◎ 孟召將

生態(tài)城市建設(shè)與城郊農(nóng)業(yè)功能拓展研究
——兼析從化模式

◎ 孟召將

建設(shè)生態(tài)城市是城市可持續(xù)發(fā)展的必然選擇，基于區(qū)位優(yōu)勢(shì)、功能特征等因素拓展城郊農(nóng)業(yè)功能在生態(tài)城市建設(shè)中具有重要作用。政策支持為城郊農(nóng)業(yè)功能的拓展提供了資源和空間。在深入理解功能拓展現(xiàn)實(shí)需求和合理確定拓展投入思路基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)合理的投入機(jī)制是提高農(nóng)業(yè)功能拓展績(jī)效的保障。從化模式成功經(jīng)驗(yàn)的借鑒意義在于：靈活使用多種手段激勵(lì)多元化投入主體，形成不同農(nóng)業(yè)功能聯(lián)合生產(chǎn)、三次產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、城鄉(xiāng)生態(tài)共享的關(guān)系。

生態(tài)城市 多功能農(nóng)業(yè) 城郊農(nóng)業(yè) 功能拓展

20世紀(jì)90年代以來(lái)我國(guó)工業(yè)化水平的提升促進(jìn)了城市規(guī)模的膨脹，工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)低效等問(wèn)題引發(fā)城郊農(nóng)業(yè)多功能性的認(rèn)識(shí)深化，拓展農(nóng)業(yè)功能、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)綠色、生態(tài)城市建設(shè)被納入政策視野。2008年，中國(guó)實(shí)施了新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，開(kāi)啟城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，盡早消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的分化狀態(tài)。城郊區(qū)作為城市和農(nóng)村的中間過(guò)渡帶，具有特殊的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和生產(chǎn)要素優(yōu)勢(shì)，與城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展聯(lián)系緊密，因此城郊農(nóng)業(yè)功能定位與純農(nóng)業(yè)有顯著差異，其多功能的拓展需求更為強(qiáng)烈。

2012年初國(guó)務(wù)院制定的《全國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2011—2015）》指出“城市人口增加和生活水平不斷提高，以及擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略的實(shí)施，為擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)需求，拓展農(nóng)業(yè)功能提供更為廣闊的空間”，并把大城市郊區(qū)多功能農(nóng)業(yè)區(qū)作為率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化重點(diǎn)區(qū)域之一，“進(jìn)一步挖掘農(nóng)業(yè)的生態(tài)涵養(yǎng)、觀光休閑和文化傳承等多種功能，提高農(nóng)業(yè)效益，增加農(nóng)民收入”，形成“財(cái)政投入、農(nóng)村金融服務(wù)、社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)的多元化投入格局”。[1]協(xié)調(diào)多元化投入主體的行為，優(yōu)化投入要素配置，探索可持續(xù)性的拓展農(nóng)業(yè)功能投入機(jī)制是一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、研究回顧

（一）生態(tài)城市建設(shè)

城市在為人類(lèi)創(chuàng)造巨大物質(zhì)和精神財(cái)富的同時(shí)，也消耗了大量資源，破壞了生態(tài)環(huán)境?；诠I(yè)文明的傳統(tǒng)城市發(fā)展模式越來(lái)越難以適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的要求，主張人與自然和諧共處的生態(tài)文明已成為全球的共識(shí)和時(shí)代的主題。[2]生態(tài)城市作為生態(tài)文明的載體和切入點(diǎn)，已成為轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的重要手段。生態(tài)城市不能簡(jiǎn)單地理解為綠化好、環(huán)境好的城市，而是指運(yùn)用生態(tài)學(xué)原理和方法，指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展而建立的空間布局合理，基礎(chǔ)設(shè)施完善，環(huán)境整潔優(yōu)美，生活安全舒適，物質(zhì)、能量、信息高效利用，資源永續(xù)利用，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、生態(tài)保護(hù)三者保持高度和諧，人與自然互惠共生的最適宜創(chuàng)業(yè)發(fā)展和生活居住的城市。[3]生態(tài)城市不同于山水城市、園林城市、森林城市、衛(wèi)生城市等概念，具有和諧性、可持續(xù)性、高效性、整體性和區(qū)域性的特征，是人、自然、環(huán)境和諧發(fā)展的最佳形式。[4]美、日、澳等國(guó)較早開(kāi)展了生態(tài)城市的建設(shè)規(guī)劃，如美國(guó)實(shí)施“綠色工程”力圖組成一個(gè)全國(guó)性的“綠色網(wǎng)絡(luò)”，日本建設(shè)省頒發(fā)“綠色大綱”要求加強(qiáng)城市與鄉(xiāng)村的綠化建設(shè)。我國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)的城市如杭州、蘇州、廣州等紛紛制定了生態(tài)城市發(fā)展規(guī)劃。2000 年廣州市委、市政府提出建設(shè)生態(tài)城市的構(gòu)想，由市發(fā)改委牽頭，聯(lián)合規(guī)劃、環(huán)保、國(guó)土、園林、水利等多部門(mén)編制了《廣州市生態(tài)城市規(guī)劃綱要（2001-2020）》，2003 年3月經(jīng)廣州市政府常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，并正式頒布實(shí)施。

