馬雪彬，趙晶晶

(蘭州大學經(jīng)濟學院，蘭州730000)

引言

地方性金融機構(gòu)通常是指具有地方特色的金融機構(gòu)，根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展類型不同，分為銀行業(yè)機構(gòu)、證券業(yè)和保險業(yè)機構(gòu)、非銀行金融機構(gòu)和準金融機構(gòu)四種。其中，從注冊機構(gòu)和自身規(guī)模來看，銀行業(yè)機構(gòu)又包括三個層級，由省級政府管轄的區(qū)域性商業(yè)銀行、由市級管轄的城市商業(yè)銀行和由縣級或縣級以下管轄的合作金融機構(gòu)。

近年來，伴隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，尤其是2008年次貸危機之后，借國家出臺刺激政策的東風，我國地方性金融機構(gòu)發(fā)展迅速，尤其是城市商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社等機構(gòu)數(shù)目急劇上升，逐漸成長為我國金融領(lǐng)域中一支充滿活力、具有競爭力的生力軍，為助推國民經(jīng)濟發(fā)展、促進地方經(jīng)濟壯大作出了重要貢獻。但同時，地方性金融機構(gòu)追求規(guī)模擴張、競爭同質(zhì)化、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不合理也導(dǎo)致了機構(gòu)經(jīng)營效率不佳、風險缺乏控制等問題，由此探討地方政府對地方性金融機構(gòu)的監(jiān)管責任有一定的必要性。

學術(shù)界關(guān)于地方政府之于地方性金融機構(gòu)的監(jiān)管職責大致有兩種觀點。一種認為，地方政府對本轄區(qū)的金融機構(gòu)負有促其發(fā)展、幫其渡過難關(guān)的責任。例如，蔣振成(2010)認為地方政府應(yīng)當充分發(fā)揮其在城鄉(xiāng)基層金融發(fā)展中的作用，并加大對地方金融管理的指導(dǎo)力度，為中小企業(yè)、微型企業(yè)和農(nóng)戶經(jīng)濟發(fā)展、早日實現(xiàn)共同富裕奠定良好的金融基礎(chǔ)［8］。任啟軍(2003)認為地方政府應(yīng)該承擔對地方性中小金融機構(gòu)不良資產(chǎn)的處置責任。另一種觀點則認為地方政府在地方性金融機構(gòu)的發(fā)展中只需起監(jiān)督作用，應(yīng)當減少干預(yù)行為的產(chǎn)生［7］。例如，張翼(2010)認為地方政府應(yīng)當減少不當干預(yù)，保證以市場化金融資源配置方式為主導(dǎo)，只履行其監(jiān)督職責［4］。徐杰(2010)認為地方政府在監(jiān)管過程應(yīng)當尊重金融市場，為企業(yè)和金融機構(gòu)服務(wù)而不是直接干預(yù)市場［5］。

盡管強化地方政府對地方性金融機構(gòu)的監(jiān)管責任已成定論，但由于多種角色監(jiān)管之間存在矛盾，影響監(jiān)管效率，而學術(shù)界在此視角的研究尚且空缺，本文將從地方政府之于地方性金融機構(gòu)監(jiān)管職責要求出發(fā)，以角色訴求矛盾弱化為視角，以銀行業(yè)金融機構(gòu)為例，探究地方政府出資人、需求者角色下促其有效履行監(jiān)管職責的途徑。

一、地方政府之于地方性金融機構(gòu)的角色訴求及其行為取向

地方政府在地方性金融機構(gòu)的發(fā)展和利益格局中由于歷史原因扮演多重角色，由此導(dǎo)致不同的行為取向，進而與其監(jiān)管職責要求發(fā)生矛盾沖突。

