本刊記者 袁立明

隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了很大變化，原有的土地信息已難以滿足新形勢下用地的需要。因此掌握真實準(zhǔn)確的土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，是實行最嚴(yán)格土地管理制度的迫切需要，對全面落實科學(xué)發(fā)展觀，守住全國耕地不少于18億畝這條紅線具有重要意義。

國土資源部地籍司有關(guān)負(fù)責(zé)人向《地球》記者介紹，國土資源部通過土地調(diào)查，查清了城鄉(xiāng)每一塊土地，特別是基本農(nóng)田的具體情況；建立和完善了我國土地調(diào)查、土地統(tǒng)計和土地登記制度；實現(xiàn)了土地的信息化、網(wǎng)絡(luò)化管理；開展社會化服務(wù)，滿足了經(jīng)濟社會發(fā)展和國土資源管理的需要。

第二次全國土地調(diào)查

2007～2009年，國土資源部地籍司組織開展了第二次全國土地調(diào)查（以下簡稱“二次調(diào)查”）。二次調(diào)查是黨中央、國務(wù)院部署的一項重大的國情國力調(diào)查，是在經(jīng)濟社會快速發(fā)展情況下，進一步摸清我國土地“家底”的一次重要調(diào)查，也是進一步加強和改善土地管理的基礎(chǔ)工作。

二次調(diào)查歷時近三年時間，采用先進科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)合理、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)查手段、方法和制度，利用3S等先進技術(shù)手段，完成了各項調(diào)查任務(wù)。

一是全面完成農(nóng)村土地調(diào)查。全國所有縣級調(diào)查單位（2859個）全部完成了農(nóng)村土地調(diào)查并上報了調(diào)查成果，實地調(diào)查了1．5億個地塊，查清了全國每一塊土地的地類、位置、范圍、面積、分布等，掌握了耕地、園地、草地、林地、農(nóng)村居民點等各類土地的利用現(xiàn)狀；查清了全國71．3萬個村級范圍，查清了農(nóng)村集體土地所有權(quán)和國有土地使用權(quán)狀況。清查土地權(quán)屬爭議案件80836件，已調(diào)處33994件。

二是全面完成基本農(nóng)田調(diào)查。按照土地利用總體規(guī)劃和基本農(nóng)田保護區(qū)（塊）劃定資料，全國所有縣級調(diào)查單位完成了基本農(nóng)田調(diào)查，將基本農(nóng)田保護地塊落實到最新的土地利用現(xiàn)狀圖上，查清了31個省（區(qū)、市）15．6億畝基本農(nóng)田的位置、范圍、面積等。

三是完成了城鎮(zhèn)土地調(diào)查。依據(jù)城鎮(zhèn)地籍調(diào)查技術(shù)規(guī)程，完成了全國7．26萬平方公里的城鎮(zhèn)土地調(diào)查，基本查清了城鎮(zhèn)內(nèi)部建設(shè)用地的使用權(quán)狀況，確定了城鎮(zhèn)內(nèi)部每宗土地的界址、范圍、界線、數(shù)量、用途等。通過匯總分析，掌握了工業(yè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地、金融商業(yè)服務(wù)用地、房地產(chǎn)用地、開發(fā)園區(qū)等土地利用狀況。

四是建設(shè)完成土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫。按照國家統(tǒng)一制定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，建立了2859個縣級土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫。在此基礎(chǔ)上，形成了容量為75TB的超大型國家級數(shù)據(jù)庫，建立了數(shù)據(jù)管理信息系統(tǒng)。國家可以跟蹤、查詢、監(jiān)管全國每一塊土地的利用情況。

五是完成標(biāo)準(zhǔn)時點更新和成果匯總?cè)蝿?wù)。按照國家統(tǒng)一要求，利用最新的遙感影像圖，全國所有的縣級單位將不同時期的調(diào)查成果統(tǒng)一更新到2009年12月31日標(biāo)準(zhǔn)時點。在此基礎(chǔ)上，國家利用各地上報的土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫，完成各類土地調(diào)查數(shù)據(jù)的匯總。根據(jù)匯總結(jié)果，結(jié)合相關(guān)資料，完成全國土地利用狀況分析。