（二）發(fā)展多功能農(nóng)業(yè)

20世紀(jì)50年代以來(lái)，在工業(yè)化、現(xiàn)代化與城市化發(fā)展模式的指導(dǎo)下，不論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，都將農(nóng)業(yè)視為一個(gè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)或產(chǎn)業(yè)，都將注意力集中在農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)功能上，但對(duì)農(nóng)業(yè)本身卻缺乏應(yīng)有的關(guān)懷，以致在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率得到大幅度提高的同時(shí)，農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)地位卻不斷下降，農(nóng)業(yè)人口不斷外流，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境日益惡化，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)成了弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民成了弱勢(shì)群體。

對(duì)農(nóng)業(yè)地位的反思是從赫希曼（1958）開(kāi)始的，20世紀(jì)60年代，約翰·斯通、米勒、庫(kù)茲涅茨、舒爾茨等都認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)； 70年代以舒馬赫為代表的和諧發(fā)展理論其中心為“平衡發(fā)展，以人為本”，即要將人而不是商品作為關(guān)心對(duì)象，給予農(nóng)業(yè)與農(nóng)村足夠的重視。舒馬赫指出農(nóng)業(yè)的另外三個(gè)基本作用：使人與自然界保持聯(lián)系；使人的居住環(huán)境變得高貴與人性化；提供正常生活所需的食品與其他材料。[5]20世紀(jì)50年代末期，歐盟首先提出多功能農(nóng)業(yè)(multifunctional agriculture，簡(jiǎn)稱(chēng)MFA)概念，是指農(nóng)業(yè)不僅能夠提供食品和纖維等主要經(jīng)濟(jì)品，而且能夠提供大量具有多種用途與功能的非經(jīng)濟(jì)品。[6]MFA被看作是消費(fèi)者和社會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村需求與期望變化的結(jié)果，隨著收入的提高，農(nóng)業(yè)的其它功能越來(lái)越有價(jià)值。一個(gè)地區(qū)的人口越稠密、城市化水平越高，對(duì)農(nóng)業(yè)多功能的需求就會(huì)越大，[7]所以對(duì)MFA的關(guān)心與研究多發(fā)生在發(fā)達(dá)國(guó)家，發(fā)展中國(guó)家盡管認(rèn)識(shí)到了農(nóng)業(yè)的多功能特征，但由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力或其他方面的原因，農(nóng)業(yè)多功能的開(kāi)發(fā)實(shí)施較晚。

（三）拓展城郊農(nóng)業(yè)功能是生態(tài)城市建設(shè)的要求

現(xiàn)代城市規(guī)模的快速膨脹過(guò)程中，不僅存在著城市生態(tài)問(wèn)題，而且也存在著農(nóng)村生態(tài)問(wèn)題，這些問(wèn)題的產(chǎn)生是現(xiàn)代化都市擴(kuò)張過(guò)程中不可避免的，城市化過(guò)程本身與生態(tài)環(huán)境保護(hù)并不相悖，問(wèn)題是我們必須走一條可持續(xù)城市化道路，即走城鄉(xiāng)生態(tài)融合、建設(shè)生態(tài)城市的道路。[8]2008年，中國(guó)實(shí)施了新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，開(kāi)啟城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的分化問(wèn)題，即在城郊農(nóng)業(yè)的功能定位和空間布局時(shí)，利用城郊區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和功能特點(diǎn)，科學(xué)地制定城鄉(xiāng)一體化的功能互補(bǔ)式的規(guī)劃方案，既能夠控制大城市的無(wú)度擴(kuò)張，又能保證城郊農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展；既能解決城市生態(tài)問(wèn)題，滿足城市居民對(duì)綠色生存空間的需求，又保護(hù)了生態(tài)環(huán)境和促進(jìn)城郊農(nóng)民的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