1.地方政府的監(jiān)管職責及其要求

無論是行政命令或自身意愿，地方政府都要對地方性金融機構(gòu)進行監(jiān)管，以達到維持金融業(yè)健康運行的秩序、最大限度地減少銀行業(yè)的風險、保障存款人和投資者的利益的目的。詳細來說，從規(guī)范監(jiān)管的角度講，地方政府有對地方性金融機構(gòu)的若干重大事項如金融企業(yè)最低資本金、資產(chǎn)負債表的審核、資本金的運用作出明確的規(guī)范的責任。從實體監(jiān)管的角度講，經(jīng)營期間，地方政府有確保公平而有效地發(fā)放貸款的需要、加強控制貸款導(dǎo)向、建立民主管理制度和內(nèi)控制度，由此避免資金的亂撥亂劃，制止欺詐活動或者不恰當?shù)娘L險轉(zhuǎn)嫁的職責。最后，從金融體系功能的角度講，地方政府還有做好貨幣政策的積極宣傳作用，協(xié)調(diào)、動員轄區(qū)內(nèi)各種金融機構(gòu)配合完成中央政府的政策和經(jīng)濟發(fā)展任務(wù)的職責。

2.出資人角色訴求及其行為取向

為了促進地方經(jīng)濟發(fā)展、實現(xiàn)社會福利最大化，防范地方性金融機構(gòu)風險，地方政府在地方性金融機構(gòu)的發(fā)展中經(jīng)常扮演出資人的角色，以股權(quán)注資或購買不良資產(chǎn)的方式注資地方性金融機構(gòu)，從資產(chǎn)方和負債方兩方面解決地方性金融機構(gòu)的資產(chǎn)不平衡問題。如截至2009年末，蘭州市財政局持股蘭州銀行13.91%，是蘭州銀行的第二大股東;杭州市地方政府總計持股杭州銀行26.16%，為杭州銀行的實際控股人;長沙市財政局持股長沙銀行18.42%，為長沙銀行的第一持股人。

無論采取何種注資方式，作為出資人，地方政府都有期望自身持有資產(chǎn)增值、收益最大化的趨勢，即作為出資人的角色訴求就是股東利益最大化。由此地方政府的行為取向有:追求規(guī)模擴張、實現(xiàn)跨區(qū)域經(jīng)營、推進地方性金融機構(gòu)的改革、加快地方性金融機構(gòu)上市等。從微觀層面講，地方政府還特別注重“嫡親”優(yōu)勢，對于地方性金融機構(gòu)的人事任免也親歷親為，決策層一般都由政府官員任職。

3.需求者角色訴求及其行為取向

推進市場化改革以來，地方政府作為中央在地方的延伸和代理機構(gòu)的角色發(fā)生了重要的變化，其自身的利益訴求逐步彰顯［3］。特別是在財政分級包干體制和以GDP 為主要政績考核指標的情況下，追求任期內(nèi)GDP 和財政收入的最大化成為其主要的行為目標，一方面地方政府有來自國家層面的經(jīng)濟任務(wù)，促使地區(qū)經(jīng)濟壯大的壓力，另一方面以經(jīng)濟績效為主要特征的政策激勵和對于地方財政及各種“軟硬件”資源的控制能力使得地方政府有主動助推地方經(jīng)濟增長的動力。于是，在面臨現(xiàn)實轉(zhuǎn)移支付額度約束和稅收收入約束下，通過變相借債或變通融資加大財政支出就成為地方政府的理性選擇［3］。但與此同時，經(jīng)過商業(yè)銀行的市場化改革后，國有控股銀行均成為一級法人的商業(yè)銀行，他們的分支機構(gòu)不再受地方政府的影響，并且貸款權(quán)限也在逐步上收，一些經(jīng)濟發(fā)展落后地區(qū)的國有商業(yè)銀行甚至變成了只吸收存款的儲蓄銀行［2］。因此，地方政府很難從國有控股銀行的分支機構(gòu)獲得貸款，用以支持地方市政建設(shè)或者當?shù)貒衅髽I(yè)，地方政府對于地方性金融機構(gòu)金融資源的渴求度也就明顯提高。鑒于以上兩方面原因，地方政府在地方性金融機構(gòu)的發(fā)展中扮演了需求者角色。