同時，二次調(diào)查還形成了各類相關(guān)制度標(biāo)準(zhǔn)。2007年，出臺《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010—2007）國家標(biāo)準(zhǔn)，歷史上首次統(tǒng)一了全國土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)。2008年，國務(wù)院出臺《土地調(diào)查條例》，相關(guān)土地調(diào)查的法規(guī)、規(guī)范及制度進一步健全，為以后的土地調(diào)查工作打下了堅實的基礎(chǔ)。

弄清耕地后備資源情況

截至2011年，全面完成全國耕地后備資源調(diào)查評價工作。查清了我國坡耕地和耕地后備資源數(shù)據(jù)、類型、質(zhì)量及分布狀況，全國集中連片耕地后備資源734．39萬公頃，可開墾土地701．66萬公頃，可復(fù)墾土地 32．72萬公頃。完成31個省(區(qū)、市)農(nóng)用地分等和291個縣的定級估價，設(shè)置5萬多塊標(biāo)準(zhǔn)樣地，初步查清全國農(nóng)用地質(zhì)量等級及其分布狀況，建立全國統(tǒng)一可比的1∶50萬農(nóng)用地分等數(shù)據(jù)庫；開展了農(nóng)用地產(chǎn)能核算，有效推動土地轉(zhuǎn)向數(shù)量和質(zhì)量并重的綜合管理；完成中西部19個省(區(qū)、市)坡耕地調(diào)查，15度以上坡耕地1602萬公頃，為生態(tài)退耕戰(zhàn)略實施提供數(shù)據(jù)支撐。

同時，對部分地區(qū)進一步補充了受沙化等威脅的其他需退耕耕地的調(diào)查評價；分析了土地開發(fā)、復(fù)墾的可能性及其對生態(tài)環(huán)境的影響，提出了開發(fā)利用的措施。編制完成了《西部大開發(fā)土地資源調(diào)查評價技術(shù)規(guī)定》、《東部地區(qū)耕地后備資源調(diào)查評價技術(shù)規(guī)定》、《耕地后備資源調(diào)查評價技術(shù)規(guī)程》。完成全國耕地后備資源調(diào)查評價數(shù)據(jù)匯總，建立耕地后備資源調(diào)查評價數(shù)據(jù)庫，進行成果集成，為各級土地利用總體規(guī)劃及土地整理、開發(fā)、復(fù)墾專項規(guī)劃提供信息和依據(jù)。

明確城鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀

2000～2010年，國土資源大調(diào)查部署了城鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀與潛力調(diào)查，以城鎮(zhèn)地籍調(diào)查有關(guān)技術(shù)規(guī)程為依據(jù)，在全面完成城鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查和變更調(diào)查的基礎(chǔ)上，相繼在全國660個城市，19234個建制鎮(zhèn)，7．26萬平方公里范圍內(nèi)開展試點工作，分別建立城鎮(zhèn)地籍信息系統(tǒng)，匯總城鎮(zhèn)土地利用類型、數(shù)量、結(jié)構(gòu)、強度等現(xiàn)狀信息，編繪城鎮(zhèn)土地利用圖件，結(jié)合現(xiàn)有社會經(jīng)濟等基礎(chǔ)資料，分析試點區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)土地利用類型、閑置土地、建筑密度、容積率等土地利用狀況，評價城市土地開發(fā)利用的潛力，并提出城鎮(zhèn)土地利用開發(fā)和保護的方向與措施。

同時，國土資源大調(diào)查部署開展了城鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀與潛力調(diào)查，截至目前，已在全國范圍內(nèi)部署了20個省份44個城市，共計2200平方公里的試點工作，明確城鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀及潛力調(diào)查內(nèi)涵、內(nèi)容和方法，形成了一系列技術(shù)和數(shù)據(jù)成果，全面掌握城鎮(zhèn)的利用現(xiàn)狀、潛力和發(fā)展趨勢，在土地利用與保護、規(guī)劃管理中發(fā)揮了重要作用。