城郊農(nóng)業(yè)不同于都市農(nóng)業(yè)，城郊農(nóng)業(yè)是位于城市邊緣一定動(dòng)態(tài)范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)地域類(lèi)型，依托城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，以生產(chǎn)城市居民必需的農(nóng)產(chǎn)品( 特別是鮮活農(nóng)產(chǎn)品) 為基礎(chǔ)，以生態(tài)保育、環(huán)境保護(hù)為重點(diǎn)，集高效、集約、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)化、科技化為一體的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)。[9]城郊區(qū)作為城市與農(nóng)村的過(guò)渡帶，具有特殊的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和拓展農(nóng)業(yè)功能的城市需求，因而城郊農(nóng)業(yè)亦不同于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，城郊農(nóng)業(yè)不僅是一種集高效、集約、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)化、科技化為一體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，更重要的區(qū)別在于城郊農(nóng)業(yè)的多功能性，它不再是單純的農(nóng)業(yè)發(fā)展，而是具有了綠化城市、美化環(huán)境、觀光休閑、文化傳承等眾多特征，因此符合生態(tài)城市建設(shè)的要求，體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是城郊農(nóng)業(yè)功能拓展強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益三者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，集生產(chǎn)、生活、休閑、旅游、科普、生態(tài)等多種功能于一體，體現(xiàn)出城市與鄉(xiāng)村、人與自然的和諧；二是生態(tài)城市是城市生態(tài)系統(tǒng)與鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)有機(jī)結(jié)合的一體化生態(tài)系統(tǒng)。拓展城郊農(nóng)業(yè)的多功能性使城市與周?chē)霓r(nóng)業(yè)自然景觀連為一體，實(shí)現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村互相融合、城鄉(xiāng)生態(tài)一體化，構(gòu)成城市的綠色生態(tài)屏障。[10]

國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家積極提出拓展農(nóng)業(yè)功能的新要求，制定了有利的農(nóng)業(yè)政策，應(yīng)用高新科技發(fā)展生物質(zhì)經(jīng)濟(jì)，在提高單位土地面積產(chǎn)出率的基礎(chǔ)上節(jié)約用地，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，發(fā)展特色、休閑農(nóng)業(yè)旅游，提倡聯(lián)合生產(chǎn)，保護(hù)農(nóng)業(yè)文化傳承。[11]國(guó)內(nèi)多年來(lái)三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡，受政策、市場(chǎng)及產(chǎn)業(yè)特性的多重約束，農(nóng)業(yè)的發(fā)展嚴(yán)重滯后，而且面臨功能不斷弱化的風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)展城郊多功能農(nóng)業(yè)逐漸被納入生態(tài)城市建設(shè)的目標(biāo)。當(dāng)前工業(yè)化和城市化的發(fā)展為農(nóng)業(yè)拓展功能創(chuàng)造了條件和空間；農(nóng)業(yè)低效、農(nóng)民增產(chǎn)不增收、農(nóng)村建設(shè)滯后是農(nóng)業(yè)功能拓展的內(nèi)在需求；建設(shè)生態(tài)城市、城鄉(xiāng)共享綠色生態(tài)環(huán)境是投入農(nóng)業(yè)的動(dòng)力機(jī)制。“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略為農(nóng)業(yè)功能拓展提供了政策支持的外部環(huán)境。在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的環(huán)渤海、長(zhǎng)三角、珠三角都市圈及大城市郊區(qū)，借助交通、區(qū)位、要素市場(chǎng)等優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)城市資本、技術(shù)、人才等現(xiàn)代化生產(chǎn)要素向郊區(qū)農(nóng)村集聚，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)；在穩(wěn)定城市食品供應(yīng)保障能力基礎(chǔ)上挖掘農(nóng)業(yè)的生態(tài)涵養(yǎng)、觀光休閑、文化傳承等多種功能，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，促進(jìn)生態(tài)城市建設(shè)及三次產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、城郊農(nóng)業(yè)功能拓展需求

（一）提高農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)效益

農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)是城郊農(nóng)業(yè)的基本功能，是城市“菜籃子”、“米袋子”的重要支撐，但產(chǎn)業(yè)比較效益低下、農(nóng)戶(hù)增產(chǎn)不增收消弱了農(nóng)民的務(wù)農(nóng)積極性，城郊農(nóng)地的區(qū)位優(yōu)勢(shì)誘致農(nóng)戶(hù)棄農(nóng)、農(nóng)地非農(nóng)化的行為。據(jù)統(tǒng)計(jì)，廣州市40%的農(nóng)地流轉(zhuǎn)入外來(lái)農(nóng)戶(hù)用于蔬菜種植，受人力資本較低的約束，分散的小面積種植方式難以突破低收益困境，而且過(guò)度使用農(nóng)藥化肥，農(nóng)業(yè)土壤遭到破壞和污染，農(nóng)藥化肥殘留突出，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全受到嚴(yán)重威脅，與城市居民的綠色、安全消費(fèi)需求背道而馳，因此，必須轉(zhuǎn)變城郊農(nóng)業(yè)分散的小規(guī)模經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀，發(fā)展規(guī)模種植、集約利用土地、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)能力，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提升農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化水平，在保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的基礎(chǔ)上使農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。

