唐全民

(湖南人文科技學院 政治與法律系，湖南 婁底 417000)

一 《H.R.2 378 法案》出臺背景及主要內(nèi)容介紹

(一)《H.R.2 378 法案》出臺背景

為了減少巨額的國際貿(mào)易逆差壓力，近年來年，美國實施美元貶值政策，該政策的實施使得美國產(chǎn)品國際競爭力有所提高，但由于中國實行有管理的浮動匯率制度，人民幣匯率直接或間接與美元掛鉤，中國產(chǎn)品的競爭力并未下降。中國入世以來，美國對華貿(mào)易赤字繼續(xù)擴大，因此，美國試圖把迫使人民幣升值作為平衡雙邊貿(mào)易的一大法寶，通過立法手段干預人民幣匯率問題。事實上，美國國會一部分人從未停止過通過立法方式介入人民幣匯率政策的手段，形成了諸多法案。通過立法手段運用關(guān)稅的方式限制外國不公平的貿(mào)易做法是美國國會歷來“維護”本國重大利益的一慣伎倆［1］。這些法案中，影響較大的主要有：

①針對中國的進口產(chǎn)品征收27.5%匯率關(guān)稅的S.1 586 法案。②用反傾銷方式救濟人民幣匯率失調(diào)的S.1 607 法案。③認定中國為“匯率操縱國”的S.1 677 法案。這些法案均旨在指責人民幣匯率低估違背了WTO 有關(guān)協(xié)定的規(guī)定，指控人民幣匯率低估構(gòu)成對中國產(chǎn)品的出口補貼，試圖采取相關(guān)反補貼措施。只是由于美國國內(nèi)部分民主黨和共和黨中間人士認為上述法案有違反WTO協(xié)定之嫌，因而法案最終均沒有形成立法。但國際金融危機的爆發(fā)使得美國貿(mào)易保護主義進一步抬頭，曾經(jīng)暫時平息的中美人民幣匯率問題重浮水面，而且有愈演愈烈之勢。美國國會試圖再次通過立法手段干預中美人民幣匯率之爭，其中以2010 年9 月29 日眾議院通過的《匯率改革促進公平貿(mào)易法案》(“H.R.2 378 法案”)最為突出，該法案實際上是對美國1930 年關(guān)稅法(Tariff Act of 1930)進行修訂，通過單邊貿(mào)易措施干預別國的匯率主權(quán)。

(二)《H.R.2 378 法案》主要內(nèi)容

《H.R.2 378 法案》核心內(nèi)容是其中的第2節(jié)，法案規(guī)定，向美國出口商品的國家的貨幣與美元之間的匯率如果存在法案所界定的“根本性低估”，則該匯率可被視為一種出口補貼，美國可以采取反補貼措施；對于何謂根本性低估匯率，法案第2 節(jié)(c)款規(guī)定了測算方法和判斷標準：一是相對于“均衡真實有效匯率”而言，該國匯率被至少低估5%；二是該國政府在18 個月期間內(nèi)長時間、大規(guī)模干預一個或多個外匯市場，該國經(jīng)常項目擁有大量而持續(xù)的盈余；三是在18 個月內(nèi)，該國政府所擁有的外國儲備超過：①政府在未來12 個月內(nèi)需要償付的所有到期債務(wù)總和；②以廣義貨幣供應(yīng)量M2 作為標準衡量，該國貨幣供應(yīng)的20%；③該國前4 個月的進口總額。從形式上看，H.R.2 378 法案屬于金融匯率方面的法案，但其實質(zhì)是將匯率政策貿(mào)易化，使美國能夠在特定條件下把其他國家所謂“匯率低估”行為視為WTO《補貼與反補貼措施協(xié)定》予以管制的出口補貼，從而以反補貼貿(mào)易救濟措施予以制裁。

二 《H.R.2 378 法案》反補貼措施屬于《補貼與反補貼措施協(xié)定》管轄的貿(mào)易措施

在WTO 框架體系下，有關(guān)補貼與反補貼的規(guī)則主要由《補貼與反補貼措施協(xié)定》(以下簡稱《SCM 協(xié)定》)規(guī)定?！禨CM 協(xié)定》的生效使得世界貿(mào)易組織成員有了普遍遵守的統(tǒng)一規(guī)則和程序，這對減少爭議，促進國際貿(mào)易領(lǐng)域的公平競爭起了較大的促進作用?！禨CM 協(xié)定》第3 條規(guī)定了兩類禁止性補貼：出口補貼和進口替代補貼，與美國H.R.2 378 法案有關(guān)的是出口補貼。