首次形成全國城鎮(zhèn)匯總數(shù)據(jù)

2006～2007年，在全國范圍內(nèi)，部署開展63個地級市城鎮(zhèn)地籍調(diào)查數(shù)據(jù)匯總試點，匯總面積72．9萬公頃。2008年，部署開展2920個縣城以上建制鎮(zhèn)城鎮(zhèn)地籍調(diào)查數(shù)據(jù)匯總，匯總面積542．3萬公頃。2009年，結(jié)合第二次全國土地調(diào)查，利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，全面匯總?cè)珖谐擎?zhèn)數(shù)據(jù)，歷史上第一次形成了全國城鎮(zhèn)土地調(diào)查匯總數(shù)據(jù)，首次掌握了我國所有城市及建制鎮(zhèn)內(nèi)部的土地利用狀況，實現(xiàn)了全國城鄉(xiāng)土地利用狀況的全覆蓋管理，為城鎮(zhèn)內(nèi)部工業(yè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地等專項用地調(diào)查提供基礎(chǔ)依據(jù)，為城鎮(zhèn)土地的合理開發(fā)、利用和保護提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支持。

2010年以后，每年度開展全國城鎮(zhèn)匯總數(shù)據(jù)更新，保持匯總數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢性。同時，利用全國城鎮(zhèn)匯總數(shù)據(jù)開展了全國城鎮(zhèn)土地利用數(shù)據(jù)的分析與評價，形成全國城鎮(zhèn)土地利用數(shù)據(jù)分析報告，以及土地利用合理性分析與評價、城鎮(zhèn)土地利用結(jié)構(gòu)統(tǒng)計與分析、城鎮(zhèn)的土地利用變化與等級規(guī)?？臻g分析等專題報告。并全面整合多年來的城鎮(zhèn)地籍調(diào)查成果，編寫了《全國城鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀分析》初稿。

推進全國宗地代碼統(tǒng)一編制工作

宗地代碼編制工作是我部在新時期、新形勢下土地管理工作的創(chuàng)新和探索，是實施全國土地和城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理，加強信息化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的基礎(chǔ)支撐，是提高國土資源管理準(zhǔn)確性、科學(xué)性的有效手段。

2010年11月，國土資源部提出開展宗地統(tǒng)一代碼編制工作，目的是實現(xiàn)全國宗地代碼編制的標(biāo)準(zhǔn)化，滿足國土資源信息化管理需求。2011年，在相關(guān)試點實驗的基礎(chǔ)上，在全國16個?。▍^(qū)、市）開展了宗地統(tǒng)一代碼編制試點，形成了《宗地代碼編制規(guī)則（征求意見稿）》。經(jīng)多方征求意見，形成《宗地代碼編制規(guī)則（試行）》，并通過全國國土資源標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會審查。當(dāng)前，正積極組織各地開展宗地代碼統(tǒng)一編制工作，滿足目前正在開展的全國農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作需要。

實現(xiàn)全國宗地編碼的統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化，滿足國土資源“一張圖”和綜合信息監(jiān)管平臺等信息化建設(shè)的需要，提高國土資源管理準(zhǔn)確性、科學(xué)性。建立全國宗地統(tǒng)一編碼體系，使國家和地方通過跟蹤一個號碼，就能有效地獲取每宗土地的用地性質(zhì)、使用狀況、產(chǎn)權(quán)歸屬和變動情況，促進土地交易的透明化、公開化，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)一地政管理。宏觀上有利于并服務(wù)于國家對土地資源和權(quán)屬的掌控，微觀上也有利于地方各級政府和國土資源部門對土地實行公開、公正、高效管理，并為各類投資者獲取相關(guān)土地信息提供可靠、快捷的手段。同時，實施全國統(tǒng)一的宗地編碼標(biāo)準(zhǔn)，也是依法行政、實施高效管理的需要，為以土地為基礎(chǔ)的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記創(chuàng)造必備的前提條件。

建設(shè)各級土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)