（二）強(qiáng)化生態(tài)涵養(yǎng)功能

城郊農(nóng)業(yè)是保障城市及郊區(qū)城鎮(zhèn)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展不可或缺的天然屏障，具有緩沖消除城鎮(zhèn)工業(yè)污染、凈化城鄉(xiāng)空氣的生態(tài)功能。在政績(jī)考核的GDP標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)下，地方政府不惜以生態(tài)環(huán)境的破壞為代價(jià)過(guò)度追求單一的經(jīng)濟(jì)效益，粗放式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式導(dǎo)致城市污染嚴(yán)重，城市垃圾、工業(yè)廢水廢氣等破壞了生態(tài)環(huán)境并且難以逆轉(zhuǎn)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中化肥農(nóng)業(yè)、難以分解的農(nóng)膜過(guò)度使用加重了農(nóng)業(yè)生態(tài)問(wèn)題。因此必須加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)治理，發(fā)展綠色、低碳工業(yè)，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型有機(jī)農(nóng)業(yè)，推進(jìn)形成“資源—產(chǎn)品—廢棄物—再生資源”的循環(huán)農(nóng)業(yè)模式，強(qiáng)化城郊農(nóng)業(yè)的生態(tài)服務(wù)功能。

（三）開(kāi)發(fā)觀光休閑功能

隨著大宗農(nóng)產(chǎn)品的豐富和居民收入水平的提升，國(guó)內(nèi)一些都市區(qū)域的旅游市場(chǎng)開(kāi)始導(dǎo)入鄉(xiāng)村旅游資源的開(kāi)發(fā)，并且發(fā)展迅速，尤其適應(yīng)了居民假期和周末近郊旅游的休閑需求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年的三個(gè)黃金周，城市居民選擇休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的比例約占70%，每個(gè)黃金周吸納游客量超過(guò)6千萬(wàn)人次。[12]鄉(xiāng)村旅游資源的開(kāi)發(fā)既減少了農(nóng)業(yè)的外部性，補(bǔ)償了農(nóng)民收入，又能滿足城市居民休閑度假、親近自然的需求，具有可觀的前景，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看還須具備便捷的交通網(wǎng)絡(luò)、完善的旅游服務(wù)、合理的景點(diǎn)規(guī)劃，并向精品化、特色化、高端化轉(zhuǎn)變，需要提升服務(wù)質(zhì)量、增加科技文化內(nèi)涵，將觀光休閑與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、鄉(xiāng)村美化互動(dòng)推進(jìn)。

（四）保護(hù)農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)

我國(guó)農(nóng)耕歷史久遠(yuǎn)，農(nóng)耕文化凝結(jié)著多民族的勤勞與智慧，積累了眾多的農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)。農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文化漸被丟棄，珠江三角洲曾經(jīng)的“?；~(yú)塘”、“蔗基魚(yú)塘”早已不復(fù)存在，一個(gè)多樣化的低成本的有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)被單一化的高投入的化學(xué)與機(jī)械生產(chǎn)結(jié)構(gòu)所代替；[13]一個(gè)個(gè)具有地方歷史文化特色價(jià)值的古村落被推倒，換之為千面一律的握手樓群。古村落的修繕和保護(hù)、傳統(tǒng)農(nóng)耕方式的再現(xiàn)必定為鄉(xiāng)村觀光旅游增添濃厚的人文歷史文化色彩，但農(nóng)業(yè)的文化傳承功能在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的沖擊下面臨衰落的趨勢(shì)，國(guó)外的農(nóng)業(yè)文化保護(hù)實(shí)踐證明除了政府投入恢復(fù)與保護(hù)措施之外，農(nóng)業(yè)休閑旅游對(duì)于農(nóng)業(yè)文化的傳承與發(fā)展具有重要的作用，挖掘農(nóng)業(yè)特色、保護(hù)農(nóng)耕文化，合理開(kāi)發(fā)文化特色旅游項(xiàng)目是旅游與文化雙贏之舉。

總之，國(guó)內(nèi)城郊農(nóng)業(yè)功能的拓展具有了有利的條件和空間，也面臨著三次產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展的約束，需要各級(jí)財(cái)政投入的引導(dǎo)和扶持，促成多元化投入格局。設(shè)計(jì)合理的投入機(jī)制是提高投入產(chǎn)出績(jī)效的基礎(chǔ)，有利于發(fā)揮農(nóng)業(yè)功能拓展的多重效應(yīng)。

三、城郊農(nóng)業(yè)功能拓展投入思路

（一）規(guī)劃農(nóng)業(yè)功能的區(qū)域

合理規(guī)劃區(qū)域農(nóng)業(yè)重點(diǎn)功能能夠發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚和擴(kuò)散效應(yīng)；發(fā)揮區(qū)域資源比較優(yōu)勢(shì)，在不同功能區(qū)域之間聯(lián)動(dòng)發(fā)展；發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)。區(qū)域農(nóng)業(yè)重點(diǎn)功能規(guī)劃并不排斥各區(qū)域的農(nóng)業(yè)多樣化，而是基于區(qū)域資源、區(qū)位等優(yōu)勢(shì)的衡量，重點(diǎn)突破，示范帶動(dòng)。

