公選村支書探索實踐，黨的十七大提出“擴大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結(jié)合的辦法，逐步擴大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉范圍，探索擴大黨內(nèi)基層民主多種實現(xiàn)形式?！秉h的十七屆三中全會提出“著力拓寬農(nóng)村基層干部來源”，“探索村黨組織書記跨村任職”，《中共中央國務(wù)院關(guān)于2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》指出要“完善村黨組織兩推一選、村委會直選的制度和辦法，著力拓寬農(nóng)村干部來源”，黨的十七屆四中全會再次表述為：“形成充滿活力的選人用人機制”。這些規(guī)定有意識地為基層改革留下了創(chuàng)新的空間，為創(chuàng)新村黨支部書記選拔機制提供了新的契機。在這一背景下，公選以一種特別的方式對全國農(nóng)村基層黨支部選舉產(chǎn)生了一種普遍而深刻的影響。2009年遼寧沈陽市、2010安徽肥西等地將公選村支書的范圍擴展到全市范圍，在全市范圍內(nèi)跨區(qū)域選拔村級黨組織書記。此外，隨著大學(xué)生村官計劃的實施，為了更好發(fā)揮大學(xué)生村官的作用，完善大學(xué)生村官退出機制，河南省滑縣等地將空缺的村黨支部書記面向全縣的大學(xué)生村官群體進行了公開選拔。［17］而山西省平順縣在2009年公選大學(xué)生村支書后備人選，以拓寬大學(xué)生村干部的發(fā)展空間，促進他們成長成才。

公選村支書在出現(xiàn)之后經(jīng)歷了一個由下而上的合法化過程，以及由點到面的漸進推廣過程。這一過程經(jīng)歷了三步階段：第一，首先在個別縣市范圍內(nèi)進行，且是選擇全縣范圍內(nèi)部分難點村進行公選。第二，公選村支書在很多省份得到肯定和推廣，如1998年初至1999年2月，四川省引入公開、平等、競爭、擇優(yōu)的新機制，在全面公選村主任的基礎(chǔ)上，公選了村黨支部書記。遼寧省委組織部早在2000年就制定了《關(guān)于公開選拔村黨支部書記的意見》。第三，從個別縣市試行走向全國，并得到了黨中央的肯定。2009年中組部印發(fā)《關(guān)于加強村黨支部書記隊伍建設(shè)的意見》中明確指出要改進選拔方式，提出要通過面向社會公開選拔方式，選好配強村黨支部書記。

公選的成功實踐得益于日臻完善的制度設(shè)計：公選一般都要在轄區(qū)內(nèi)召開動員會、發(fā)布公選簡章、利用廣播、電視等新聞媒體進行廣泛宣傳，使公開選拔村支書盡可能做到家喻戶曉。雖然各地在公選過程中會有一些不同的地方，但宣傳報名、考試考核、實地考察、答辯測評、任職上崗、公開承諾、崗前培訓(xùn)是必經(jīng)的程序，這些程序充分體現(xiàn)了“民主、公開、競爭、擇優(yōu)”原則，并形成了鮮明的制度特色。公選村支書實現(xiàn)了從局部試點并在全國推廣，標志著公選村支書已經(jīng)從個別地方的的實踐成為選拔村支書的一種重要的制度性安排。

二、公選村支書的發(fā)生機制

村支書雖然只是個“芝麻官”，卻是黨的基層組織的核心，是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的“領(lǐng)頭雁”和“主心骨”。公選村支書，從發(fā)生機制上來看，主要由地方主動創(chuàng)新，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)精心設(shè)計、直接組織的。

（一）與時具進應(yīng)對農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的新情況

當前，農(nóng)村優(yōu)秀青年外出求學(xué)、務(wù)工等現(xiàn)象比較普遍，部分農(nóng)村黨員老齡化趨勢日益明顯，一些村級組織后繼乏人，導(dǎo)致黨員隊伍整體素質(zhì)不高，駕馭市場經(jīng)濟、帶領(lǐng)群眾致富能力不強，使農(nóng)村在選舉村干部時缺乏優(yōu)秀的候選人?！皼]人干事，不會干事，不愿干事”的情況嚴重阻礙了農(nóng)村的發(fā)展，也不利于基層的穩(wěn)定，如果這一現(xiàn)象不解決，建設(shè)社會主義新農(nóng)村的困難就會增加?！敖o錢給物，不如建一個好支部”，“送藥送衣，不如配一個好書記”，為了解決村莊矛盾，地方黨委大膽提出，從實際出發(fā)，堅持黨章和黨的相關(guān)規(guī)定，積極探索，大膽實踐，為村莊經(jīng)濟社會發(fā)展的注入新的推動力，無奈之下面向全社會公選村支書。換言之，基層工作中遇到的問題迫使基層領(lǐng)導(dǎo)不得不采取一些革舉措，從這個角度來看，公選村支書是被“逼”出來的。

