劉紅沙

(湖南大學(xué)法學(xué)院，湖南長沙410082)

論我國房地產(chǎn)行政監(jiān)管制度的完善＊

劉紅沙

(湖南大學(xué)法學(xué)院，湖南長沙410082)

我國現(xiàn)有的房地產(chǎn)行政監(jiān)管制度存在諸多不足，亟待加以改進(jìn)和完善。各級(jí)政府應(yīng)該摒棄小團(tuán)體利益影響，充分行使政府的公共服務(wù)職能，完善開發(fā)商市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、商品房廣告預(yù)審制度、開發(fā)商信息披露制度和工程質(zhì)量保修保險(xiǎn)制度，建立覆蓋全社會(huì)的多層次、立體化政府監(jiān)管體系，以確保商品房消費(fèi)者的合法權(quán)益，促進(jìn)我國房地產(chǎn)事業(yè)健康有序地發(fā)展。

商品房;消費(fèi)者權(quán)益;行政監(jiān)管制度

近幾年來，為了保護(hù)商品房消費(fèi)者的合法權(quán)益，規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)，我國初步建立了商品房消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系，完善了商品房消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的法律制度、司法制度和社會(huì)制度，保障了商品房消費(fèi)者合法權(quán)益，建立了一個(gè)全方位、多層次的保護(hù)體系。但商品房銷售廣告不真實(shí)、房地產(chǎn)開發(fā)商隱瞞重大事實(shí)、商品房面積糾紛、商品房延期交付、商品房質(zhì)量不合格、房屋產(chǎn)權(quán)證難辦理等現(xiàn)象依舊層出不窮，嚴(yán)重?fù)p害了商品房消費(fèi)者的合法權(quán)益。

一 我國現(xiàn)有房地產(chǎn)行政監(jiān)管制度的不足

1．房地產(chǎn)一級(jí)市場(chǎng)發(fā)展過熱。仲量聯(lián)行于2011年3月29日發(fā)布《中國房地產(chǎn)投資市場(chǎng)動(dòng)態(tài)》稱，2010年國內(nèi)大宗房地產(chǎn)物業(yè)投資交易總額達(dá)到150．2億美元，較上一年度增長34．6%，并預(yù)計(jì)國內(nèi)資產(chǎn)總額超過5萬億元保險(xiǎn)業(yè)將大規(guī)模進(jìn)軍房地產(chǎn)投資市場(chǎng)。［1］盡管政府采取了包括上調(diào)存款準(zhǔn)備金率、提高利息等在內(nèi)的諸多措施，但是政策的溫和性使其對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響較小。房地產(chǎn)業(yè)屬于資源消耗型產(chǎn)業(yè)，將其作為城市發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)不利于可持續(xù)發(fā)展，也不利于和諧社會(huì)的建設(shè)。目前，我國個(gè)人住房按揭貸款每個(gè)月還款的比重超過家庭月可支配收入達(dá)到50%，且首付比例低，相應(yīng)的按揭貸款額就會(huì)很大，加劇了購房者對(duì)銀行的依賴，消費(fèi)者淪為“房奴”。［2］目前，我國房地產(chǎn)市場(chǎng)空置商品房數(shù)量增大。來自國家統(tǒng)計(jì)局2010年8月4日公布的數(shù)據(jù)顯示，2010年6月末全國房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)商品房待售面積為19 182萬平方米，同比增長6．4%;盡管商品房待售面積與住房空置面積并不等同，但截至2010年6月末，5年增加了5 000萬平方米，這一數(shù)據(jù)引發(fā)了社會(huì)的熱議。一面是商品房大量空置，另一面卻是老百姓仍望房興嘆。

2．政府部門各自為政，利益沖突不斷。這尤以建設(shè)部門與央行為甚。央行為降低和轉(zhuǎn)移商業(yè)銀行積累的房地產(chǎn)業(yè)金融風(fēng)險(xiǎn)，一直大力呼吁政府取消預(yù)售制度;而建設(shè)部門基于自身利益考慮，明確表態(tài)要堅(jiān)持預(yù)售制度。2010年初，央行與銀監(jiān)會(huì)基于信貸資金過量引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)的考慮，采取穩(wěn)健的貨幣政策，出臺(tái)一系列強(qiáng)有力的措施回收流通資金，以避免信貸過量投放而造成房地產(chǎn)業(yè)泡沫，但是收效甚微。2009年國家為了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)而出臺(tái)了4萬億的救市投資計(jì)劃，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為投資熱點(diǎn)，城建部門批準(zhǔn)了地方政府的大量項(xiàng)目。基于政策和國內(nèi)外大環(huán)境所迫，商業(yè)銀行只能繼續(xù)發(fā)放房地產(chǎn)業(yè)信貸資金。而每次調(diào)控政策采取的多部委聯(lián)合行動(dòng)方式，也因?yàn)檎吣繕?biāo)模糊、針對(duì)性弱，部委之間分工不明、責(zé)任不清、互相推諉，導(dǎo)致執(zhí)行效果很差。這種部門利益沖突由于缺乏行之有效的協(xié)調(diào)而給包括開發(fā)商、建筑商在內(nèi)的相關(guān)主體造成未來市場(chǎng)預(yù)期上的困惑。［3］

