本刊記者 岳尚華

目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要計(jì)劃的指引，計(jì)劃分為短期計(jì)劃和長(zhǎng)期計(jì)劃，一個(gè)個(gè)短期計(jì)劃有機(jī)地組成了長(zhǎng)期計(jì)劃。我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和社會(huì)主義和諧社會(huì)的實(shí)現(xiàn)，同樣需要進(jìn)行國(guó)土資源管理，而國(guó)土資源五年事業(yè)發(fā)展規(guī)劃則就是國(guó)土資源管理工作的短期計(jì)劃。國(guó)土資源五年事業(yè)發(fā)展規(guī)劃是我國(guó)國(guó)土資源管理工作的階段性行動(dòng)綱領(lǐng)，規(guī)定了下一步國(guó)土資源工作的側(cè)重點(diǎn)和預(yù)期目標(biāo)?？茖W(xué)制定五年發(fā)展規(guī)劃，對(duì)于合理配置資源，保障可持續(xù)發(fā)展意義重大。

十六大以來(lái)，國(guó)土資源系統(tǒng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和國(guó)土資源狀況，科學(xué)制定五年發(fā)展規(guī)劃?！笆晃濉币?guī)劃全面推進(jìn)國(guó)土資源調(diào)查評(píng)價(jià)、規(guī)劃、管理、保護(hù)和合理利用，在配合應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)巨大沖擊、抗擊汶川地震等特大自然災(zāi)害、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展等方面成效顯著?！笆濉币?guī)劃圓滿(mǎn)完成，將耕地保有量18．18億畝、單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值使用建設(shè)用地下降30%等重要指標(biāo)納入國(guó)家“十二五”戰(zhàn)略，體現(xiàn)嚴(yán)格的耕地保護(hù)和資源節(jié)約導(dǎo)向，資源戰(zhàn)略成為國(guó)家戰(zhàn)略的重要組成部分，地位得到顯著提升。

“十一五”規(guī)劃：目標(biāo)全面實(shí)現(xiàn)

“十一五”規(guī)劃成效顯著。五年來(lái)，國(guó)土資源系統(tǒng)堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院的重大決策部署，堅(jiān)持統(tǒng)籌保障發(fā)展和保護(hù)資源，積極構(gòu)建保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展新機(jī)制，“十一五”規(guī)劃目標(biāo)全面實(shí)現(xiàn)。

一是嚴(yán)格耕地保護(hù)，保障了國(guó)家糧食安全?！笆晃濉逼陂g，全國(guó)建設(shè)占用耕地1717萬(wàn)畝，土地整治新增耕地1967萬(wàn)畝，新增耕地大于建設(shè)占用耕地；同期災(zāi)毀耕地191萬(wàn)畝，生態(tài)退耕585萬(wàn)畝，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少耕地81萬(wàn)畝，增減相抵，全國(guó)耕地凈減少607萬(wàn)畝，年均減少121．4萬(wàn)畝，遠(yuǎn)低于“十五”期間年均1848萬(wàn)畝的減少量。經(jīng)過(guò)各方面努力，守住了18億畝耕地紅線(xiàn)，基本農(nóng)田面積穩(wěn)定在15．6億畝以上，農(nóng)村土地整治面積達(dá)6000多萬(wàn)畝，經(jīng)整治的農(nóng)田產(chǎn)出率提高10%～20%。

二是提升資源保障能力，有力支撐了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資源需求。“十一五”期間，共批準(zhǔn)新增建設(shè)用地3300多萬(wàn)畝，保障了城鄉(xiāng)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、民生改善等對(duì)土地的合理需求。全國(guó)地質(zhì)勘查共投入資金4032億元，其中油氣勘查投入2753億元，年度投入明顯增長(zhǎng)。新增石油、天然氣地質(zhì)儲(chǔ)量56億噸和3萬(wàn)億方，新增煤炭資源儲(chǔ)量3380億噸、鐵71億噸、銅1656萬(wàn)噸、鉛鋅3345萬(wàn)噸、鋁土礦5．1億噸、金2226噸；主要礦產(chǎn)品產(chǎn)量持續(xù)增加，石油近10億噸、天然氣3800億立方、煤炭140億噸、鐵礦40億噸；形成一批新的國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略資源基地。