區(qū)域重點(diǎn)功能確定之后，還需考慮次層級(jí)的重點(diǎn)功能規(guī)劃。比如以農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)為重點(diǎn)功能的區(qū)域包括多個(gè)鎮(zhèn)、村，劃分專(zhuān)業(yè)鎮(zhèn)、專(zhuān)業(yè)村引導(dǎo)多樣化農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，鼓勵(lì)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，有利于減少農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一引致的惡性競(jìng)爭(zhēng)，有利于以特色農(nóng)產(chǎn)品為主體的“農(nóng)家樂(lè)”休閑觀光資源開(kāi)發(fā)。

（二）選擇投入主體

農(nóng)業(yè)功能拓展的產(chǎn)出既有公共產(chǎn)品，也有私人產(chǎn)品；不同功能拓展所需要的投入要素在量和質(zhì)方面均有差異；投入的產(chǎn)出效益往往是生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多種效益兼有，亦有側(cè)重。選擇投入主體應(yīng)綜合所需要素差異、投入產(chǎn)出效益主要類(lèi)別等因素，但一些基本原則是必須明確的。

一是以農(nóng)村、農(nóng)民利益為本。農(nóng)地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是法律賦予村集體組織和農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)，是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。農(nóng)民是農(nóng)業(yè)的堅(jiān)守者，為工業(yè)的發(fā)展和城市的建設(shè)貢獻(xiàn)功不可沒(méi)。國(guó)外經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展進(jìn)程表明，先發(fā)展農(nóng)業(yè)、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率基礎(chǔ)上再推進(jìn)工業(yè)化是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的必要路徑。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后于工業(yè)，城鄉(xiāng)收入差距過(guò)大，“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的統(tǒng)籌發(fā)展作為戰(zhàn)略性決策提出，在大城市率先推進(jìn)“城鄉(xiāng)一體化”，拓展農(nóng)業(yè)功能、建設(shè)生態(tài)城鄉(xiāng)必須以農(nóng)村和農(nóng)民利益為本，切不可本末倒置。

二是市場(chǎng)主導(dǎo)。拓展農(nóng)業(yè)功能需要多種要素投入和集聚，市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)和價(jià)格機(jī)制通過(guò)反映要素稀缺性、調(diào)節(jié)要素供需結(jié)構(gòu)而促進(jìn)城鄉(xiāng)要素合理流動(dòng)，在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域、投入產(chǎn)出易于計(jì)算的項(xiàng)目上比政府調(diào)節(jié)資源配置更有效率。在以市場(chǎng)主體為主導(dǎo)的結(jié)構(gòu)下，城市多種現(xiàn)代生產(chǎn)要素向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)集聚是解決由于農(nóng)業(yè)資本報(bào)酬率低而要素短缺問(wèn)題的必要路徑。拓展農(nóng)業(yè)功能產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)效益是企業(yè)主動(dòng)投入農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的誘因，也是城郊區(qū)域經(jīng)濟(jì)落后于城區(qū)而自身農(nóng)業(yè)資本積累不足、交通網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施不完善狀況下的必要彌補(bǔ)。政府的招商引資有利于大規(guī)模的要素集聚，但小規(guī)模要素的投入應(yīng)立足于本區(qū)域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，形成外來(lái)資本與本地資本的互補(bǔ)和互動(dòng)。

三是財(cái)政投入引導(dǎo)。農(nóng)業(yè)發(fā)展的外部性、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)性等產(chǎn)業(yè)特性決定了政府財(cái)政投入是必要的。偏重工業(yè)、忽視農(nóng)業(yè)與農(nóng)村投入制約著城市和工業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，威脅著城鄉(xiāng)的生態(tài)環(huán)境。農(nóng)田水利等大型基礎(chǔ)設(shè)施缺少、農(nóng)地過(guò)度使用造成的土壤肥力下降、生物多樣性結(jié)構(gòu)被破壞等問(wèn)題因其關(guān)系到農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)和生態(tài)環(huán)境安全，因此是社會(huì)公共品供給，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體缺乏積極性，公共財(cái)政投入是必然的。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家長(zhǎng)期對(duì)農(nóng)業(yè)保護(hù)和農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼的政策供給就是基于這個(gè)原因。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施完善、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)科技研發(fā)和推廣應(yīng)用、推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型是財(cái)政投入的重點(diǎn)領(lǐng)域。農(nóng)村、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施得到進(jìn)一步的改善，為農(nóng)業(yè)的旅游休閑、文化保護(hù)等功能拓展創(chuàng)造了更多機(jī)會(huì)。

