陳 蓉

（湖南大學(xué)法學(xué)院，湖南長沙 410082）

經(jīng)濟(jì)法“社會(huì)公共利益”的規(guī)范分析
——以功能主義為視角＊

陳 蓉

（湖南大學(xué)法學(xué)院，湖南長沙 410082）

經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范中對(duì) “社會(huì)公共利益”的表達(dá)方式各有不同，內(nèi)涵模糊不清，公共利益的歸屬主體與代表主體混為一談。由于經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展與法的滯后性之間的矛盾，經(jīng)濟(jì)法不可能對(duì)公共利益給出一個(gè)定式的界定。經(jīng)濟(jì)法的功能在于維護(hù)權(quán)利和控制權(quán)力濫用。因此，不論社會(huì)如何變遷，經(jīng)濟(jì)法只要秉承經(jīng)濟(jì)憲政的理念，明確經(jīng)濟(jì)法維權(quán)與控權(quán)的目的，將公民的基本權(quán)利看作公共利益最重要的內(nèi)容之一，并維護(hù)和促進(jìn)其發(fā)展與實(shí)現(xiàn)，這本身就是公共利益的重要內(nèi)容。

功能主義；經(jīng)濟(jì)法；社會(huì)公共利益；規(guī)范分析；經(jīng)濟(jì)憲政

自經(jīng)濟(jì)法產(chǎn)生之日起，社會(huì)公共利益始終作為一條紅線貫穿經(jīng)濟(jì)法始終。社會(huì)公共利益往往被視為權(quán)力正當(dāng)性的來源、行為價(jià)值判斷的基礎(chǔ)、法律保護(hù)的目標(biāo)而被人們所廣泛引用和信仰。然而社會(huì)公共利益的不確定性，經(jīng)常發(fā)生假借公共利益名義侵犯個(gè)體權(quán)利的現(xiàn)象。

目前，學(xué)界關(guān)于公共利益的概念、判斷標(biāo)準(zhǔn)、構(gòu)成要素等方面的研究為我們更好理解公共利益提供了有意的啟示。本文的目的并非旨在對(duì)公共利益進(jìn)行合理界定，給出具體判斷標(biāo)準(zhǔn)，而是在功能主義視角下結(jié)合規(guī)范主義分析在當(dāng)前無法明確給社會(huì)公共利益一個(gè)放之四海皆準(zhǔn)的定義下，政府經(jīng)濟(jì)行為過程中應(yīng)如何維護(hù)公共利益，確保公共利益的實(shí)現(xiàn)。

一 公共利益規(guī)范分析的必要性：公共利益的異化

眾所周知，一切立法行為都必須基于公益而非私益。故此，法律的正當(dāng)性及其權(quán)威性都是建立在追求公益的前提下。［1］經(jīng)濟(jì)法也不例外。然而，正如黛博拉·斯通所言：“在何謂公共利益這個(gè)問題上，永遠(yuǎn)無法形成廣泛的共識(shí)。公共利益如同一個(gè)空盒，每個(gè)人都可以將自己的理解裝入其中?！保?］盡管維護(hù)和追求公共利益是經(jīng)濟(jì)法的價(jià)值追求，但當(dāng)前經(jīng)濟(jì)法所弘揚(yáng)的公共利益不僅是一個(gè)語焉不詳?shù)姆筛拍睿矣斜划惢嫩E象。事實(shí)上，基于“社會(huì)整體利益”或者“社會(huì)公共性”［3］強(qiáng)調(diào)國家的管理職能，其初衷無可厚非，因?yàn)樯鐣?huì)整體利益也必須是符合絕大多數(shù)個(gè)體的個(gè)人利益。然而當(dāng)前政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)不是少了而是日益頻繁，國家公權(quán)不是在縮減而是在不斷膨脹和擴(kuò)張。［4］盡管學(xué)者對(duì)公共利益的界定作出了努力，但對(duì)此并未達(dá)成共識(shí)。由于公共利益概念的不確定性和抽象性，以致其淪為“多數(shù)人的暴政”和權(quán)力尋租的根據(jù)，使得公共利益異化。近年各種房屋強(qiáng)拆事件、政績工程、形象工程、大學(xué)城運(yùn)動(dòng)等以公共利益為名進(jìn)行的大規(guī)模圈地事件①在《人民日?qǐng)?bào)》2004年8月4日題為《“公共利益”不明土地大量流失》的一篇報(bào)道中指出，在16個(gè)省、自治區(qū)、直轄市國土部門對(duì)各類建設(shè)項(xiàng)目用地的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，征地項(xiàng)目不僅包括交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施，工商業(yè)、房地產(chǎn)等經(jīng)營性項(xiàng)目征地都占到相當(dāng)大的比重。東部一省會(huì)城市的項(xiàng)目用地中，真正用于公共利益的不到10%。http：／／www．snweb．com／gb／people＿daily／2004／08／04／0804p005d002．php．，就是最好的例證。此外在自來水、居民用電、鐵路航空運(yùn)輸價(jià)格等公用事業(yè)的收費(fèi)定價(jià)個(gè)案中，由于缺乏民意表達(dá)和公眾參與的通道，導(dǎo)致公民的維權(quán)行為得不到保障，使價(jià)格聽證會(huì)由一道判斷題變成了一道選擇題，不是該不該漲，而是該漲多少。［5］在民生反映強(qiáng)烈的就醫(yī)問題中，公立醫(yī)院一直利用其行政壟斷地位，以“公共利益“之名，濫用其市場支配地位，虛高藥價(jià)、亂收費(fèi)，侵害廣大患者的合法權(quán)益。大量事實(shí)充分表明：公共利益已經(jīng)演變成一些政府部門為謀求自身利益，憑借“社會(huì)公共利益”這塊“社會(huì)正義”的敲門磚為自己謀取私利的方便鑰匙。［6］