盡管《SCM 協(xié)定》有以上允許成員方采取必要措施制止其他成員方出口補貼的規(guī)定，但是，前提條件是其他成員確實存在出口補貼的現(xiàn)象。按照黃達教授的觀點，把本幣與外幣聯(lián)系起來講的宏觀政策就是匯率政策。［2］因此，匯率是一個國家調(diào)整宏觀經(jīng)濟的政策工具，屬于金融領(lǐng)域，不直接與國際貿(mào)易掛鉤。美國為了達到匯率政策貿(mào)易化的目的，H.R.2 378 法案將在特定條件下把其他國家所謂“匯率低估”行為視為出口補貼，并以反補貼貿(mào)易救濟措施予以制裁。為此，H.R.2 378 法案從以下方面進行規(guī)定：一是規(guī)定“匯率根本性低估”構(gòu)成貿(mào)易出口補貼措施，可以征收反補貼稅；二是認定匯率根本性低估的主管機關(guān)為美國商務(wù)部。盡管H.R.2 378 法案并沒有指明針對中國，但分析人士普遍認為，這是美國針對中國出口美國產(chǎn)品的法案，試圖通過此舉逼迫中國政府促使人民幣盡快升值。如果中國堅持匯率主權(quán)，則利用匯率政策貿(mào)易化手段，通過實施反補貼措施這一途徑對中國等主要貿(mào)易伙伴的對外貿(mào)易實行打壓。H.R.2 378 法案是美國基于所謂“匯率根本性低估”構(gòu)成貿(mào)易出口補貼而采取反補貼措施的法規(guī)，其所針對的是國際貿(mào)易領(lǐng)域，以中國等所謂“匯率根本性低估”國家為適用對象，因此屬于WTO《SCM 協(xié)定》管轄的貿(mào)易措施。

三 把人民幣匯率視為出口補貼進而采取反補貼措施構(gòu)成貿(mào)易壁壘

(一)人民幣匯率是否構(gòu)成出口補貼

根據(jù)WTO《SCM 協(xié)定》的規(guī)定，認定出口補貼需考察以下條件：①是否構(gòu)成對出口商的財政資助；②是否授予了出口商利益；③是否具有專向性。下文從下述三個方面考察人民幣匯率是否構(gòu)成出口補貼。

1.人民幣匯率是否構(gòu)成對中國出口商的財政資助

根據(jù)WTO《SCM 協(xié)定》第1 條第1 款的規(guī)定，補貼需要有財政資助的存在。所謂財政資助是由WTO 成員方政府、公共機構(gòu)或政府委托私營機構(gòu)從事資金的直接轉(zhuǎn)移或資金或債務(wù)潛在的轉(zhuǎn)移，豁免或不征收政府本應(yīng)征收的收入，提供一般基礎(chǔ)設(shè)施之外的商品或服務(wù)，或收購產(chǎn)品。換言之，財政資助是指將政府采取措施將經(jīng)濟資源從政府轉(zhuǎn)移到私人實體，直接地將一些具有價值的東西提供給私人實體的情形。而對于作為補貼的一種獨立形式的價格支持，《反補貼協(xié)定》并沒有做出類似于財政資助的規(guī)定或列舉，但它通常是指政府通過一定的措施使價格維持在一定的價格水平或區(qū)間或高于特定的水平。［3］在“美國出口限制案”中，專家組認為也認為“只有那些從公共賬戶或政府預算中產(chǎn)生費用的措施才可能構(gòu)成補貼”，按此觀點，對于人民幣匯率機制而言，盡管中國政府需要用人民幣購買出口企業(yè)因出口而獲得的外匯，以控制匯率的大幅浮動，但是這種結(jié)匯的過程并不存在公共資產(chǎn)向私人出口商之間的轉(zhuǎn)移，因為國有資金并未在這一過程中從公共機構(gòu)向私人出口商進行轉(zhuǎn)移，也不存在價格支持。因此，人民幣匯率不構(gòu)成對中國出口商的財政資助。

2.人民幣匯率是否授予了中國出口商利益

雖然WTO 在相關(guān)規(guī)定中沒有對“利益”一詞給出明確的解釋，但《反補貼協(xié)定》第14 條和WTO爭端解決實踐都涉及了利益的衡量和計算問題。在“加拿大：影響民用飛機出口措施”案中，上訴機構(gòu)指出，在審理有關(guān)補貼案件時，如果接受者由于接受了財政資助而獲得了比市場提供的更大優(yōu)勢，那么就授予了利益。就中國而言，我國實行以市場供求為基礎(chǔ)有管理的浮動匯率制度，形成了統(tǒng)一的人民幣匯率市場，決定人民幣匯率的基礎(chǔ)是市場供求關(guān)系，人民幣匯率反映了市場需求，政府不是人民幣匯率的決定者或提供者。因此，沒有任何理由可以令人信服地說明中國政府通過人民幣匯率授予了中國出口商利益。