地方政府既然要獲取金融資源，對地方性金融機構(gòu)實現(xiàn)基本控制則成為地方政府作為需求者角色的根本訴求。實踐中，作為需求者，地方政府表現(xiàn)為常常對地方性金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)經(jīng)營進行不恰當?shù)男姓深A(yù)。這些干預(yù)表現(xiàn)為:要求向地方政府推薦的項目或企業(yè)提供貸款或擔保貸款，以獲取地方經(jīng)濟增長;強令向已處于困境的企業(yè)提供貸款以維護社會穩(wěn)定或收取稅金;要求地方銀行兼并經(jīng)營已經(jīng)處于困境的地方金融機構(gòu)，以維護經(jīng)濟社會穩(wěn)定;要求繳納一定的政治“捐獻”以補充地方財政支出;強制性要求購買某些資產(chǎn);拒絕其他銀行如股份制銀行的兼并要求等等［1］。

二、地方政府之于地方性金融機構(gòu)的角色訴求與監(jiān)管職責的矛盾表現(xiàn)

1.資本金充足與地方政府“強制”控股之間的矛盾

巴塞爾新資本協(xié)議和銀監(jiān)會都要求銀行業(yè)金融機構(gòu)具有較高的資本充足率，地方政府監(jiān)管理所應(yīng)當承擔這部分監(jiān)管責任，以保證銀行的流動性。但是隨著資產(chǎn)業(yè)務(wù)的發(fā)展，地方性金融機構(gòu)的資本充足率成為較為突出的問題。由于地方性金融機構(gòu)股權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整或變革都切實關(guān)系到地方政府獲得金融資源的便利性，因此，每次增資擴股的過程中，地方政府都不會放棄自身的控制權(quán)，這就很大程度地阻礙了民營股或者個人股的投資進入，影響高資本充足率的形成［2］。而資本充足率是保證金融機構(gòu)正常運營和發(fā)展所必需的資本比率，低資本充足率就意味著風險抵御能力弱。

2.經(jīng)營風險控制與政府信用濫用之間的矛盾

銀監(jiān)會規(guī)定，商業(yè)銀行對單一客戶的集中度不得超過10%，前10 家客戶的貸款額度不能高于50%，如此地方政府具有監(jiān)管地方性金融機構(gòu)經(jīng)營業(yè)務(wù)操作的責任，以加強對經(jīng)營風險的控制。但作為需求者，地方政府往往通過干預(yù)或設(shè)立投資公司，繞過《預(yù)算法》和《擔保法》的約束以地方政府信用作為擔保為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類項目融資。高速增長的信貸一旦投放到大型的中長期基礎(chǔ)設(shè)施項目，地方性金融機構(gòu)貸款集中度就會嚴重超標，加大銀行貸款結(jié)構(gòu)的不平衡，造成融資期限的不匹配，如果短期信貸要求集中償付，就會出現(xiàn)流動性危機，地方性金融機構(gòu)就會出現(xiàn)經(jīng)營風險。

3.法人治理結(jié)構(gòu)完善與人事干預(yù)之間的矛盾

明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系能夠維持獨立法人結(jié)構(gòu)的長期穩(wěn)定，提高地方性金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)發(fā)展效率，地方政府有敦促其產(chǎn)權(quán)明晰、法人治理結(jié)構(gòu)完善的監(jiān)管職責。

地方性金融機構(gòu)雖然表面上是按照《公司法》成立的現(xiàn)代化金融企業(yè)，但實際不然，絕大部分地方性金融機構(gòu)都受到地方政府的人事干預(yù)，金融機構(gòu)的董事長甚至行長由地方政府行政指派。如此之下，其直接后果是股東大會、監(jiān)事會和董事會三會流于形式，形同虛設(shè)，由此，作為地方政府的代理人，其行為往往以迎合政府官員謀升遷為目標，而并非對股東大會負責，金融資源的投向也經(jīng)常受內(nèi)部關(guān)系控制，尋租行為嚴重，地方性金融機構(gòu)前途很大程度上建立在個人的品德和能力之上。地方政府作為外部監(jiān)管部門，自身卻又陷身其中，導(dǎo)致地方性金融機構(gòu)外部監(jiān)管缺位，在缺乏完善的法人治理結(jié)構(gòu)的情況下經(jīng)營狀況隨機性強，機構(gòu)穩(wěn)定性較差。