3．官商結(jié)合，幕后操作。房地產(chǎn)開發(fā)是向社會(huì)提供商品房謀取利益的經(jīng)營性行為，在受到一般的市場(chǎng)競(jìng)爭規(guī)則和交易規(guī)范調(diào)整的同時(shí)，基于其特殊性，也受到政府行政權(quán)力的干預(yù)。商品房價(jià)格制定權(quán)由開發(fā)商一手操控，房地產(chǎn)開發(fā)資金量大，回報(bào)率高。為了謀取利益，有的建筑商不惜一切手段承攬工程項(xiàng)目;有的為了拿到賺錢的大項(xiàng)目，常常對(duì)掌握土地批租權(quán)的地方官員進(jìn)行腐敗攻關(guān)。一部分宮員在政績、人情和金錢的驅(qū)動(dòng)下，與開發(fā)商勾結(jié)成利益集團(tuán)。以土地轉(zhuǎn)讓為例，地方政府以很低的拆遷費(fèi)用和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)取得土地使用權(quán)，高價(jià)出讓給開發(fā)商，地價(jià)每年以8．9%的幅度快速上漲，高地價(jià)成為名副其實(shí)的政府“第二財(cái)政”。官商勾結(jié)、權(quán)力尋租的同時(shí)，商品房市場(chǎng)引發(fā)了日益嚴(yán)重的投機(jī)現(xiàn)象，商品房偏離其居住功能和準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，成為少數(shù)人謀取暴利的工具。

4．開發(fā)商融資渠道狹窄。發(fā)達(dá)國家商品房市場(chǎng)的房地產(chǎn)開發(fā)資金來源渠道很廣，除銀行貸款外，還包括各種房地產(chǎn)投資基金、房地產(chǎn)信托等，銀行貸款最多不超過房地產(chǎn)總投資的40%。而我國房地產(chǎn)開發(fā)投資資金中，銀行信貸占主導(dǎo)地位，其他資金來源(主要指定金及預(yù)售款)以及利用外資、熱錢涌入相對(duì)比例較小。商業(yè)銀行的巨大利益驅(qū)動(dòng)了信貸規(guī)模的擴(kuò)張，銀行信貸大量涌入房地產(chǎn)市場(chǎng)，使銀行業(yè)績大增、相關(guān)當(dāng)事人大牟其利的同時(shí)，也使銀行承擔(dān)了房地產(chǎn)業(yè)的大部分金融風(fēng)險(xiǎn)。［4］開發(fā)商利用銀行的業(yè)績需求，在房地產(chǎn)市場(chǎng)過度投資和投機(jī)，推動(dòng)房地產(chǎn)價(jià)格迅速上漲，進(jìn)而造成房地產(chǎn)泡沫。房地產(chǎn)連接著投資和消費(fèi)，加劇了整個(gè)社會(huì)投機(jī)風(fēng)氣盛行，促使我國貧富差距拉大。［5］

二 我國房地產(chǎn)行政監(jiān)管制度的改進(jìn)和完善

1．摒棄小團(tuán)體利益，行使公共服務(wù)職能。調(diào)控目標(biāo)出臺(tái)難、監(jiān)管措施效果差，均與政府行政監(jiān)管措施不力，政府職能缺位、越位密切相關(guān)。從我國頒布的有關(guān)房地產(chǎn)法律法規(guī)來看，《城市房地產(chǎn)管理法》《城市商品房預(yù)售管理辦法》等法律法規(guī)名稱中均含“管理”二字，體現(xiàn)了其行政管理性質(zhì)，導(dǎo)致了政府對(duì)房地產(chǎn)業(yè)行政干預(yù)過多，存在過多國家利益的保護(hù)傾向，而缺乏應(yīng)有的服務(wù)意識(shí)。建設(shè)服務(wù)型政府，重點(diǎn)不在于政府職權(quán)的增加和強(qiáng)化，而在于對(duì)政府權(quán)利的有效限制和約束監(jiān)管。只有找準(zhǔn)政府的角色位置，恢復(fù)服務(wù)職能，理清服務(wù)思路，將人民賦予的權(quán)力用得好、用得準(zhǔn)，才有中國房地產(chǎn)的將來。