（二）基層領(lǐng)導(dǎo)的政治智慧

基層主要領(lǐng)導(dǎo)人對于改革方向的理解，對于農(nóng)村發(fā)展重大問題的把握，是推動公選的重要因素。地方黨政領(lǐng)導(dǎo)認為一些村莊貧困和落后的原因在于沒有一個好的班子，缺少一個好的支部帶頭人，而要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政地位就必須抓好村黨支部書記這個關(guān)鍵人，因而決定打破“本村人選本村人”的傳統(tǒng)模式，面向社會選拔“政治上靠得住、發(fā)展上有本事、人民群眾信得過”的干部，以建設(shè)“政治素質(zhì)高、群眾威信高，致富能力強、帶富能力強”的“雙高雙強”型村黨支部書記隊伍，帶動農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展?；鶎痈刹康纳鐣?zé)任感和政治智慧是推動公選村支書必不可少的條件，基層干部在面臨新的情況時，沒有因循守舊、固步自封，而是根據(jù)地方的實際情況因地制宜，解決鄉(xiāng)村治理中的棘手問題。在這一意義上看，這是基層干部解放思想和勇于創(chuàng)新的結(jié)果。

從“應(yīng)對新困難的驅(qū)動——地方制度創(chuàng)新——不斷推廣——國家承認”的發(fā)展脈絡(luò)來看，公選村支書正是在基層的不斷突破中獲得了生命力，并在全國各地推廣，也取得了良好的效果。

三、公選村支書的現(xiàn)實價值

（一）創(chuàng)新了村干部的選任方式

傳統(tǒng)的村黨支部書記選任方式主要是“從本村選、在本村干”、“在少數(shù)人中選人”，在“村內(nèi)部循環(huán)”，甚至是“矬子里拔將軍”，難以選出一個素質(zhì)高、能力強，能夠真正帶領(lǐng)群眾致富奔小康的村黨支部書記。公開選拔村支部書記打破了本村人當本村“官”的傳統(tǒng)模式，把規(guī)定程序與科學(xué)方法結(jié)合起來，引入競爭機制，注重民主、公開和群眾參與，改變了過去 “戴帽選舉”的局面，從“伯樂相馬”到“賽場選馬”，“公道正派地選人、選公道正派的人”，既能發(fā)現(xiàn)人才，又能保證選準、選好人才。公開選拔村支部書記改進了村干部的選任方式，探索了村支書產(chǎn)生方式新途徑，是村干部選任工作的新突破。

（二）提高了干部隊伍素質(zhì)

公選作為一種村支書的選拔方式，將參與者放在同一條件下進行公開競爭，上級黨組織不劃線、不限年齡、學(xué)歷、職級和身份，打破身份、地域、行業(yè)、職業(yè)等界限，打破了“論資排輩”的陳舊觀念，打破“村人治村”觀念和模式，破除了用人上組織任命等保守觀念，打破“才”不外露，靜候“伯樂”的保守心態(tài)，通過資格審查、筆試、面試、組織考察、黨委審批等程序，“賽場上選馬明挑”，建立了“能者上、賢者上，庸者下”的良好氛圍，樹立了“多中選好、好中選優(yōu)、優(yōu)中選強”的干部選拔導(dǎo)向。公選提供了有效的吸收渠道，通過面向各行各業(yè)公開選拔，把在改革中成長起來的新一代優(yōu)秀分子吸收進來，使一批年輕有為的人才脫穎而出，而且發(fā)現(xiàn)和掌握了一批農(nóng)村優(yōu)秀人才，解決了農(nóng)村人才匱乏的問題，拓寬了選人用人視野，為優(yōu)秀人才脫穎而出搭建了平臺，改善了村支部班子成員的年齡結(jié)構(gòu)和文化層次，為村班子輸入新鮮血液，提高村級領(lǐng)導(dǎo)班子的整體素質(zhì)。