4.貨幣政策配合與地方經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾

作為監(jiān)管者，地方政府有引導(dǎo)實現(xiàn)金融機構(gòu)在執(zhí)行貨幣政策時的傳導(dǎo)機制的職責。同時，地方政府作為需求者，有追求任期內(nèi)經(jīng)濟增長的壓力和財政收入的最大化的偏好，具有強烈的爭取金融資源、推動地方經(jīng)濟擴張的動機。反映在地方金融監(jiān)督和管理方面，表現(xiàn)為對中央金融政策特別是貨幣政策實施選擇性配合:對寬松性貨幣政策的配合度與積極性遠高于緊縮性貨幣政策，亦即通常所說的“遇到綠燈趕快走，遇到紅燈繞著走”［5］。這在很大程度上抵消了貨幣政策的執(zhí)行效果，加大了地方金融運行的波動風險，增加宏觀調(diào)控和維護金融穩(wěn)定的運行成本。

三、弱化出資人、需求者訴求，促使地方政府有效履行監(jiān)管職責的途徑

地方政府之于地方性金融機構(gòu)的出資人、需求者角色扮演，有歷史原因，更是現(xiàn)實體制、制度等不完善的必然結(jié)果，因此要解決出資人、需求者的角色訴求與地方政府監(jiān)管責任之間的矛盾，提高地方政府的監(jiān)管責任，必須從政府職能轉(zhuǎn)變、財政體制改革、政績考核、縱向監(jiān)管和公眾監(jiān)督等方面進行考慮。

1.推進地方政府職能轉(zhuǎn)變

市場經(jīng)濟下，地方政府的經(jīng)濟職能主要有宏觀調(diào)控、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、市場監(jiān)管的經(jīng)濟職能，即公共財政職能。這些職能范圍都要求地方政府配置資源的范圍應(yīng)該在公共需要的領(lǐng)域，而非私人或者個別領(lǐng)域。但是現(xiàn)實中，地方政府由于種種原因卻承擔了一些不該承擔的事項，導(dǎo)致其習慣于代替市場進行金融資源的配置，表現(xiàn)為在微觀經(jīng)濟領(lǐng)域的越位，致使地方性金融機構(gòu)經(jīng)營效率不佳?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟需要政府的干預(yù)和調(diào)控，但政府干預(yù)和調(diào)控的目的在于克服市場失靈，而并不是為己所用，地方政府要改變以經(jīng)濟建設(shè)為中心的工作重心，逐步向公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變。加快政府職能改革的步伐，明確政府與市場的邊界，樹立科學的金融管理觀，有利于地方政府需求者角色訴求的弱化，便于監(jiān)管工作的實施。具體講，地方政府應(yīng)該將金融監(jiān)管工作的重點從爭取資金投入轉(zhuǎn)為協(xié)調(diào)和服務(wù)，以市場化的金融資源配置為主導(dǎo)，不干涉資金在地區(qū)間的正常流動，不干預(yù)金融機構(gòu)的具體業(yè)務(wù)操作，依據(jù)地區(qū)實際情況和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律制定本地區(qū)的金融業(yè)發(fā)展規(guī)劃，著力加強地方金融生態(tài)和信用環(huán)境建設(shè)，為地方金融體系整體功能的發(fā)揮創(chuàng)造良好的外部條件。

