李 燦，張鳳榮

(中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，北京 100193)

0 引言

耕地的資源利用價(jià)值隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市擴(kuò)張、土地生態(tài)保育的需求越來(lái)越凸顯其重要性和稀缺性;與此同時(shí)，在新一輪城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程中，耕地加速流失的形勢(shì)日益嚴(yán)峻。長(zhǎng)期以來(lái)的實(shí)踐證明［1-2］，耕地保護(hù)的效果離政策設(shè)計(jì)目標(biāo)存在著很大的距離，并且這種差距有愈加嚴(yán)重的趨勢(shì)。國(guó)際上的經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，當(dāng)經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力與政策相左時(shí)，實(shí)際的結(jié)果往往是受經(jīng)濟(jì)動(dòng)力左右，特別是在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期，經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)的作用尤為明顯［3］。目前，對(duì)于因逐利行為造成耕地轉(zhuǎn)移的主要?jiǎng)右蛞褳樵S多學(xué)者所共識(shí)，不同學(xué)者從經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)機(jī)制、耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)學(xué)行為、耕地補(bǔ)償機(jī)制、耕地價(jià)值以及管理體制等方面進(jìn)行了深入的分析［4-9］。在當(dāng)前城鄉(xiāng)二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制下，耕地保護(hù)主要是政府通過(guò)指令性計(jì)劃的方式自上而下地進(jìn)行指標(biāo)的分解下達(dá)，并采取相應(yīng)的政策法規(guī)予以保障實(shí)行，耕地保護(hù)責(zé)任的主體角色由經(jīng)濟(jì)上相對(duì)弱勢(shì)的農(nóng)民群體來(lái)承擔(dān)，由于耕地保護(hù)的成果被全體社會(huì)成員共同享有，因而存在著制度設(shè)計(jì)上的不公平性，耕地保護(hù)效果往往是低效的［3，10-12］。本研究通過(guò)分析耕地保護(hù)的主體行為特征和現(xiàn)行制度框架下的耕地保護(hù)運(yùn)行機(jī)理，認(rèn)清耕地保護(hù)中存在的問(wèn)題，為探尋并建立耕地保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制提供參考。

1 耕地保護(hù)主體的行為選擇

1.1 地方政府保護(hù)耕地的行為選擇

為保護(hù)耕地，我國(guó)政府制定了一系列法規(guī)和政策措施，并把保護(hù)耕地、實(shí)現(xiàn)糧食安全列為國(guó)家的基本國(guó)策之一。特別是20世紀(jì)80年代中后期以來(lái)，采取了一系列實(shí)際行動(dòng)，如制定了土地管理法、基本農(nóng)田保護(hù)條例，實(shí)施耕地總量動(dòng)態(tài)平衡、土地用途管制、農(nóng)地征用管制等等，但實(shí)際效果并不令人滿意。應(yīng)該說(shuō)當(dāng)前中央政府實(shí)行的是積極的耕地保護(hù)政策，并且是一種在強(qiáng)勢(shì)行政體制下的目標(biāo)管理制度，但由于地方政府的靈活變通性以及在市場(chǎng)中處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，在中央與地方政府利益博弈的過(guò)程中，致使中央政府耕地保護(hù)的初衷被追求利益最大化的地方政府所化解和消融，結(jié)果是中央政府處于被動(dòng)地位，地方政府成為土地支配實(shí)際主體，掌握了資源的分配權(quán)。

在中央政府下達(dá)耕地保護(hù)指標(biāo)后，地方政府擁有了足夠的話語(yǔ)權(quán)左右耕地的規(guī)劃布局，特別是對(duì)基本農(nóng)田的空間劃定。地方政府作為區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益主體，負(fù)有推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提高人民生活水平的職責(zé)和義務(wù)，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效果又與主政地方官員的政績(jī)直接相關(guān)，因此，在利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制下，地方政府過(guò)于追求經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值和發(fā)展速度，并以消耗耕地資源為代價(jià)。另一方面，地方政府又負(fù)有完成上級(jí)政府下達(dá)的保護(hù)耕地任務(wù)的責(zé)任，需嚴(yán)格執(zhí)行耕地總量動(dòng)態(tài)平衡政策。因此，實(shí)際上地方政府處于一種發(fā)展與保護(hù)的“兩難”境地。然而，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策與資源利用的目標(biāo)發(fā)生矛盾時(shí)，地方政府政策的理性選擇必然是“利大取重，害中取輕”，選擇保護(hù)讓路于發(fā)展的策略。因而，就會(huì)出現(xiàn)目前常見(jiàn)的耕地破碎分散、基本農(nóng)田“上山下灘”的現(xiàn)象。

