中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 李 麗 羅四平

一、地方政府在地方投融資中角色定位問題

公共投融資在一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略中發(fā)揮關(guān)鍵作用，在涉及長期發(fā)展方面尤其如此。我國實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略過程中，公共投資不可或缺。我國目前處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，人均財(cái)富較低，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所必需的基礎(chǔ)設(shè)施普遍存在不足，公共投融資力度還需加大。此外，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重不均衡是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)較快可持續(xù)發(fā)展的桎梏。統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展將是我國長期的總體戰(zhàn)略，要形成東中西優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、良性互動(dòng)的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須發(fā)揮地方政府公共投融資的宏觀引導(dǎo)作用。

地方政府具有兩重性：獨(dú)立性和依附性。一方面作為管理一定范圍地域和人口的地方政府要保證本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。另一方面要在政治上和經(jīng)濟(jì)上服從中央政府的管轄和指導(dǎo)，完成國家規(guī)定的計(jì)劃和各項(xiàng)任務(wù)。因此，地方投融資調(diào)控的宏觀政策和目標(biāo)，應(yīng)由中央統(tǒng)一決策，體現(xiàn)中央調(diào)控權(quán)的集中和全局利益的統(tǒng)一性，但是在具體實(shí)施過程中也要采取分級(jí)管理，體現(xiàn)地方政府的權(quán)力和局部利益的靈活性。這就決定了地方政府在投融資領(lǐng)域中，既是投資主體，又是投資行政管理者；既是被調(diào)控者，又是調(diào)控者。作為被調(diào)控者，地方政府在投融資活動(dòng)中，要起到傳導(dǎo)國家宏觀調(diào)控政策，支持地區(qū)內(nèi)國家重點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè)的作用；作為調(diào)控者，地方政府應(yīng)承擔(dān)區(qū)域內(nèi)公益性項(xiàng)目投資，對(duì)全地區(qū)范圍內(nèi)投融資活動(dòng)進(jìn)行管理，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，為投資主體提供服務(wù)。在貫徹統(tǒng)一決策，分級(jí)管理原則的基礎(chǔ)上，分清職責(zé)，合理劃分和規(guī)范地方政府公共服務(wù)投資范圍，以減少地方政府亂投資行為的發(fā)生，減輕地方政府公共融資的負(fù)擔(dān)。隨著市場(chǎng)化進(jìn)程的推進(jìn)和行政管理體制改革，地方政府逐漸擁有選擇發(fā)展本區(qū)域發(fā)展模式和路徑以及自主處理地方性公共事務(wù)的權(quán)利。圍繞實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)，地方政府在公共投資中應(yīng)明確區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的著力點(diǎn)，明確本區(qū)域的功能定位，引導(dǎo)全地區(qū)調(diào)整發(fā)展理念、方向和模式，增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展過程中的協(xié)調(diào)性、平衡性。因此，地方政府主要投資領(lǐng)域應(yīng)為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生工程、環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)及新型工業(yè)化道路建設(shè)等方面。

二、地方政府投融資行為規(guī)范問題

目前我國地方政府投融資活動(dòng)中出現(xiàn)的重復(fù)建設(shè)、效益低下、潛在風(fēng)險(xiǎn)加大等一系列問題，顯示出加強(qiáng)公共投資管理，規(guī)范地方政府投融資行為的緊迫性和必要性。通過制度規(guī)范，提高地方政府資源整合能力，增加政府債務(wù)透明度，在調(diào)控公共投資總量的基礎(chǔ)上，優(yōu)化公共投資結(jié)構(gòu)。從根本上講，就是以公共財(cái)政為導(dǎo)向，規(guī)范地方政府投融資行為。

目前地方政府通過各種形式進(jìn)行的投融資活動(dòng)，之所以出現(xiàn)規(guī)模失控、效益低下等問題，根本原因是缺乏統(tǒng)一的財(cái)政管理。從投資的決策、論證、實(shí)施、監(jiān)督以及資金渠道都缺乏嚴(yán)格的財(cái)政管理機(jī)制。以目前我國地方政府投融資幾種主要形式為例：如城市建設(shè)投資公司的運(yùn)作情況。在實(shí)際中，城市建設(shè)投資公司是以企業(yè)化方式運(yùn)營的，由于地方財(cái)政能力有限，財(cái)政對(duì)城市建設(shè)投資公司的投入有限，因此，利用銀行打捆貸款和政府土地綜合開發(fā)成為其最常用的兩種融資方式。通過這兩種融資方式獲得的資金占到其融資總額的70%左右。打捆貸款的前提是地方政府財(cái)政的擔(dān)?；蛘叱兄Z性投入，容易造成投融資決策和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任承擔(dān)之間的不一致，在地方政府不知情的情況下加劇地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。此外，土地儲(chǔ)備整理中心的運(yùn)作也存在著決策、運(yùn)營和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)等方面的脫節(jié)，這種形式以政府投資企業(yè)擔(dān)保、地方財(cái)政擔(dān)?；蛘邇?chǔ)備土地抵押等作為主要風(fēng)險(xiǎn)控制措施，以政府財(cái)政預(yù)算、儲(chǔ)備土地轉(zhuǎn)讓收入等作為資金償還來源。很顯然，土地儲(chǔ)備的特殊性加大了投資的風(fēng)險(xiǎn)。至于其他公共部門的投融資活動(dòng)就更加隱晦和間接，有的根本就沒有納入財(cái)政管理范圍之內(nèi)。以公共財(cái)政為導(dǎo)向，規(guī)范地方政府投融資行為，就是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，在公共領(lǐng)域內(nèi)，財(cái)政應(yīng)該代表政府實(shí)行科學(xué)的理財(cái)觀念。規(guī)范地方政府投融資行為，根本途徑是通過制度規(guī)范提高地方政府投融資行為的自我完善。投融資體制的本質(zhì)是確定投融資決策權(quán)的歸屬。在此前提下，制定投資的運(yùn)行和監(jiān)管機(jī)制。