2.深化財政體制改革

1994年分稅制改革后，地方政府面臨財權(quán)事權(quán)不對等的狀況，正常的稅收收入已經(jīng)無法滿足日益增加的財政支出需要。為了彌補財權(quán)不足，地方政府對地方性金融機構(gòu)進行越來越嚴重的干預(yù)以填補稀缺的那部分金融資源，由此，只有通過深化財政體制改革，嚴格界定政府參與經(jīng)濟、金融的范圍，按照“一級事權(quán)”給予相應(yīng)的“一級財權(quán)”，建立起與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的財政體系，才能消減地方政府希望通過干預(yù)金融企業(yè)而籌集資金的沖動，弱化地方政府作為需求者的角色訴求。具體說，目前地方財政體制改革深化應(yīng)該按照“一級財權(quán)，一級事權(quán)”的原則解決政府職能合理設(shè)置的問題，完善以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政。從方向上講，地方政府應(yīng)當退出一般性競爭領(lǐng)域，使其投資專職于公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，其市場參與重點在于區(qū)域內(nèi)市場建設(shè)、市場管理與社會保障機制的建設(shè)，從而建立不同于經(jīng)營性的公共財政體系。對于中央要求或者具有戰(zhàn)略性的投資項目采取參股或其他經(jīng)濟形式的有限參與［2］。

3.改革地方官員政績的考核制度

長期以來，在地方政府官員考核任用機制中過分強調(diào)GDP，是地方政府膨脹投資欲望和加大金融資源控制的重要因素之一，也是導(dǎo)致需求者的角色訴求與地方政府監(jiān)管職責相悖的主要原因。因而必須通過建立市場化的考核干部機制，使地方政府走出GDP 至上的誤區(qū)，將當?shù)厣鐣木獍l(fā)展狀況如公共服務(wù)、公共設(shè)施水平、公共環(huán)境、市場秩序和制度建設(shè)等也納入地方政府官員工作能力的標尺［6］。即使就經(jīng)濟發(fā)展本身而言，也不能唯GDP 增長至上，而應(yīng)該將地方經(jīng)濟增長的質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、效益等擺在同等突出的位置上，總體上可以實施多目標制，比如增加提高社會福利水平的硬性指標約束，從而確保財政支出在教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障領(lǐng)域的增長。其次，將作為總量概念的GDP 考核變?yōu)閷θ司芍涫杖胫笜说目己?，這樣才可能抑制地方政府刺激經(jīng)濟增長的沖動。

4.加強縱向監(jiān)管

現(xiàn)行地方性金融機構(gòu)監(jiān)管主體有人民銀行和銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會，即“一行三會”四家機構(gòu)，他們對全部金融機構(gòu)實行垂直式監(jiān)管。加強縱向監(jiān)管，能夠約束地方政府不當行政干預(yù)行為的產(chǎn)生，由此減少由于自身利益訴求彰顯而引起與監(jiān)管責任之間的矛盾，維護金融業(yè)的秩序，促進地方性金融機構(gòu)的有效發(fā)展。如中國人民銀行在起草有關(guān)法律行政法規(guī)、發(fā)布有關(guān)的命令和規(guī)章時，直接規(guī)定地方政府的行為邊界，禁止不當或不符合規(guī)章的行為發(fā)生。銀監(jiān)會或其下屬部門定期去地方性金融機構(gòu)檢查，要求其上交相關(guān)資料，保證法律法規(guī)的正常執(zhí)行。

5.強化公眾監(jiān)督約束制度

相對于地方政府監(jiān)管而言，公眾監(jiān)督范圍更廣，約束力更強，監(jiān)督的力度更大，而金融業(yè)系統(tǒng)巨大的負外部效應(yīng)，致使強有力的公眾監(jiān)管也成為可能。從約束地方政府行為的角度講，充分發(fā)揮公眾監(jiān)督作用，能夠有效防止委托代理風險和地方政府由于自身利益所引起的寬容性監(jiān)管產(chǎn)生，化解政府監(jiān)管職責角色訴求矛盾，回避出資人角色訴求。這就要求地方政府行為公開化，及時披露信息，并向公眾作相關(guān)解釋。從加強地方性金融機構(gòu)公眾監(jiān)督的角度講，充分發(fā)揮公共監(jiān)督作用能夠有效防止尋租行為的產(chǎn)生，減少不當操作，降低金融風險。具體講一是要加強信息披露的力度，確保信息的完全、真實、公開，二是要充分發(fā)揮中介機構(gòu)在市場約束中的作用，客觀真實地公告審計結(jié)果。

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