1.2 農(nóng)民保護(hù)耕地的行為選擇

美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家西奧多·W·舒爾茨認(rèn)為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)的農(nóng)戶是“窮而有效率的”，其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的行為也是“理性的”［13］，也就是說(shuō)在沒(méi)有外在比較利益驅(qū)動(dòng)和刺激下，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)戶往往能夠有效地保護(hù)好耕地，究其原因是在該地區(qū)轉(zhuǎn)用耕地獲利的機(jī)會(huì)相對(duì)較少，或者農(nóng)戶預(yù)期的機(jī)會(huì)成本損失很低或者不存在。國(guó)內(nèi)學(xué)者高明認(rèn)為農(nóng)戶對(duì)耕地的投入取決于對(duì)耕地投資回報(bào)預(yù)期，如果耕地收益預(yù)期較大，農(nóng)戶就會(huì)采取保護(hù)耕地的使用方式［14］。陳美球等通過(guò)對(duì)不同農(nóng)戶群體對(duì)待耕地流失態(tài)度的調(diào)查結(jié)果顯示，高齡農(nóng)戶對(duì)耕地保護(hù)的積極性較年輕農(nóng)戶要高，但是隨著農(nóng)民收入的提高，農(nóng)民更愿意從耕地里面抽身出來(lái)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)［15］。從比較利益和市場(chǎng)價(jià)值機(jī)制的導(dǎo)向來(lái)看，農(nóng)民的選擇完全是理性化的，因?yàn)檗r(nóng)民具有擺脫貧困和提高收入的潛在動(dòng)力。

另一方面，農(nóng)民緣于世代流傳下來(lái)的“土地等于飯碗”的傳統(tǒng)意識(shí)，不愿放棄耕地，認(rèn)為耕地是最基本的生活保障，因此對(duì)耕地不斷投入以保證耕地的生產(chǎn)能力，但在面對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的利益激勵(lì)時(shí)，農(nóng)民就有不愿保護(hù)的潛在心理，盼望通過(guò)農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程獲得利益，然而在實(shí)際中，通過(guò)農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程農(nóng)民預(yù)期的利益并沒(méi)有得到完全實(shí)現(xiàn)。因此，在某種程度上，農(nóng)民對(duì)于耕地保護(hù)處于一種“生活保障vs獲取利益”的觀望心態(tài)。

2 現(xiàn)行制度框架下耕地保護(hù)的特征

2.1 基于“委托—代理”關(guān)系的耕地保護(hù)

當(dāng)前，我國(guó)耕地保護(hù)是通過(guò)“委托-代理”機(jī)制實(shí)現(xiàn)的［16］，其特點(diǎn)是通過(guò)法規(guī)和政策約束機(jī)制以及自上而下的行政監(jiān)管體系，借助于土地規(guī)劃載體，把耕地保護(hù)的責(zé)任層層分解下達(dá)，其實(shí)質(zhì)是政府(中央政府)委托給耕地保護(hù)實(shí)際執(zhí)行者(地方政府及農(nóng)民)，其中的委托-代理鏈條就構(gòu)成了耕地保護(hù)的相關(guān)利益主體。在此過(guò)程的傳遞下，各級(jí)地方政府只作為耕地保護(hù)的名義主體，而實(shí)際委托人為農(nóng)村集體組織，并通過(guò)承包方式，最終委托給耕種土地的農(nóng)民，即農(nóng)民作為耕地保護(hù)的直接執(zhí)行主體。然而，基于委托-代理關(guān)系的中央政府與地方政府、政府與農(nóng)民之間，必然會(huì)由于信息的不對(duì)稱和目標(biāo)激勵(lì)的偏差引起管理制度的低效行使［17］，其根源在于此種體制下中央政府與耕地保護(hù)主體存在不同的利益訴求。