中央和地方政府必須站在公共利益立場(chǎng)上制定政策，凸顯公共利益最大化，抵制既得利益集團(tuán)的壓力。要調(diào)控房價(jià)，必須先打破房地產(chǎn)的利益鏈條，使地方政府從對(duì)土地財(cái)政的嚴(yán)重依賴中解脫出來。政府要在充分掌握市場(chǎng)信息，聽取民眾呼聲的前提下做決策。政府在房地產(chǎn)開發(fā)中必須按建設(shè)用地計(jì)劃，對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)用地進(jìn)行數(shù)量控制，控制土地供應(yīng)總量，［6］而78家央企也應(yīng)該加快進(jìn)行調(diào)整重組，在完成企業(yè)自有土地開發(fā)和已實(shí)施項(xiàng)目等階段性工作后，退出房地產(chǎn)業(yè)務(wù)。［7］各地要抓緊安排保障性住房開工建設(shè)，盡早建成投入使用。另外，應(yīng)讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，完善權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制，避免濫用權(quán)力，遏制因“潛規(guī)則”而帶來的不公和腐敗，將政府建設(shè)成為人民滿意的服務(wù)型政府。

2．完善開發(fā)商市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。我國法律法規(guī)對(duì)從事商品房預(yù)售的開發(fā)商資格，除了基本的場(chǎng)所、專業(yè)人員等基本要求外，注冊(cè)資金僅需100萬元以上，法律對(duì)開發(fā)商經(jīng)營資質(zhì)的低要求，促使資質(zhì)不夠的中小企業(yè)抱著投機(jī)心理蜂擁進(jìn)入開發(fā)市場(chǎng)，擾亂了市場(chǎng)秩序，惡化了市場(chǎng)環(huán)境。提高開發(fā)商市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻勢(shì)在必行。

首先，將開發(fā)商的注冊(cè)資本提高至1 000萬元;對(duì)于己經(jīng)成立，注冊(cè)資本沒有達(dá)到1 000萬元的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，允許其在過渡期間內(nèi)增加注冊(cè)資本或?qū)﹂_發(fā)主體進(jìn)行優(yōu)化組合、并購。如果在規(guī)定的期間內(nèi)還達(dá)不到要求的，則對(duì)其予以注銷，從而降低開發(fā)商欺詐的風(fēng)險(xiǎn)。由此，可從源頭上將資金實(shí)力有限的開發(fā)商拒于市場(chǎng)之外，保證商品房預(yù)售市場(chǎng)的有序競(jìng)爭。

其次，提升現(xiàn)金流在商品房開發(fā)項(xiàng)目總投資中的比重，規(guī)定開發(fā)商只能以自有資本支付土地出讓金，嚴(yán)令禁止開發(fā)商利用銀行貸款支付出讓金，督促開發(fā)商認(rèn)真履行合同、按期保質(zhì)完成項(xiàng)目開發(fā)。

第三，加強(qiáng)預(yù)售資金監(jiān)管。盡管《城市房地產(chǎn)管理法》第44條第3款規(guī)定，商品房預(yù)售所得款項(xiàng)，必須用于有關(guān)的工程建設(shè)，但這一條款可操作性差，預(yù)售資金的?？顚Ｓ秒y以落實(shí)。由于缺乏專門機(jī)構(gòu)監(jiān)管預(yù)售款項(xiàng)的使用，開發(fā)商攜款潛逃、質(zhì)量評(píng)估不過關(guān)等亂象的出現(xiàn)也順理成章。［8］應(yīng)該設(shè)計(jì)一套合理可行的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保機(jī)制。可以考慮由消費(fèi)者和開發(fā)商共同委托銀行或者信托機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)售款項(xiàng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的監(jiān)管，在銀行設(shè)立信托賬戶，進(jìn)行專戶管理，確保預(yù)售款項(xiàng)的專項(xiàng)使用和工程款項(xiàng)的充分供給。待商品房竣工驗(yàn)收合格后再將余款退還給房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，從而最大限度地保障工程款項(xiàng)?？顚Ｓ?，降低各環(huán)節(jié)的金融風(fēng)險(xiǎn)。

另外，地方政府積極推行房地產(chǎn)企業(yè)信譽(yù)等級(jí)評(píng)定制度和不良行為公示制度，以誠信管理和資質(zhì)管理為主要手段，規(guī)范建筑市場(chǎng)秩序，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。對(duì)于那些品行記錄較差的企業(yè)依法吊銷企業(yè)資質(zhì)，實(shí)施強(qiáng)制性退出。［9］