二 經(jīng)濟(jì)法“公共利益”的規(guī)范分析：以經(jīng)濟(jì)法文本為例

（一）經(jīng)濟(jì)法律文本中“公共利益”的表達(dá)

法學(xué)主要以法律規(guī)范構(gòu)成和相應(yīng)的價(jià)值體系作為研究目標(biāo)和研究對(duì)象，因此法學(xué)研究的首要方法就是文本研究方法。［7］美國憲法學(xué)者斯托里認(rèn)為，解釋所有法律文件的首要的基本規(guī)則，是根據(jù)其條款的含義和當(dāng)事方的意圖進(jìn)行解釋。［8］因此，經(jīng)濟(jì)法關(guān)于“公共利益”的解釋首先應(yīng)從法律文本著手。我國經(jīng)濟(jì)法有關(guān)“公共利益”的具體規(guī)定體現(xiàn)在如下部門法中：

《反壟斷法》第1條：為了保護(hù)市場競爭，……維護(hù)經(jīng)營者、消費(fèi)者合法權(quán)益和社會(huì)公共利益，……制定本法；第15條：經(jīng)營者能夠證明達(dá)成的協(xié)議屬于下列情形之一的，不適用本法第十三條、第十四條的規(guī)定……（四）為實(shí)現(xiàn)節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、救災(zāi)救助等社會(huì)公共利益的……；第28條：經(jīng)營者能夠證明該集中對(duì)競爭產(chǎn)生的有利影響明顯大于不利影響，或者符合社會(huì)公共利益的，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以作出對(duì)經(jīng)營者集中不予禁止的決定。

《反傾銷條例》第33條：商務(wù)部認(rèn)為出口經(jīng)營者作出的價(jià)格承諾能夠接受并符合公共利益的，可以決定中止或終止反傾銷調(diào)查，不采取臨時(shí)反傾銷措施或征收反傾銷稅；第37條：終裁決定確定傾銷成立，并由此對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害的，可以征收反傾銷稅，征收反傾銷稅應(yīng)當(dāng)符合公共利益?！侗Ｕ洗胧l例》第19條：終裁決定確定進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量增加，并由此對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害的，可以采取保障措施。實(shí)施保障措施應(yīng)當(dāng)符合公共利益?！斗囱a(bǔ)貼條例》第34條：商務(wù)部認(rèn)為承諾能夠接受并符合公共利益的，可以決定中止或者終止反補(bǔ)貼調(diào)查，不采取臨時(shí)反補(bǔ)貼措施或者征收反補(bǔ)貼稅。第38條：在為完成磋商的努力沒有取得效果的情況下，終裁決定補(bǔ)貼成立，并由此對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害的，可以征收反補(bǔ)貼稅。征收反補(bǔ)貼稅應(yīng)當(dāng)符合公共利益?！稄V告法》第7條：廣告不得妨礙社會(huì)安定和危害人身財(cái)產(chǎn)安全，損害社會(huì)公共利益?！吨腥A人民共和國土地管理法》第2條第4款：國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。第58條：……（一）為公共利益需要使用土地的?！吨腥A人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第6條：為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個(gè)人的房屋，并依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。《政府采購法》第1條規(guī)定：為了規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益，保護(hù)政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)，制定本法。第25條規(guī)定：政府采購當(dāng)事人不得相互串通損害國家利益、社會(huì)公共利益和其他當(dāng)事人的合法權(quán)益；不得以任何手段排斥其他供應(yīng)商參與競爭。第50條又規(guī)定：政府采購合同繼續(xù)履行將損害國家利益和社會(huì)公共利益的，雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)變更、中止或者終止合同?！吨行∑髽I(yè)促進(jìn)法》第8條規(guī)定：中小企業(yè)必須遵守國家勞動(dòng)安全、職業(yè)衛(wèi)生、社會(huì)保障、資源環(huán)保、質(zhì)量、財(cái)政稅收、金融等方面的法律、法規(guī)，依法經(jīng)營管理，不得侵害職工合法權(quán)益，不得損害社會(huì)公共利益。