（三）鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)

黨支部是黨的全部工作的基礎(chǔ)和落腳點，黨支部書記的素質(zhì)直接影響著基層黨組織的建設(shè)。建設(shè)社會主義新農(nóng)村，必須加強基層組織建設(shè)，而作為“班長”的村支書至關(guān)重要。自20世紀90年代外出務(wù)工潮席卷中國農(nóng)村后，“年齡偏大、文化偏低、能力偏弱”的“三偏”的現(xiàn)象日益嚴重，導(dǎo)致農(nóng)村基層黨組織后備干部青黃不接，黨組織的凝聚力受到一定的影響。

通過公選把那些群眾公認的德才兼?zhèn)?，且能帶領(lǐng)農(nóng)民致富奔小康的優(yōu)秀黨員選進黨支部，可以最大限度減少上級黨委用人上的失誤，進而增強村黨支部的凝聚力。公選的村支書思想政治素質(zhì)好，政治立場堅定；能自覺貫徹執(zhí)行黨在農(nóng)村的路線、方針、政策，是經(jīng)濟上的“聰明人“、政治上的“明白人”、作風(fēng)上的“正派人”、處事上的“公道人”，并有著強烈使命感和責(zé)任意識。為強化基層黨組織注入了新活力，有利于加強村兩委班子戰(zhàn)斗力，使村黨支部真正成為受到黨員和群眾擁護的領(lǐng)導(dǎo)核心。

（四）擴大了黨內(nèi)民主

黨內(nèi)民主是確保村支書公開選拔的關(guān)鍵所在。支部書記是村莊黨支部中的權(quán)力核心，在村支部乃至村莊事務(wù)的決策中起著至關(guān)重要的作用，因此村支書的產(chǎn)生方式在很大程度上代表了村級黨內(nèi)民主的發(fā)展狀況?，F(xiàn)行黨章規(guī)定黨內(nèi)選舉要體現(xiàn)黨員意志，要體現(xiàn)民主原則。然而長期以來，村支書主要通過上級任命的方式產(chǎn)生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委起著關(guān)鍵性作用，廣大黨員的選舉不過是“走過場”而已，選舉很難真正體現(xiàn)普通黨員的想法和意見。

選任村支書是村級組織建設(shè)者的一件大事，也是新農(nóng)村建設(shè)的一個“強基工程”。實行黨內(nèi)民主選舉制度，引入競爭機制，對于激活現(xiàn)行體制中的民主因素，增強執(zhí)政黨的凝聚力，具有十分積極的意義。“黨內(nèi)民主選舉應(yīng)當從基層和地方做起。”［19］公選村支書整個過程嚴格執(zhí)行《黨章》和《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》，并且始終是在黨委的領(lǐng)導(dǎo)進行的，貫穿了上級黨委的意圖，也堅持了黨的群眾路線，最大限度地動員村民與農(nóng)村黨員行使民主權(quán)利，強調(diào)黨員主體地位，不僅讓黨員充分實踐了黨章所規(guī)定的選舉與被選舉權(quán)、參與權(quán)、表決權(quán)、監(jiān)督權(quán)，有效地調(diào)動社會各個階層參與的積極性，并在廣泛聽取黨員意見的基礎(chǔ)上，選出群眾公認的村支部領(lǐng)導(dǎo)班子。

（五）推進基層民主的發(fā)展

隨著人民群眾物質(zhì)文化生活水平不斷提高，以及村務(wù)公開、民主管理和村民委員會直接選舉深入開展，基層民主政治建設(shè)有了長足發(fā)展，基層黨員群眾的民主意識、參政意識顯著增強，“上面定人頭，黨員舉拳頭，群眾皺眉頭”的狀況已無法滿足黨員群眾的要求。