3．完善商品房廣告預(yù)審制度。我國現(xiàn)行廣告經(jīng)營體制是以廣告經(jīng)營、發(fā)布和審查為一體的多軌制，導(dǎo)致了商品房虛假廣告大行其道，建立商品房廣告預(yù)審制度是遏制虛假廣告的關(guān)鍵。所謂廣告預(yù)審制，是指在廣告發(fā)布前夕，由專門設(shè)立的預(yù)審機(jī)構(gòu)依據(jù)統(tǒng)一制定的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)廣告內(nèi)容、形式進(jìn)行審查，認(rèn)定沒有違法情形的才予發(fā)布。［10］作為社會(huì)化的共享性、自律性審查機(jī)制，主要對(duì)開發(fā)商的營業(yè)執(zhí)照、“五證”、質(zhì)量驗(yàn)收合格證等進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。

發(fā)達(dá)國家在這方面的成功經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。澳大利亞成立的廣告媒介委員會(huì)作為廣告媒介自我管理機(jī)構(gòu)，有權(quán)按照媒介類別對(duì)廣告內(nèi)容進(jìn)行事前審查，如果廣告主對(duì)審查決定不服，可以向該委員會(huì)進(jìn)行申訴。［11］國外廣告行業(yè)的自律能力普遍較高，其廣告審查機(jī)構(gòu)大多數(shù)是半官方或自律性質(zhì)的。而我國建立一種獨(dú)立、權(quán)威的半官方性質(zhì)審查機(jī)構(gòu)較為合理可行。建立一個(gè)在廣告管理機(jī)關(guān)監(jiān)督、指導(dǎo)下，由廣告協(xié)會(huì)、廣告經(jīng)營單位和專家和代表組成的機(jī)構(gòu)進(jìn)行廣告預(yù)審的同時(shí)，行政執(zhí)法部門還應(yīng)實(shí)施嚴(yán)厲的制裁措施，增加開發(fā)商的違法成本，以完善商品房廣告法律制度，切實(shí)保護(hù)處于弱勢(shì)地位的商品房消費(fèi)者的利益。

4．建立開發(fā)商信息披露制度。在當(dāng)今信息社會(huì)，信息越來越復(fù)雜化、多樣化和專業(yè)化。經(jīng)營者和消費(fèi)者之間的信息非對(duì)稱性加劇了消費(fèi)者權(quán)益的受損程度。建立完善的開發(fā)商信息披露制度是解決信息不對(duì)稱的必由之路。政府要積極擔(dān)當(dāng)起服務(wù)職能，及時(shí)地全方位地披露信息，從而避免信息不對(duì)稱造成的大量經(jīng)濟(jì)損失;同時(shí)，建立在信息充分基礎(chǔ)上的理性選擇也有助于減少商品房潛在糾紛，降低各方面社會(huì)成本。

首先，應(yīng)該建立開發(fā)商的信息檔案庫。相關(guān)部門可以將開發(fā)商在開發(fā)、銷售商品房過程中與工商部門、稅務(wù)部門、質(zhì)檢部門、監(jiān)察部門等接觸中所產(chǎn)生的信息，進(jìn)行集中記錄歸檔，并在政府信息平臺(tái)上定期公布，讓廣大消費(fèi)者及時(shí)了解開發(fā)商的相關(guān)信息，促進(jìn)信息對(duì)稱。

其次，建立商品房開發(fā)項(xiàng)目的信息數(shù)據(jù)庫。土地管理部門、房產(chǎn)管理部門、建設(shè)規(guī)劃部門等應(yīng)該及時(shí)準(zhǔn)確地將商品房開發(fā)項(xiàng)目的權(quán)屬證明、相關(guān)證件、抵押登記、主要監(jiān)控城市房屋空置率、商品房均價(jià)等最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)統(tǒng)一整理，利用電視、報(bào)紙，甚至微博等新興網(wǎng)絡(luò)媒體，定期公開，以此推動(dòng)政務(wù)信息公開和官民互動(dòng)，讓民眾充分行使對(duì)開發(fā)商和政府的監(jiān)督建議權(quán)。