在第二次全國土地調(diào)查和年度全國土地變更調(diào)查的積極推動下，國家、省、市、縣四級土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫建設(shè)進展迅速。截至2009年，全國2890個縣均建立了土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)全國全覆蓋。形成了1：2000至1：50000的多種比例尺的縣級土地調(diào)查數(shù)據(jù)成果，并構(gòu)建了全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)成果標(biāo)準(zhǔn)，形成了自下而上的成果檢查與匯交機制。同時，在二次調(diào)查數(shù)據(jù)成果的基礎(chǔ)上，全國各省1：50萬的省級土地調(diào)查成果已制作完成，進一步豐富了土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫成果體系。

通過多年的建設(shè)，全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫形成了覆蓋全國，從2009年起歷年的完整的數(shù)據(jù)序列。從2010年開始，國家每年更新一次覆蓋全國的影像及土地調(diào)查數(shù)據(jù)，更新國土資源“一張圖”，年度更新數(shù)據(jù)量約30TB。

截至目前，國家級土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫全面建成，并通過年度全國土地調(diào)查實現(xiàn)年度更新，已存儲2009～2011年年度更新的覆蓋全國的影像數(shù)據(jù)、土地調(diào)查數(shù)據(jù)成果，數(shù)據(jù)量達100TB。

提升國土資源管理信息化水平

“十一五”以來，國土資源部大力推進地籍信息系統(tǒng)建設(shè)，逐步深化地籍管理信息化的深度和廣度，提升國土資源管理信息化水平。

截至目前，全國絕大部分地區(qū)完成了城鎮(zhèn)地籍調(diào)查工作，全國95%的縣級單元已建立地籍?dāng)?shù)據(jù)庫，85%的地區(qū)建立了覆蓋城市的城鎮(zhèn)地籍信息系統(tǒng)，76%的縣建立了信息系統(tǒng)，有條件的省份已經(jīng)探索建立城鄉(xiāng)一體化的地籍信息系統(tǒng)。

目前，結(jié)合加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記頒證工作，各地已完成和正在按計劃進行大比例尺農(nóng)村地籍調(diào)查，并運用地籍信息系統(tǒng)實現(xiàn)大比例尺農(nóng)村地籍管理。部分地區(qū)在城鄉(xiāng)一體化地籍信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)了國土資源各項業(yè)務(wù)在此基礎(chǔ)上搭建，廣泛服務(wù)于用地審批、土地供應(yīng)、土地整治、增減掛鉤試點等國土資源業(yè)務(wù)領(lǐng)域。通過實現(xiàn)地籍管理業(yè)務(wù)流程化應(yīng)用和數(shù)據(jù)庫綜合管理，提高了國土資源公共服務(wù)的效率和公信力，為綜合實現(xiàn)國土資源電子政務(wù)奠定了基礎(chǔ)。

地籍成果廣泛服務(wù)社會

地籍成果保存了全國每一塊土地的位置、面積、權(quán)屬等信息，可以快速統(tǒng)計匯總國家、省、市、縣四級各類土地調(diào)查面積，可應(yīng)用在土地審批、土地供應(yīng)、土地執(zhí)法督查、國家重大專項調(diào)查以及重大災(zāi)害應(yīng)急支持等各項工作中。

地籍?dāng)?shù)據(jù)成果，已為玉樹地震（用于震后規(guī)劃及現(xiàn)場救災(zāi)）、軍方（總參）、水利部（用于水利普查）、統(tǒng)計局（用于人口普查）等部門及時提供了相關(guān)數(shù)據(jù)。國家級土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫已與國土資源部國土資源“一張圖”綜合監(jiān)管平臺實現(xiàn)了互聯(lián)，全面應(yīng)用于國土資源建設(shè)用地審批、耕地保護、數(shù)據(jù)分析等相關(guān)工作；已在國土資源部各土地督察局安裝部署，直接應(yīng)用于土地在線督察系統(tǒng)，為土地督察提供了一手的保障數(shù)據(jù)。

同時，地籍?dāng)?shù)據(jù)成果還廣泛應(yīng)用于土地執(zhí)法、耕地占補平衡等相關(guān)工作，為國土資源不斷加強的監(jiān)管工作提供了有力的數(shù)據(jù)保障。