（1）公選村支書打破了“少數(shù)人在少數(shù)人中選人”的潛規(guī)則，初步實現(xiàn)了“多數(shù)人在多數(shù)人中選人”的民主轉(zhuǎn)變。公開選拔一般要經(jīng)歷宣傳報名、考試考核、實地考察、答辯測評、任職上崗、公開承諾、崗前培訓(xùn)等基本程序。其中，實質(zhì)性發(fā)揮作用的主要是考試、考察和答辯測評幾個關(guān)鍵程序，體現(xiàn)人民參與的民主權(quán)力也在這幾個階段得到充分地體現(xiàn)。從公開選拔的基本流程來看，在較為關(guān)鍵的面試、答辯等考察環(huán)節(jié)可以更好地發(fā)揚民主，這其中包括群眾評委參與打分等形式。廣大人民群眾也能夠通過報紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體以及地方的各種公示公告直接觀察甚至參與選拔過程，了解選拔結(jié)果，積極參與監(jiān)督，行使自己的民主監(jiān)督權(quán)利，從而改變了過去村支書由上級任命不讓群眾參與的做法，增加了群眾的知情權(quán)，提高人民的參與意識，順應(yīng)了基層民主政治發(fā)展的趨勢，擴大了社會主義基層民主。

（2）逐輪差額遴選，把民主選擇貫徹全過程。公選村支書人選逐輪差額產(chǎn)生，較好地體現(xiàn)了民主選擇的應(yīng)有作用。公開透明地逐輪向社會公布選拔情況和勝出者，差額性民主篩選在村支書選用的全過程中產(chǎn)生了至關(guān)重要的作用。公選的最大特點就是實現(xiàn)了用民主方法選人，從而有力地推進了村支書選拔任用中的民主化進程，為破解村支書選拔任用中的民主難題提供了新思路。“民主是學(xué)習(xí)和實踐的過程”。［20］公選在村干部選拔過程中以群眾公認的形式實現(xiàn)民主的價值開辟了一條創(chuàng)新之路，村民通過參與公選村支書的各個環(huán)節(jié)，村民和黨員的民主素質(zhì)得到提到，從而為中國基層民主的發(fā)展提供了一個新的推動力量。

（六）推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的改革

公開選拔村黨支部書記也為轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能、分流人員探索出了一條新路。妥善安排分流人員，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革中的重要環(huán)節(jié)，又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的難點。鼓勵機關(guān)、企事業(yè)單位黨員干部下基層任職村干部，能促進更多的技術(shù)、信息、資金、管理等生產(chǎn)要素流向農(nóng)村，有利于培養(yǎng)鍛煉機關(guān)干部。在當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革深入推進的情況下，公開選拔村黨支部書記，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革探索出了一條新路，既為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部干事創(chuàng)業(yè)搭建了平臺，又為今后鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革時人員分流、為解決農(nóng)村稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“干什么、怎么干”的問題進行了有益探索。

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［17］顏革新，楊榮摘.滑縣公選村黨支部書記挖掘大學(xué)生村干部潛力［J］.黨的生活（河南），2010（3）：38.

［18］何增科.民主化：政治發(fā)展的中國道路［J］.中共天津市委黨校學(xué)報，2004（2）：50－54.

［19］楊雪冬.民主是學(xué)習(xí)和實踐的過程——評熊彼特的競爭式民主觀［J］.經(jīng)濟社會體制比較，1998（2）：40－44.

［責(zé)任編輯 劉范弟］

The Occurrence Mechanism and Realistic Value of Village Secretary Public Election

ZHENGMing－h(huán)uai
（SocialScienceDepartment，GuangxiUniversityofTechnology，Liuzhou，Guangxi545006，China）

Regarding village secretary public election，from experimental points at some areas to national promotion，which marks village secretary public election become an elevated important system arrangement from individual local practice.From occurrence mechanism viewing angle，village secretary public election is innovated by locals，designed elaborately and organized directly by local party and government administration.Village secretary public selection innovates electoral methods of village cadres；improves quality of village cadres；enlarges inner－party democracy，consolidates party's ruling foundation at villages；boosts democracy development at the grassroots level；deepens reformation of town and township government bodies.

Village Secretary Public Election；Occurrence Mechanism；Realistic Value

D034.4

A

1672－934X（2012）05－0059－05

2012－08－13

國家社科基金西部項目“村干部行為與出入機制比較研究”（12XZZ014）；教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目“新型村官與完善村民自治研究”（09YJC810007）。

鄭明懷（1979－），男，湖南邵陽人，政治學(xué)碩士，廣西工學(xué)院馬克思主義中國化教研室主任，主要從事鄉(xiāng)村政治研究。