第三，健全對(duì)開發(fā)商信息披露不完全的懲罰機(jī)制。有關(guān)部門應(yīng)對(duì)開發(fā)商違反信息披露制度的違法違規(guī)行為進(jìn)行嚴(yán)懲，并定期通過新聞媒體對(duì)質(zhì)量抽檢結(jié)果進(jìn)行曝光，形成強(qiáng)大的輿論威懾力量，從而促使開發(fā)商樹立誠信經(jīng)商的正確意識(shí)。另外，相關(guān)部門應(yīng)首先重視對(duì)消費(fèi)者的宣傳和教育，積極向消費(fèi)者宣傳商品房專業(yè)知識(shí)和法規(guī)政策，增強(qiáng)消費(fèi)者的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。［12］

5．完善工程質(zhì)量保修保險(xiǎn)制度。我國現(xiàn)行的建設(shè)工程質(zhì)量保修制度規(guī)定的是開發(fā)商、施工、勘察、設(shè)計(jì)等單位之間的保修責(zé)任，體系性不強(qiáng)，缺乏相應(yīng)的配套措施。而且這些單位與消費(fèi)者之間沒有受法律保護(hù)的合同關(guān)系，商品房質(zhì)量出現(xiàn)瑕疵時(shí)無權(quán)向其索賠。

我國應(yīng)將商品房工程質(zhì)量保修制度升級(jí)為工程質(zhì)量保修保險(xiǎn)制度，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制和政府調(diào)控的雙重作用，降低商品房質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。在西方國家，住宅質(zhì)量保修保險(xiǎn)已有近200年的歷史，諸多開發(fā)商主動(dòng)地借助這一保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移自身風(fēng)險(xiǎn)，讓其開發(fā)的項(xiàng)目吃個(gè)“定心丸”。該制度原名“潛在缺陷保險(xiǎn)”，發(fā)源于法國，規(guī)定開發(fā)商、承包商、部件生產(chǎn)商都要對(duì)房屋質(zhì)量問題負(fù)連帶責(zé)任，并且規(guī)定了一定的保證期限。［13］房屋的建造商必須對(duì)其應(yīng)負(fù)的法定責(zé)任投責(zé)任保險(xiǎn)。法國政府還針對(duì)該制度制定了一套復(fù)雜的建筑技術(shù)評(píng)定檢查機(jī)制，建筑商必須主動(dòng)對(duì)技術(shù)評(píng)定過程中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行整改，否則就將面臨工程停工的后果。該項(xiàng)制度通過引入利益驅(qū)動(dòng)的專業(yè)第三方，規(guī)范了開發(fā)商的行為，提升了商品房的性能和品質(zhì)，確保了工程質(zhì)量。通過在我國確立和完善商品房工程質(zhì)量保修保險(xiǎn)制度，可以使消費(fèi)者在商品房銷售時(shí)同時(shí)獲取保險(xiǎn)公司保單，一旦發(fā)生問題即可直接找保險(xiǎn)公司理賠，從而降低消費(fèi)者購房風(fēng)險(xiǎn)。

房地產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)該同時(shí)兼顧房地產(chǎn)業(yè)與環(huán)境、社會(huì)和國民經(jīng)濟(jì)的健康協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系。［14］保障商品房消費(fèi)者權(quán)益需要開發(fā)商誠信經(jīng)營，需要政府部門通力協(xié)作，更需要全社會(huì)的不懈努力。

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［12］王衛(wèi)國，李東方．經(jīng)濟(jì)法學(xué)［M］．北京:中國政法大學(xué)出版社，2009:103－105．

［13］趙亮．商品房買賣中消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)對(duì)策［J］．企業(yè)導(dǎo)報(bào)，2010(10):168－170．

［14］黃文凱，黃春華．基于低碳綠色建筑理念的實(shí)證分析［J］．湖南工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2010(10):89－91．

Improvement on Administrative Supervision System of Real Estate in China

LIU Hongsha

(School of Law，Hunan University，Changsha，410082，China)

In the existing system of administrative supervision of real estate，there are many deficiencies in urgent need to improve and perfect．To improve the protection of commercial residential building consumers＇rights and interests，the government should abandon the interests of small groups，exercise public service functions fully;with the help of improving the market access system，real estate notice registration system，the system of real estate ads pre－review，information disclosure system against real estate developer，and the warranty insurance system for the construction quality，the protection of commercial residential building consumers＇rights and interests are ensured as well as the development of real estate promoted healthy and orderly through establishing a multilevel，three－dimensional protection system of government regulation covering the entire society，making the case against the legitimate rights and interests of consumers reduce in the real estate transaction process．

commercial apartment，consumer rights，administrative supervision system

F293．35

A

1674－117X(2012)01－0089－04

10．3969/j．issn．1674－117X．2012．01．016

2011－05－04

劉紅沙(1986－)，女，湖南株洲人，湖南大學(xué)碩士研究生，主要從事經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究。

責(zé)任編輯:駱曉會(huì)