在投融資的決策方面，地方政府投資決策機(jī)制主要涉及四個(gè)問題：一是地方政府的投資范圍，二是地方政府投資項(xiàng)目決策范圍和決策程序，三是地方政府資金決策范圍和決策程序，四是投融資資金都應(yīng)納入財(cái)政統(tǒng)一管理。只有這樣才能提高政府對(duì)社會(huì)公共服務(wù)的財(cái)政保障能力，提高政府公共經(jīng)濟(jì)資源的效用。這方面需要避免前期的改革中所產(chǎn)生的政府體制內(nèi)的行政性放權(quán)的做法，切實(shí)把決策權(quán)和責(zé)任制相聯(lián)系，堅(jiān)持誰決策誰出資的原則。加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目規(guī)劃的科學(xué)評(píng)估，嚴(yán)格履行項(xiàng)目審核程序，嚴(yán)把環(huán)保、技術(shù)、能效、質(zhì)量等方面的標(biāo)準(zhǔn)，將現(xiàn)有的項(xiàng)目“審批制”改為“備案”制，項(xiàng)目決策者要承擔(dān)決策失誤的責(zé)任。

在項(xiàng)目執(zhí)行過程中，認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)工程建設(shè)管理制度，加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量、安全、功能等方面的監(jiān)管。對(duì)那些投資規(guī)模較大、對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響重大的項(xiàng)目，應(yīng)及時(shí)組織開展項(xiàng)目后評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)向社會(huì)公布，增強(qiáng)政府投資的透明度。對(duì)完工項(xiàng)目的運(yùn)行加強(qiáng)維護(hù)管理，確保政府投融資真正發(fā)揮作用。

三、地方政府投融資效益考核問題

地方投融資效益的考核一直是地方政府投融資的難解之題。由于地方政府投融資涉及的主要領(lǐng)域是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施，如道路、交通、學(xué)校、公共衛(wèi)生等，短時(shí)間內(nèi)單純從一個(gè)項(xiàng)目考察其效益是不可行和不現(xiàn)實(shí)的。但是，地方政府投融資效益的考核又是不可回避的問題。已有的研究結(jié)果顯示，我國地方政府的投融資存在著激烈的競(jìng)爭(zhēng)，地方政府投融資的水平與地方經(jīng)濟(jì)增長步調(diào)并不協(xié)調(diào)。各地方政府在做投融資時(shí)，忽視了地方政府的投融資體系的整體結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)發(fā)展，從而導(dǎo)致了有的公共物品提供超前、有的卻不足。從有關(guān)政府公共投資、經(jīng)濟(jì)增長與市場(chǎng)化進(jìn)程的實(shí)證分析中得出的結(jié)論是，政府公共投融資對(duì)我國市場(chǎng)化進(jìn)程的影響較經(jīng)濟(jì)增長更為顯著。這也說明地方政府公共投融資效益的考核需要考慮的因素更復(fù)雜。

由于我國目前正處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)需要升級(jí)，發(fā)展模式急待轉(zhuǎn)變。需要在自主創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)境建設(shè)以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展方面進(jìn)行大量的投入。同時(shí)，區(qū)域差距問題是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的重大問題之一，地區(qū)差距過大、區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失調(diào)，并且有加劇之勢(shì)。另外，基本公共服務(wù)水平低下和不均等是今后一個(gè)時(shí)期，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要難點(diǎn)。基本公共服務(wù)的差距顯著，特別是中西部地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)還比較落后。改善基本公共服務(wù)供給，可大幅度提高民眾可支配收入，進(jìn)而拉動(dòng)消費(fèi)，提高人民群眾生活質(zhì)量，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。長遠(yuǎn)而言，也有利于社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。財(cái)政向這個(gè)方向投資是最有效率的。公共物品供給狀況體現(xiàn)著地方政府競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)，在我國未來的發(fā)展階段中，地方政府應(yīng)通過加大基本公共服務(wù)的供給提升本地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力。

因此，應(yīng)該從地方政府投融資是否有利于本地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、是否有利于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，是否有利于推進(jìn)本地區(qū)基本公共服務(wù)均等化，是否有利于公共投資大幅度帶動(dòng)民間投資等主要方面來考核地方政府投融資效益。充分調(diào)動(dòng)地方政府投資與社會(huì)投資的良性互動(dòng)。通過地方政府投融資的“擠入”效應(yīng)促進(jìn)私營經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。但是，地方政府的投融資實(shí)際發(fā)生的作用可能有兩個(gè)方向：處理得好，就會(huì)在經(jīng)濟(jì)低迷階段產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)，以政府自己的投資拉動(dòng)社會(huì)資本、民間資金跟進(jìn)，幫助經(jīng)濟(jì)走出低谷。反之，可能有事與愿違的擠出效應(yīng)，即在政府在沒有必要過多干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的時(shí)候，而去過多地干預(yù)，由于政府的介入擠出了民間資本和社會(huì)資本，即因?yàn)檎慕槿?，把他們本?yīng)發(fā)揮作用的領(lǐng)域擠出去了，這就降低了資源配置的整體效率。

為進(jìn)一步深化我國經(jīng)濟(jì)體制改革，不斷推進(jìn)市場(chǎng)化進(jìn)程，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)較快增長，地方政府應(yīng)積極穩(wěn)妥地利用公共投資，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不斷探求制度創(chuàng)新，并通過制度創(chuàng)新來推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好互動(dòng)。

［1］劉星、劉誼：《中國地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及其控制與防范》，中國財(cái)經(jīng)出版社2006年版。