基于理性經(jīng)濟(jì)人的行為選擇理論，委托-代理雙方都在關(guān)心自己效用的最大化，為順利實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的目標(biāo)，需要使兩者的目標(biāo)函數(shù)趨向一致，然而在市場(chǎng)化改革進(jìn)程中，地方政府逐漸出現(xiàn)了與中央政府不完全相同的利益追求曲線，地方政府和中央政府之間出現(xiàn)了利益上的差別［18］，加上信息不對(duì)稱，就會(huì)使得在兩者之間的代理關(guān)系中產(chǎn)生一種非協(xié)作、非效率的問(wèn)題，即逆向選擇問(wèn)題和道德問(wèn)題［19-20］。因此，在面臨委托-代理雙方目標(biāo)效應(yīng)函數(shù)不一致的情況下，就需要引入新的激勵(lì)機(jī)制，最大化委托人的目標(biāo)函數(shù)。

2.2 基于公平偏好視角下的耕地保護(hù)

首先，實(shí)行統(tǒng)一的耕地保護(hù)政策未把區(qū)域間資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際等因素有效地考慮進(jìn)來(lái)，政策設(shè)計(jì)注重過(guò)程的公平性，全國(guó)各地按照統(tǒng)一的政策和規(guī)則管理，忽視形式公平掩蓋下的效率差異，其結(jié)果常常是耕地保護(hù)的步調(diào)不一致，效果相差大。由于耕地保護(hù)指標(biāo)的分配存在不科學(xué)性，發(fā)達(dá)地區(qū)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力往往突破新增建設(shè)用地指標(biāo)，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)卻因用不完占地指標(biāo)而連年結(jié)轉(zhuǎn)［21］。

其次，耕地所產(chǎn)生的環(huán)境生態(tài)、糧食安全、社會(huì)保障等外部效益被政府簡(jiǎn)單地視為一種“公共利益”，并理所當(dāng)然地歸全體社會(huì)成員所共享，由此產(chǎn)生了嚴(yán)重的利益傾斜，導(dǎo)致耕地保護(hù)主體感受到不對(duì)等的權(quán)利與義務(wù)。并且農(nóng)民在保護(hù)耕地過(guò)程中所喪失的“機(jī)會(huì)成本”得不到補(bǔ)償，極大地影響了耕地保護(hù)的積極性。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民原本脆弱的耕地保護(hù)激勵(lì)被逐步提升的公共意識(shí)所抵消。

第三，耕地保護(hù)是政府基于公共目的所設(shè)定目標(biāo)基礎(chǔ)上的強(qiáng)制性行為。換言之，政府作為公共利益的代表，為保障糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)耕地轉(zhuǎn)為其他用途采取極為嚴(yán)格的限制措施，農(nóng)民只能被動(dòng)地接受和執(zhí)行耕地保護(hù)的政策。《土地管理法》明文規(guī)定，耕地征轉(zhuǎn)流程只能是由政府部門來(lái)主導(dǎo)，并且極力限制各種經(jīng)濟(jì)主體自主介入的市場(chǎng)行為;而在耕地的經(jīng)營(yíng)方式上，囿于“農(nóng)地農(nóng)管”的思維方式，也并不鼓勵(lì)引入市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)管理模式。在這種以政府主導(dǎo)的耕地保護(hù)政策背景下，農(nóng)民的發(fā)展訴求常常被忽視，所產(chǎn)生的后果，一是剝奪了農(nóng)民的農(nóng)地發(fā)展權(quán)，抑制了農(nóng)民保護(hù)耕地的內(nèi)在動(dòng)力;二是限制了耕地資產(chǎn)功能的發(fā)揮，使農(nóng)民背負(fù)機(jī)會(huì)成本，耕地保護(hù)的社會(huì)意愿與農(nóng)民個(gè)人意愿的矛盾在此凸顯出來(lái);三是難以形成市場(chǎng)化的耕地規(guī)?；?jīng)營(yíng)方式，阻礙耕地生產(chǎn)效率的提高。

2.3 信息不對(duì)稱條件下的耕地保護(hù)

“中央政府-地方政府-農(nóng)民集體”這種層級(jí)管理體制對(duì)于委托-代理方式下的耕地保護(hù)關(guān)系而言，必然會(huì)由于代理人的目標(biāo)與委托人的目標(biāo)不一致，導(dǎo)致管理與執(zhí)行過(guò)程中的信息不對(duì)稱，出現(xiàn)政府所代表的公共利益與農(nóng)民耕地保護(hù)的要求不一致的現(xiàn)象。這種信息的不對(duì)稱包含有兩個(gè)管理層面上的信息反饋偏離。