（三）激勵(lì)和約束制度

農(nóng)業(yè)具有多功能性既揭示了農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)作用，也表明了不同功能之間的有機(jī)聯(lián)系、難以分開(kāi)，因而拓展農(nóng)業(yè)功能的外部性必然存在，私人部門(mén)投入由于沒(méi)有完全得到投入的社會(huì)報(bào)酬缺乏投入激勵(lì)，造成市場(chǎng)失靈，社會(huì)承擔(dān)部分投入成本用來(lái)補(bǔ)償私人部門(mén)投入的外部經(jīng)濟(jì)性是有效激勵(lì)方式。政府可以采取直接補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)設(shè)施裝備、現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)，也可以使用間接的手段，如稅收優(yōu)惠、“綠道服務(wù)”、用地價(jià)格優(yōu)惠等。

個(gè)人理性和集體理性的不一致使“搭便車(chē)”、“灰色交易”等機(jī)會(huì)主義行為難以避免，尤其是在投入產(chǎn)出的效益多種而難以分割的前提下，很難約束機(jī)會(huì)主義行為，造成集體行動(dòng)困境，制定約束機(jī)會(huì)主義行為的措施是必要的，比如制定和落實(shí)嚴(yán)格的懲罰投機(jī)行為的措施、界定各市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的投入與收益邊界、劃清政府管理者的職責(zé)等，并以正式制度形式來(lái)保障。對(duì)于各行為主體的行為預(yù)期和收益預(yù)期都非常重要，激勵(lì)其在生產(chǎn)性行為的投入努力，避免浪費(fèi)資源的低效投入。

（四）投入?yún)f(xié)調(diào)與績(jī)效評(píng)價(jià)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體追求自身投入的產(chǎn)出最大化，多元化投入主體結(jié)構(gòu)下難以避免產(chǎn)生利益糾紛，例如農(nóng)民與企業(yè)之間關(guān)于土地流轉(zhuǎn)、勞資談判等領(lǐng)域的糾紛，不同的政府職能部門(mén)之間相互推諉責(zé)任等，因此代表公共利益的地方政府高層、法律人才、學(xué)界人士組成的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是有必要的。

協(xié)調(diào)是以制度框架為依據(jù)的，“誰(shuí)對(duì)誰(shuí)錯(cuò)”的準(zhǔn)確判斷應(yīng)在評(píng)價(jià)行為后果基礎(chǔ)之上。如果行為主體的行為有違最高目標(biāo)的努力方向，那么其努力越多，則破壞性越大，因此有必要事先確定投入評(píng)價(jià)的目標(biāo)層次。生態(tài)效益是符合所有行為主體的利益，經(jīng)濟(jì)效益更多是私人利益，社會(huì)效益涉及到比經(jīng)濟(jì)效益多、比生態(tài)效益少的利益主體，因此應(yīng)以生態(tài)效益優(yōu)先，社會(huì)效益其次，經(jīng)濟(jì)效益最次。

四、案例解析：從化模式

從化市位于廣州東北約60公里處，農(nóng)業(yè)人口43萬(wàn)，約占總?cè)丝诘?4%，北部以丘陵山地為主，森林覆蓋率78%；南部以平原為主，與廣州市區(qū)鄰接，為農(nóng)業(yè)種植區(qū)；中部溫泉資源豐富。根據(jù)廣州市發(fā)展規(guī)劃，“十一五”初從化市定位于“生態(tài)保護(hù)區(qū)域”，以建設(shè)珠三角最宜居生態(tài)城市為目標(biāo)，制定了“綠色發(fā)展、生態(tài)優(yōu)先”的發(fā)展戰(zhàn)略，抓住廣州市“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)、加快北部山區(qū)發(fā)展”的戰(zhàn)略部署契機(jī)，構(gòu)筑綠色產(chǎn)業(yè)體系和建設(shè)生態(tài)城市；依據(jù)廣州都市型農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合區(qū)域優(yōu)勢(shì)、區(qū)位優(yōu)勢(shì)規(guī)劃北部森林生態(tài)區(qū)、中部溫泉養(yǎng)生區(qū)、南部農(nóng)家樂(lè)休閑區(qū)三大功能區(qū)域，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、生態(tài)觀光農(nóng)業(yè)和鎮(zhèn)村特色農(nóng)業(yè)，“以農(nóng)興旅、以旅促農(nóng)”、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)，形成了具有從化特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集聚發(fā)展格局。