3.是否具有專向性

人民幣匯率政策不是針對特定產(chǎn)業(yè)或企業(yè)，它適用于整個中國經(jīng)濟。匯率政策作為中國宏觀經(jīng)濟政策工具之一，目標在于維護中國經(jīng)濟與金融外匯市場的穩(wěn)定。盡管匯率政策穩(wěn)定有利于出口，但出口不是中國匯率政策所追求的目標。迄今為止，在美國商務(wù)部針對中國反補貼的多個案件中，凡是有關(guān)人民幣匯率構(gòu)成補貼的指控均被駁回，美國商務(wù)部也不得不承認單一的人民幣匯率不是針對特定企業(yè)或產(chǎn)業(yè)，因此不符合專向性要求。

(二)把人民幣匯率視為出口補貼進而采取反補貼措施是否符合非歧視原則

貿(mào)易自由化已成為國際社會多邊貿(mào)易體制的理念，貿(mào)易自由化的基本要求就是非歧視原則。按照WTO 規(guī)則的要求，非歧視原則通過最惠國待遇等條款體現(xiàn)出來。最惠國待遇原則本質(zhì)上意味著一成員方平等地對待其他所有成員，在不同成員之間實施非歧視待遇。這是一成員方處理與其他成員方貿(mào)易關(guān)系應(yīng)遵循的基本原則。［4］其基本特點是要求在世貿(mào)組織成員間進行貿(mào)易時大小成員一律平等，只要其進出口的產(chǎn)品是相同的，則享受的待遇也應(yīng)該是相同的，不能附加任何條件，并且這種相互給予的平等的最惠國待遇應(yīng)當是永久性的。美國政府為了平衡巨額中美貿(mào)易逆差，試圖對來自中國進口產(chǎn)品的限制或禁止，將人民幣匯率視為對中國產(chǎn)品的出口補貼，從而對中國輸美產(chǎn)品采取相關(guān)反補貼措施。這實際造成美國對中國和其他貿(mào)易伙伴之間造成不相同的歧視待遇，直接違反WTO 非歧視原則。

綜上，美國H.R.2 378 法案單方面將在特定條件下把所謂“貨幣低估”行為視為出口補貼，進而對中國等國家輸美商品征收反補貼稅，不僅違反了WTO《SCM 協(xié)定》關(guān)于補貼構(gòu)成要件的規(guī)定，也違反了WTO 非歧視原則，對國際貿(mào)易造成了變相限制，實際構(gòu)建了新的國際貿(mào)易壁壘。

四 我國的應(yīng)對策略

美國政府出于平衡中美巨額貿(mào)易逆差的目的，總是熱衷于人民幣匯率問題貿(mào)易化，為使我國今后能更好地應(yīng)對美方在人民幣匯率問題上的法律挑戰(zhàn)，維護自身的合法權(quán)益，我國應(yīng)從以下幾方面積極準備應(yīng)對：

(一)在人民幣匯率的確定問題上堅持經(jīng)濟主權(quán)原則

經(jīng)濟主權(quán)是指一個國家對其全部財富、自然資源和經(jīng)濟活動享有主權(quán)，并自由行使此項權(quán)利，不受任何外來干涉。第29 屆聯(lián)大通過的《各國經(jīng)濟權(quán)利和義務(wù)憲章》明確規(guī)定：“每一個國家都享有獨立自主和不容剝奪的權(quán)利，可以根據(jù)本國人民的意愿，不僅可選擇本國的政治、社會和文化制度，而且可選擇本國的經(jīng)濟制度，不受任何形式的外來干涉、壓制和威脅”。經(jīng)濟主權(quán)原則是國家主權(quán)原則在經(jīng)濟領(lǐng)域中的集中體現(xiàn)，它的確立構(gòu)成國際經(jīng)濟新秩序的基礎(chǔ)，是國際經(jīng)濟法中的首要的基本規(guī)范。按照經(jīng)濟主權(quán)原則，中國擁有確定人民幣匯率的主權(quán)，其他任何國家無權(quán)干預我國匯率政策。這一點，就連一些發(fā)達國家的開明人士也公開承認，如英國前首相戈登·布朗2011 年12 月11 日在廣州表示，人民幣匯率是中國的主權(quán)選擇，歐美應(yīng)該集中精力促進自身經(jīng)濟增長，推動與中國的貿(mào)易關(guān)系，而不是糾纏于匯率問題［5］。