第一個(gè)層面是中央政府與地方政府之間的信息不對(duì)稱。中央政府作為政策的制定者和最高土地行政審批部門，把握一定時(shí)期內(nèi)耕地資源利用與保護(hù)的政策走向，主要對(duì)規(guī)劃期內(nèi)耕地保護(hù)的數(shù)量和質(zhì)量提出要求，其管理決策所依賴的信息絕大多數(shù)由地方政府提供，信息質(zhì)量具有被打折扣的嫌疑，所制定的目標(biāo)與地方實(shí)際產(chǎn)生一定偏離。作為委托方的中央政府由于難以準(zhǔn)確觀察到目標(biāo)偏離，因而無(wú)法進(jìn)行有效的監(jiān)督和約束。

第二個(gè)層面就是地方政府與耕地保護(hù)直接執(zhí)行主體之間的信息不對(duì)稱。地方政府是耕地保護(hù)政策執(zhí)行的主導(dǎo)方，由于接近信息源，因而比中央政府更能控制信息的流量和真實(shí)程度，但是地方政府更傾向于管理的技術(shù)層面，偏好規(guī)劃控制和數(shù)量管理，而對(duì)農(nóng)民利用耕地的實(shí)際情況，以及把耕地擅作他用的現(xiàn)象不能實(shí)行有效的監(jiān)管，難以及時(shí)糾正土地違法行為。與此同時(shí)，農(nóng)民處于耕地保護(hù)政策與管理的被動(dòng)執(zhí)行地位，直接形成了耕地保護(hù)執(zhí)行過(guò)程中的信息來(lái)源，熟悉耕地的地力條件和生產(chǎn)功能，卻由于信息反饋機(jī)制的缺乏，不能把有效信息及時(shí)傳遞給決策者，致使農(nóng)地的管理和規(guī)劃與農(nóng)民對(duì)耕地投入和維護(hù)的實(shí)際意愿不相吻合，造成政府土地管理與農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為上的信息不對(duì)稱。

2.4 投入產(chǎn)出不對(duì)等下的耕地保護(hù)

耕地不僅具有穩(wěn)定社會(huì)、保障糧食安全的作用，而且承擔(dān)有提供生態(tài)保育空間、凈化環(huán)境的外部性功能，因而耕地保護(hù)的社會(huì)成本應(yīng)由全社會(huì)共同承擔(dān)。農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行投入后，只能從耕地中獲取單純的農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)價(jià)值，耕地的生態(tài)和社會(huì)價(jià)值卻不能在市場(chǎng)交易中得到體現(xiàn)，而這部分外溢價(jià)值來(lái)自耕地保護(hù)主體所提供的效用輸出，其他社會(huì)成員卻免費(fèi)享有，從而造成耕地保護(hù)成本與收益分配的不一致，嚴(yán)重?fù)p害了耕地保護(hù)主體的利益。

對(duì)地方政府而言，保護(hù)耕地意味著為中央政府承擔(dān)了由于資源稟賦差異而導(dǎo)致的區(qū)域間耕地保護(hù)的外部性成本，一定程度上放棄了耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的機(jī)會(huì)，因?yàn)檗r(nóng)地征轉(zhuǎn)可獲取大量土地出讓金，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造條件［22］。對(duì)此，地方政府出于全局的糧食安全和公共利益考慮，必然會(huì)犧牲因區(qū)位差異而背負(fù)的成本去“顧全大局”。對(duì)于農(nóng)民而言，卻是既承擔(dān)了耕地的社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值成本，又背負(fù)了巨大的耕地轉(zhuǎn)用機(jī)會(huì)成本。由于國(guó)家對(duì)農(nóng)戶耕地保護(hù)行為的外部性忽視，沒(méi)有形成對(duì)農(nóng)戶耕地保護(hù)的社會(huì)化補(bǔ)償機(jī)制［23］，因此，如果農(nóng)民不能就其提供的環(huán)境生態(tài)、糧食安全等外部性效益獲得合理的補(bǔ)償，農(nóng)民就會(huì)逐漸失去對(duì)耕地保護(hù)的積極性。正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家張五常曾指出的，農(nóng)民是否珍惜土地在于他們對(duì)于經(jīng)濟(jì)收益的考慮［24］，當(dāng)耕地轉(zhuǎn)用有利可圖時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為會(huì)推動(dòng)耕地向獲益更高的用途轉(zhuǎn)變。