（一）拓展農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出功能

從化市重點(diǎn)發(fā)展優(yōu)質(zhì)水稻、花卉、水果、畜禽水產(chǎn)品等農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)，實(shí)施“一鎮(zhèn)一業(yè)、一村一品”，跨鎮(zhèn)村建立生產(chǎn)示范基地，扶持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)組織，以“龍頭企業(yè)+合作社+基地”的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式引導(dǎo)農(nóng)民走農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、規(guī)?；?、現(xiàn)代化道路；以財(cái)政補(bǔ)助、政策性信用擔(dān)保、貸款貼息等優(yōu)惠政策引導(dǎo)民間資本和金融資本投入農(nóng)產(chǎn)品加工流通業(yè)；加強(qiáng)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)與科研院所合作研發(fā)和應(yīng)用農(nóng)業(yè)科技，有序推進(jìn)農(nóng)田、魚(yú)塘標(biāo)準(zhǔn)化改造、水利與交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，走“特色、優(yōu)質(zhì)、生態(tài)”的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)方向。

從化市現(xiàn)有50家農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，170家農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，輻射帶動(dòng)面積23萬(wàn)畝，帶動(dòng)全市80%的農(nóng)戶(hù)增收，2011年農(nóng)民人均純收入9856元，同比增長(zhǎng)17%；[14]組建了11600畝的水果產(chǎn)業(yè)帶，獲得中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助金3千萬(wàn)，逐步形成水果業(yè)區(qū)域化、良種化、特色化、標(biāo)準(zhǔn)化的發(fā)展格局。

（二）拓展農(nóng)業(yè)觀光休閑功能

從化市依托花卉、水果等特色產(chǎn)業(yè)基地，發(fā)揮廣州市近郊區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，開(kāi)發(fā)各具特色的生態(tài)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村旅游，借助實(shí)施廣州市的幫扶北部山區(qū)發(fā)展的契機(jī)，推進(jìn)村莊改造和村級(jí)基層組織建設(shè)，并將村莊改造與鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)結(jié)合起來(lái)，打造“農(nóng)家樂(lè)”、“農(nóng)家旅館”等體驗(yàn)式度假觀光休閑。集“寶趣玫瑰世界”、“大邱園”等示范基地將綠色農(nóng)業(yè)種植與休閑旅游、餐飲服務(wù)等結(jié)合起來(lái)形成的規(guī)劃占地2.7萬(wàn)畝的“萬(wàn)花園”國(guó)家級(jí)綠色農(nóng)業(yè)示范區(qū)，吸引了30多家省內(nèi)外企業(yè)、多家園林花卉科研機(jī)構(gòu)入駐投資，成為廣州都市農(nóng)業(yè)建設(shè)中的亮點(diǎn)之一。從化市政府制定了資金扶持政策，建立政府引導(dǎo)扶持企業(yè)（村集體）運(yùn)作經(jīng)營(yíng)、農(nóng)民參與的投融資模式，按照誰(shuí)來(lái)投資誰(shuí)受益的方式吸引了企業(yè)、村集體、農(nóng)戶(hù)、旅行社參與觀光休閑農(nóng)業(yè)的開(kāi)發(fā)。

2011年三天的“五一”假期，寶趣玫瑰世界接待游客1.5萬(wàn)次，收入90萬(wàn)元；溪頭村農(nóng)家樂(lè)鄉(xiāng)村旅游接待游客2.2萬(wàn)次，同比增長(zhǎng)了69.23%；以鄉(xiāng)村休閑、山地度假、廣府文化、生態(tài)旅游為重點(diǎn)的良口鎮(zhèn)，獲得了星河灣集團(tuán)的支持和投入，聯(lián)合打造生態(tài)旅游特色鎮(zhèn)。

（三）拓展農(nóng)業(yè)文化傳承功能

農(nóng)業(yè)歷史的積累不僅體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)耕作文化、農(nóng)產(chǎn)品特色聲譽(yù)，還沉淀在古村落的物質(zhì)遺產(chǎn)上?！皬幕笾γ邸泵麚P(yáng)海內(nèi)外，著名散文大師楊朔的《荔枝蜜》使從化人被譽(yù)為“釀造生活之蜜”的人，2009年“錢(qián)崗糯米糍”荔枝獲得“國(guó)家地理標(biāo)志產(chǎn)品”認(rèn)證，從化市獲得“生態(tài)荔枝蜜基地”。

在從化200多座古村落中，始建于宋代的錢(qián)崗古村落已有800多年歷史，是保存較為完整的廣府民居的典型代表，村內(nèi)光裕祠2006被列入第六批全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位。從化市引進(jìn)文化企業(yè)方圓公司投入1億元對(duì)錢(qián)崗村古村落保護(hù)開(kāi)發(fā)，將其荔枝文化、廣府文化結(jié)合起來(lái)，體現(xiàn)了文化與生態(tài)旅游的聯(lián)合生產(chǎn)效應(yīng)。另外，始建于明末清初的宣星村歷經(jīng)百年仍然保持著清代的建筑風(fēng)格，廣州市海珠區(qū)駐村工作隊(duì)投資60萬(wàn)元開(kāi)發(fā)了60畝的四季花海，海珠區(qū)園林局投資種植了2千多株桃花，打造“世外桃源”，開(kāi)辟了新的旅游增長(zhǎng)點(diǎn)、農(nóng)民增收新渠道，更好地傳承了歷史文脈。