三是積極參與宏觀(guān)調(diào)控，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展。積極主動(dòng)應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的影響，深入開(kāi)展“保經(jīng)濟(jì)發(fā)展保耕地紅線(xiàn)工程”，實(shí)施差別化管理，優(yōu)先保障國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目和民生項(xiàng)目用地。落實(shí)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，出臺(tái)用地支持政策，促進(jìn)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。實(shí)行稀土、鎢和銻年度開(kāi)采總量指標(biāo)控制，對(duì)高鋁粘土礦產(chǎn)和螢石實(shí)行限制性開(kāi)采，促進(jìn)了優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)的保護(hù)。加快推進(jìn)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)整合，煤、鐵、磷等重要礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)布局進(jìn)一步優(yōu)化。截至2010年底，全國(guó)整合礦區(qū)6574個(gè)，減少礦業(yè)權(quán)2．6萬(wàn)多個(gè)。對(duì)比2005年，2010年全國(guó)礦山數(shù)量?jī)魷p少1萬(wàn)個(gè)，增加礦山開(kāi)采產(chǎn)量超過(guò)10億噸。

四是加快推進(jìn)土地和礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)建設(shè)，提高了資源配置效率。嚴(yán)格落實(shí)工業(yè)用地和經(jīng)營(yíng)性用地招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓制度，遏制工業(yè)用地和經(jīng)營(yíng)性用地低成本擴(kuò)張。2006～2010年，全國(guó)土地招拍掛出讓面積占年度出讓土地總面積的比重由32．4%上升到88．3%，國(guó)有建設(shè)用地出讓合同價(jià)款達(dá)7萬(wàn)億元。大力推進(jìn)礦業(yè)權(quán)有償取得，全國(guó)礦業(yè)權(quán)出讓111944宗，涉及價(jià)款102．1億元。截至2010年12月，全國(guó)礦業(yè)權(quán)配號(hào)系統(tǒng)配號(hào)11．6萬(wàn)個(gè)，約占有效礦業(yè)權(quán)數(shù)的77%。以市場(chǎng)為主導(dǎo)的資源配置體系基本建立，市場(chǎng)配置資源機(jī)制進(jìn)一步完善。

五是拓展國(guó)土資源管理服務(wù)領(lǐng)域，積極推進(jìn)社會(huì)民生建設(shè)。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高30%以上，2500多萬(wàn)被征地農(nóng)民納入社會(huì)保障；穩(wěn)妥推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)，有序推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革；地質(zhì)調(diào)查更加主動(dòng)服務(wù)城鄉(xiāng)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；建立了10多萬(wàn)名基層黨員干部群眾組成的群測(cè)群防隊(duì)伍，建成866個(gè)群測(cè)群防“十有縣”，在全國(guó)30個(gè)?。▍^(qū)、市）1000多個(gè)縣開(kāi)展了地質(zhì)災(zāi)害氣象預(yù)警預(yù)報(bào)，成功避讓地質(zhì)災(zāi)害3000多起，避免人員傷亡近19萬(wàn)人，避免直接經(jīng)濟(jì)損失20多億元；31個(gè)?。▍^(qū)、市）均建立了礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度，促進(jìn)了礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)，改善了礦區(qū)生產(chǎn)生活條件。

六是全面加強(qiáng)基礎(chǔ)工作，增強(qiáng)了國(guó)土資源事業(yè)發(fā)展后勁。完成全國(guó)第二次土地調(diào)查和礦業(yè)三項(xiàng)調(diào)查（礦產(chǎn)資源潛力評(píng)價(jià)、礦產(chǎn)資源利用現(xiàn)狀調(diào)查和礦業(yè)權(quán)核查）；完成了125萬(wàn)平方公里農(nóng)用地分等定級(jí)評(píng)估和165萬(wàn)平方公里土壤地質(zhì)調(diào)查測(cè)評(píng)分析；衛(wèi)片執(zhí)法檢查實(shí)現(xiàn)全國(guó)覆蓋，執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制初步建立，土地、礦產(chǎn)違法違規(guī)形勢(shì)逐步好轉(zhuǎn)；形成全國(guó)國(guó)土資源“一張圖”基本框架，國(guó)土資源主要審批業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上運(yùn)行和在線(xiàn)電子申報(bào)；初步建立覆蓋土地“批、供、用、補(bǔ)、查”以及礦業(yè)權(quán)、地質(zhì)災(zāi)害等信息的綜合監(jiān)管平臺(tái)；實(shí)施國(guó)家土地督察制度，加大基礎(chǔ)測(cè)繪工作力度。