2.5 利益干擾下的耕地保護(hù)

耕地保護(hù)不僅在地區(qū)間存在“諸侯經(jīng)濟(jì)”的問(wèn)題，而且在政府部門間存在著嚴(yán)重的“利益割據(jù)”現(xiàn)象。按理說(shuō)保護(hù)耕地是政府為代表公共利益而實(shí)行的監(jiān)管行為，應(yīng)該得到政府公共部門的支持和貫徹落實(shí)，但由于公共部門利益的異質(zhì)性使得政策難以執(zhí)行［25］。在對(duì)待耕地征轉(zhuǎn)問(wèn)題上，隨著土地收益在政府收入中所占的比重越來(lái)越高，政府內(nèi)部各部門之間在對(duì)待耕地保護(hù)監(jiān)管方面也存在著意見(jiàn)沖突，地方政府中公共支出部門傾向于松弛的耕地保護(hù)政策，而農(nóng)林、水利、環(huán)保部門則與之相反。具體而言，比如規(guī)劃部門試圖通過(guò)規(guī)劃的方法提高土地利用的效率和集約度以解決城市化過(guò)程中的建設(shè)擴(kuò)展問(wèn)題，而土地管理部門則努力通過(guò)嚴(yán)格的用途管制以防止耕地的流失;經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門想利用低地價(jià)擴(kuò)大招商引資規(guī)模;農(nóng)業(yè)部門希望通過(guò)耕地保護(hù)措施獲取更多的財(cái)政補(bǔ)貼;交通部門想優(yōu)化本部門的規(guī)劃體系等等，各部門基于本位利益考慮的做法極大地弱化了政府防止耕地流失的努力。

中央政府與地方政府在耕地保護(hù)博弈過(guò)程中也不斷在調(diào)整各自的策略。中央政府在對(duì)待耕地保護(hù)方面態(tài)度一直都很堅(jiān)定，政策設(shè)計(jì)極為嚴(yán)格，特別是在耕地流失問(wèn)題顯化后，必然會(huì)針對(duì)耕地流向建設(shè)用地的行為采取更為嚴(yán)格的限制性政策。然而，地方政府在面對(duì)巨大的發(fā)展誘惑時(shí)，所采取的政策措施多數(shù)是與中央的要求相違背的。有數(shù)據(jù)顯示，2007—2010年，全國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入與地方本級(jí)財(cái)政收入的比例從0.31:1迅速上升至0.75:1，而與地方公共財(cái)政收入的比例由0.18:1上升到0.41:1，土地出讓收入(未扣除成本)和地方本級(jí)財(cái)政收入幾乎相當(dāng)，因此土地財(cái)政又有“第二財(cái)政”之稱［26］。由此可見(jiàn)，在當(dāng)前所謂“經(jīng)營(yíng)土地”來(lái)推動(dòng)“經(jīng)營(yíng)城市”的發(fā)展思路下，地方政府在面對(duì)巨大經(jīng)濟(jì)利益時(shí)的政策選擇傾向必然會(huì)導(dǎo)致耕地流失的進(jìn)一步失控。

3 思考與對(duì)策

現(xiàn)行的農(nóng)用地管理制度具有明顯的城市偏向性［27］，耕地保護(hù)的主要挑戰(zhàn)來(lái)自于應(yīng)對(duì)城市空間擴(kuò)張帶來(lái)的巨大經(jīng)濟(jì)壓力。當(dāng)前我國(guó)處于城鄉(xiāng)發(fā)展轉(zhuǎn)型和城鎮(zhèn)化加速發(fā)展時(shí)期，耕地保護(hù)力度不容放松，同時(shí)經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展所需要的土地供給也需要有相應(yīng)程度的保證，因此，應(yīng)當(dāng)正視耕地一定程度上的減少。但是，基于我國(guó)人多地少的國(guó)情和糧食安全考慮，嚴(yán)厲的耕地保護(hù)政策和監(jiān)管措施仍需進(jìn)一步加強(qiáng)和完善。