（四）拓展農(nóng)業(yè)生態(tài)涵養(yǎng)功能

從化市從發(fā)展綠色有機(jī)農(nóng)業(yè)、保護(hù)和開(kāi)發(fā)生態(tài)公益林、治理城鄉(xiāng)污水等多方面著手拓展農(nóng)業(yè)的生態(tài)功能。

健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系、綠色農(nóng)產(chǎn)品交易中心著手推進(jìn)“三品認(rèn)證”；制定基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償制度和農(nóng)地流轉(zhuǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼制度。

根據(jù)生態(tài)公益林的區(qū)位類(lèi)別，以“按地取酬”與“按勞取酬”相結(jié)合的補(bǔ)償方式，建立與市場(chǎng)相適應(yīng)的補(bǔ)償增長(zhǎng)機(jī)制，保護(hù)生態(tài)林區(qū)農(nóng)民利益；以森林公園為依托改造生態(tài)公益林、修復(fù)采石場(chǎng)、建設(shè)防護(hù)林等，建設(shè)綠道休閑帶、保護(hù)性開(kāi)發(fā)生態(tài)林區(qū)的旅游資源。穩(wěn)妥推進(jìn)林權(quán)制度改革，設(shè)立森林資源資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，促進(jìn)林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。

通過(guò)貼息貸款、轉(zhuǎn)移支付等形式支持中心城鎮(zhèn)的環(huán)境整治和綠化，合理引導(dǎo)人口向中心鎮(zhèn)集聚，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)中心鎮(zhèn)、中心村購(gòu)房置業(yè)，并把宅基地還耕復(fù)墾，挖潛、改造、盤(pán)活存量土地，集約用地，建設(shè)生態(tài)文明示范區(qū)。

生態(tài)城市的建設(shè)，有力促進(jìn)新能源新材料等新興產(chǎn)業(yè)、旅游和房地產(chǎn)等服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，為從化市經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)奠定了基礎(chǔ)?！笆晃濉蹦?，在廣東省縣域經(jīng)濟(jì)中從化市綜合發(fā)展力、發(fā)展實(shí)力、發(fā)展活力均躍居第二位。[15]

五、結(jié)論及啟示

建設(shè)生態(tài)城市是城市可持續(xù)發(fā)展的必然選擇，要求城鄉(xiāng)生態(tài)有機(jī)融合，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧、人與自然的和諧、三次產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。城郊區(qū)因其特殊的區(qū)位決定了拓展城郊農(nóng)業(yè)功能、發(fā)展多功能農(nóng)業(yè)在生態(tài)城市建設(shè)中具有重要作用。從化市農(nóng)業(yè)功能的拓展績(jī)效得益于多層次、多元化的投入主體結(jié)構(gòu)之間協(xié)同投入機(jī)制，協(xié)調(diào)各投入主體間的利益關(guān)系，形成一致的合力。從化的成功經(jīng)驗(yàn)是國(guó)內(nèi)實(shí)踐中的一個(gè)例子，其借鑒意義歸納為三點(diǎn)：首先深化農(nóng)業(yè)功能拓展的認(rèn)識(shí)，結(jié)合區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)合理規(guī)劃區(qū)域農(nóng)業(yè)重點(diǎn)功能；其次在堅(jiān)持投入機(jī)制設(shè)計(jì)的原則之上靈活使用多種手段激勵(lì)多元化投入主體，形成不同農(nóng)業(yè)功能有效結(jié)合、三次產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、城鄉(xiāng)收益共享的關(guān)系；再次發(fā)揮政府財(cái)政投入的引導(dǎo)作用，搭建平臺(tái)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

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Eco-city Construction and the Function Expansion of Suburban Agricultural Industry: An Analysis of the Conghua Mode

Meng Zhaojiang

Eco-city is an inevitable choice for sustainable urban development in which suburban agricultural industry plays an important role.Favorable policies provide resources and space for the function expansion of suburban agricultural industry.With a thorough understanding of the actual needs,a well-designed investment mechanism helps to enhance the performance of function expansion.The lessons from the Conghua Mode include: encourage the involvement of diversified investors,combine multifunctional agricultural production;coordinate development among the three tiers of industries;balance urban-rural ecology.

eco-city;multifunctional agriculture;suburban agricultural industry;function expansion

F299.2

孟召將，博士，廣東金融學(xué)院講師，研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理。

（責(zé)任編輯：盧小文）