(二)繼續(xù)在中美匯率爭論問題上積極展開雙邊協(xié)商

中美人民幣匯率爭論問題作為一種政治性國際貿(mào)易爭端，協(xié)商應(yīng)是中美雙方解決該問題的重要途徑。一方面，我們應(yīng)該通過積極與美方展開雙邊協(xié)商闡明中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的重要性，闡明在推進人民幣匯率形成機制改革上的立場，敦促美國國會有關(guān)議員認清中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的重要性和互利共贏的本質(zhì)，維護中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系健康穩(wěn)定發(fā)展符合中美共同利益，而不要尋找借口對中國搞貿(mào)易保護主義，避免美方單邊主義損害中美經(jīng)貿(mào)合作大局；另一方面，通過協(xié)商使美方認識到中美貿(mào)易逆差程度趨于擴大化在于美國國內(nèi)一系列根本性問題而不在于人民幣匯率，因此，應(yīng)通過雙邊協(xié)商盡量減少美方的偏見，為我國的匯率改革贏得足夠時間。

(三)充分利用WTO爭端解決機制等多邊爭端解決途徑

H.R.2 378 法案將人民幣匯率與中國對出口產(chǎn)品的補貼掛鉤，指責人民幣匯率構(gòu)成WTO 法上的補貼。但正如前所述，依據(jù)WTO《SCM 協(xié)定》中禁止性出口補貼的規(guī)定，把人民幣匯率認定為出口補貼會遭遇無法克服的法律障礙，該法案存在明顯的單邊主義傾向，實體上也不符合WTO《SCM 協(xié)定》有關(guān)補貼的規(guī)則，我國可以充分考慮利用WTO爭端解決機制等多邊爭端解決途徑，將將來可能發(fā)生的相關(guān)問題提交WTO 爭端解決機制來解決。

(四)加強應(yīng)對貿(mào)易堡壘新情況的相關(guān)國際法研究

貿(mào)易保護主義的一大特點，就是貿(mào)易堡壘新形勢不斷出現(xiàn)，破壞現(xiàn)有國際貿(mào)易法律秩序的方式更加隱蔽。因此，加強應(yīng)對貿(mào)易堡壘新情況的相關(guān)國際法研究。首先，深入研究支持我國當前人民幣匯率政策合法性的各種國際法依據(jù)，做到未雨綢繆，為今后在協(xié)商和訴訟中如何趨利避害準備相應(yīng)的法律對策與思路；其次，高度重視人民幣匯率與中美貿(mào)易摩擦的相關(guān)問題的研究，比如，有關(guān)中美貿(mào)易不平衡問題的根源問題研究，并跟蹤研究美國的立場及相關(guān)立法動向及其所主張的解決途徑和法律依據(jù)，做到知己知彼，有備無患；最后，加強對典型案例的研究和積累，比如，2010年10 月美國Nucor 公司告美國商務(wù)部拒絕就人民幣匯率補貼展開調(diào)查案案例，該案涉及人民幣匯率在被假定低估的情況下，是否構(gòu)成反補貼協(xié)定下的補貼問題。該案涉及人民幣匯率在被假定低估的情況下，是否構(gòu)成反補貼協(xié)定下的補貼問題。該案的裁定，對阻止美國企業(yè)試圖從美國的反補貼訴訟中挑戰(zhàn)人民幣匯率有著重要意義。［6］通過積累類似典型案例并加以認真研究，從中汲取有益的經(jīng)驗和教訓，是應(yīng)對貿(mào)易堡壘新情況的一個重要方面。

［1］X.S.L.Challenging China's Fixed Exchange Rate Regime：An Analysis of U.S.Options［J］.Hastings Int's＆Comp.L.Rev，Vol28，2005：462.

［2］黃達.金融學［M］.北京：中國人民大學出版社，2003：664.

［3］Raj B.World Agricultural Trade in Purgatory：The Uruguay Round Agricultural Agreement and its Implications for the Doha Round ［J ］.NorthDakota Law Review，2003.

［4］曹建明，賀小勇.世界貿(mào)易組織法：第2 版［M］.北京：法律出版社，2004：60.

［5］布朗.人民幣匯率是中國的主權(quán)選擇［EB/OL］.［2011-12-11］.http：//www.chinanews.com/fortune/3523340.stml.

［6］龔柏華，尤浩.美國對華反補貼訴訟中有關(guān)人民幣匯率的法律問題分析［J ］.國際商務(wù)研究，2011(1)：16.