3.1 完善經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和激勵(lì)機(jī)制

在市場(chǎng)化日益深入發(fā)展的環(huán)境下，政府應(yīng)該為農(nóng)民保護(hù)耕地所背負(fù)的機(jī)會(huì)成本和耕地功能的外溢效益”埋單”。在城鄉(xiāng)二元社會(huì)體制背景和嚴(yán)格耕地保護(hù)制度下，農(nóng)民是在政府設(shè)定的耕地保護(hù)目標(biāo)下的政策執(zhí)行主體，被理所當(dāng)然地認(rèn)為負(fù)有保護(hù)耕地的責(zé)任。就市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為而言，政府剝奪了農(nóng)戶對(duì)承包地經(jīng)營(yíng)的選擇權(quán)，農(nóng)戶為了國(guó)家的糧食戰(zhàn)略目標(biāo)犧牲了某些潛在的經(jīng)濟(jì)利益;同時(shí)伴隨耕地保護(hù)所產(chǎn)生的生態(tài)、社會(huì)效益價(jià)值并沒(méi)有體現(xiàn)在農(nóng)民耕地保護(hù)的行為上，因此，有必要對(duì)耕地保護(hù)功能的外溢效益進(jìn)行評(píng)估，將耕地保護(hù)損失的外部成本“內(nèi)化”，提高耕地保護(hù)的收益和占用耕地的成本，從經(jīng)濟(jì)激勵(lì)上調(diào)動(dòng)農(nóng)民耕地保護(hù)的積極性和抑制耕地的非農(nóng)化驅(qū)動(dòng)。

由于存在明顯的政府委托代理下的激勵(lì)扭曲問(wèn)題，因此，有必要建立激勵(lì)相容的績(jī)效考核制度，采取諸如修正耕地保護(hù)政策目標(biāo)、強(qiáng)化耕地保護(hù)政策執(zhí)行力度、轉(zhuǎn)變政府官員的考評(píng)方式等措施，構(gòu)建一套合理可行的激勵(lì)機(jī)制，由政府正面激勵(lì)農(nóng)民保護(hù)耕地的行為，提高農(nóng)民耕地保護(hù)的積極性。

3.2 構(gòu)建暢通的信息反饋機(jī)制

在委托-代理方式的耕地保護(hù)機(jī)制下，存在委托方和代理方之間的信息交換不完全和不對(duì)稱問(wèn)題，以及雙方利益訴求的差異，具有較高的效率損失風(fēng)險(xiǎn)。而且在當(dāng)前缺乏健全的社會(huì)參與機(jī)制下，必然產(chǎn)生嚴(yán)重的管理反饋鏈條上的阻塞，導(dǎo)致政府的政策意圖不為農(nóng)民所理解，農(nóng)民的意見(jiàn)也難以參與到政策的修改完善當(dāng)中，以致出現(xiàn)管理過(guò)程的滯后性問(wèn)題。因此，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建暢通的信息反饋渠道，讓農(nóng)民在執(zhí)行耕地保護(hù)政策當(dāng)中產(chǎn)生的問(wèn)題能夠如實(shí)迅速地反饋到政策制定者當(dāng)中，以利于政府實(shí)時(shí)調(diào)整監(jiān)管措施，降低行政管理成本。同時(shí)，在當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)和法治社會(huì)建設(shè)的背景下，建立公眾參與機(jī)制，讓農(nóng)民獲得參與權(quán)和自主權(quán)，及時(shí)有效地表達(dá)耕地保護(hù)過(guò)程中的利益訴求，真正體現(xiàn)耕地保護(hù)的主體地位，顯得極為必要。

3.3 創(chuàng)新土地產(chǎn)權(quán)體系

當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，土地的產(chǎn)權(quán)制度變革處在不斷的探索當(dāng)中，可借鑒國(guó)外土地發(fā)展權(quán)的思想，引入土地發(fā)展權(quán)制度設(shè)計(jì)，平衡土地保護(hù)、金融補(bǔ)償、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展等之間的關(guān)系［3］。通過(guò)增設(shè)農(nóng)地發(fā)展權(quán)，使耕地的資產(chǎn)價(jià)值在市場(chǎng)中得以體現(xiàn)，而讓農(nóng)民參與城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程中的土地增值分配，有利于消除地方政府的尋租行為，為中央政府有效地管理和保護(hù)耕地提供制度保障;同時(shí)，農(nóng)地發(fā)展權(quán)能夠有效地應(yīng)對(duì)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力，要實(shí)行符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的耕地保護(hù)監(jiān)管措施，不斷深化國(guó)家土地管理的宏觀調(diào)控。

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