此外，還圍繞構(gòu)建保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展新機(jī)制，組織開(kāi)展國(guó)家可持續(xù)發(fā)展國(guó)土資源戰(zhàn)略研究及頂層設(shè)計(jì)，編制實(shí)施各級(jí)土地利用總體規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃、地質(zhì)勘查規(guī)劃和地災(zāi)防治規(guī)劃。加快國(guó)土資源管理法制建設(shè)，推進(jìn)《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》修改，推動(dòng)出臺(tái)《土地調(diào)查條例》和《古生物化石保護(hù)條例》，制定或修訂了《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》、《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》等17部部門(mén)規(guī)章，國(guó)土資源法制體系更加健全。

“十二五”規(guī)劃：資源戰(zhàn)略成為重要組成部分

“十二五”規(guī)劃將節(jié)約集約利用土地和有序推進(jìn)礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)發(fā)和保護(hù)單獨(dú)成節(jié)，較充分地反映了耕地保護(hù)、土地整治、節(jié)約集約用地、礦產(chǎn)資源勘查及綜合利用、地災(zāi)防治等要求，落實(shí)到國(guó)家規(guī)劃。同時(shí)資源戰(zhàn)略成為國(guó)家戰(zhàn)略的重要組成部分，地位顯著提升。

圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體目標(biāo)和戰(zhàn)略部署，確定了“十二五”時(shí)期國(guó)土資源工作的主要目標(biāo)，包括土地、礦產(chǎn)、地質(zhì)、海洋、測(cè)繪5個(gè)方面13項(xiàng)指標(biāo)，分為約束性和預(yù)期性?xún)深?lèi)。具體包括耕地保有量保持在18．18億畝、單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地面積降低30%、礦產(chǎn)資源總回收率提高5個(gè)百分點(diǎn)等。

按照國(guó)家“十二五”規(guī)劃對(duì)國(guó)土資源管理的要求，圍繞全面提升國(guó)土資源保障能力和保護(hù)水平，提出了6項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。包括提升國(guó)土資源保障和服務(wù)能力、強(qiáng)化國(guó)土資源保護(hù)、大力推進(jìn)資源節(jié)約集約利用、加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害防治與國(guó)土綜合整治、深化國(guó)土資源管理制度改革、加強(qiáng)國(guó)土資源科技創(chuàng)新與國(guó)際合作等。

針對(duì)當(dāng)前制約國(guó)土資源事業(yè)改革發(fā)展的重大問(wèn)題，規(guī)劃特別強(qiáng)調(diào)要圍繞統(tǒng)籌保障發(fā)展和保護(hù)資源，著力突破制約國(guó)土資源事業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制障礙，營(yíng)造有利于科學(xué)發(fā)展的國(guó)土資源管理制度和政策環(huán)境。具體包括加快轉(zhuǎn)變資源利用和管理方式、完善資源市場(chǎng)配置機(jī)制、加強(qiáng)和改善資源宏觀(guān)調(diào)控、大力推進(jìn)科技創(chuàng)新和管理信息化、推進(jìn)國(guó)土資源管理法治化、統(tǒng)籌利用國(guó)內(nèi)國(guó)際兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)等。

“十二五”期間國(guó)土資源管理工作的指導(dǎo)思想是，圍繞科學(xué)發(fā)展主題和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式主線(xiàn)，落實(shí)資源節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，實(shí)施總量控制、供需雙向調(diào)節(jié)、差別化管理，堅(jiān)持積極主動(dòng)服務(wù)、嚴(yán)格規(guī)范管理，統(tǒng)籌保障發(fā)展、保護(hù)資源，不斷深化改革、開(kāi)拓創(chuàng)新，構(gòu)建科學(xué)發(fā)展新機(jī)制，以加快資源利用方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步提高國(guó)土資源保障能力和保護(hù)水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

國(guó)土資源部規(guī)劃司司長(zhǎng)董祚繼在接受中國(guó)網(wǎng)記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，“十二五”期間，一個(gè)重要任務(wù)就是著力解決發(fā)展的不平衡、不協(xié)調(diào)和不可持續(xù)問(wèn)題。不平衡主要指的是城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間發(fā)展不平衡，作為基本的生產(chǎn)要素，土地和礦產(chǎn)資源對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域均衡發(fā)展發(fā)揮著重要的作用。不協(xié)調(diào)指的是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展一條腿長(zhǎng)、一條腿短的問(wèn)題，國(guó)土資源作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和民生要素，在保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定中承擔(dān)著重要使命。不可持續(xù)指的是日益強(qiáng)化的資源環(huán)境瓶頸制約，當(dāng)前無(wú)論是土地資源還是礦產(chǎn)資源，面臨的供需矛盾都越來(lái)越突出。因此，這些要求對(duì)推進(jìn)國(guó)土資源事業(yè)改革發(fā)展而言，既是難得的歷史機(jī)遇，也意味著前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。