（二）經(jīng)濟(jì)法規(guī)范中“社會(huì)公共利益”的類型

從上述立法可知有關(guān)公共利益的表達(dá)混亂，概念不清，實(shí)踐中讓人很難判斷。拉倫茨認(rèn)為“當(dāng)抽象的一般概念及其邏輯體系不足以掌握生活現(xiàn)象或意義脈絡(luò)的多樣表現(xiàn)形態(tài)時(shí)，大家首先會(huì)想到的輔助思考形式是‘類型’?！保?］

經(jīng)濟(jì)法文本中“公共利益”主要分以下幾種類型：一是作為法律的立法宗旨。例如《反壟斷法》第1條，《政府采購法》第1條中有關(guān)社會(huì)公共利益的規(guī)定?！肮怖妗弊鳛椴块T法的立法宗旨屬于價(jià)值層面的概念，往往具有很大的抽象性，一般很難具體化，通常是以該部門法的整體制度設(shè)計(jì)來體現(xiàn)其內(nèi)涵，保證其實(shí)現(xiàn)。二是豁免的合法依據(jù)。例如《反壟斷法》第15條第1款第4項(xiàng)、第28條，《反補(bǔ)貼條例》第34條以及《反傾銷法》第33條中公共利益是豁免的依據(jù)。三是公權(quán)力行使的正當(dāng)依據(jù)。例如《反傾銷法》第37條，《保障措施條例》第19條、第38條，《中華人民共和國土地管理法》第2條第4款、第58條，《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第6條中“公共利益”是行政權(quán)利行使的正當(dāng)依據(jù)和理由。在法律中只要明確規(guī)定政府權(quán)力的行使以“公共利益”為目的，那么政府行為也就因符合或基于“公共利益”這一積極要件而免除了不法性。四是權(quán)利行使的界限。這實(shí)際上是對(duì)權(quán)利行使的限制。換言之，權(quán)利的行使不得損害公共利益。這無論是在憲法還是其他普通法中，均有將“公共利益”作為限制權(quán)利的理由。例如《政府采購法》第25條、第50條以及《中小企業(yè)促進(jìn)法》第8條中“公共利益”的規(guī)定是權(quán)利的邊界。從經(jīng)濟(jì)法規(guī)范關(guān)于“公共利益”的規(guī)定可以看出，法律規(guī)范偏愛將“公共利益”作為公權(quán)力行使的正當(dāng)依據(jù)或者作為限制權(quán)利行使的界限，而忽略將權(quán)利作為“公共利益”的應(yīng)有內(nèi)涵。

（三）經(jīng)濟(jì)法中“公共利益”表達(dá)的缺陷

1．“公共利益”的表述混亂不堪，前后不統(tǒng)一

經(jīng)濟(jì)法律文本中，有七處使用了“社會(huì)公共利益”概念，其余均使用的是“公共利益”概念，公共利益的表述混亂。哈耶克指出，社會(huì)為之組織起來的“社會(huì)目標(biāo)”或“共同目的”通常被含糊其辭地表達(dá)為“公共利益”、“全體福利”或“全體利益”。無需多少思考便可以看出，這些詞語沒有多少充分明確的含義以決定具體的行動(dòng)方針。千百萬人的福利和幸福不能單憑一個(gè)多寡的尺度來衡量。一個(gè)民族的福利，如同一個(gè)人的幸福，依賴于許許多多的事情，這些事物被以無數(shù)種組合形式提出來，它不能充分地表達(dá)為一個(gè)單一目標(biāo)，而只能表達(dá)為一個(gè)種種目標(biāo)的登記，一個(gè)每個(gè)人的每種需要都在其中占據(jù)一席之地的全面的價(jià)值尺度。［10］經(jīng)濟(jì)法律文本對(duì)“公共利益”的表述十分混亂，甚至沒有一個(gè)統(tǒng)一的稱呼，應(yīng)當(dāng)說是一項(xiàng)重大缺陷，這勢必將不可避免地對(duì)法律實(shí)施造成不必要的困擾。即便是作為國家根本大法的憲法，其中不同條文對(duì)“公共利益”這一概念的表述也不盡相同。①《中華人民共和國憲法》第23、40、51條。概念表述上的混亂對(duì)“公共利益”的內(nèi)涵界定極為不利，在司法實(shí)踐中，加之法官的自由裁量權(quán)，則有可能使得“公共利益”隨意性任意擴(kuò)大。筆者認(rèn)為，首先應(yīng)規(guī)范憲法文本中“公共利益”這一概念的表達(dá)，然后在經(jīng)濟(jì)立法中與憲法保持一致，使其成為一個(gè)規(guī)范的法律用語，并突出以“經(jīng)濟(jì)權(quán)利”為中心價(jià)值而形成經(jīng)濟(jì)法中的“公共利益”，充分體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法的經(jīng)濟(jì)性特征。

2．對(duì)公共利益、國家利益、個(gè)人利益之間的關(guān)系把握不準(zhǔn)確，內(nèi)涵紊亂

從《反壟斷法》第1條的內(nèi)容來看，將經(jīng)營者權(quán)益、消費(fèi)者權(quán)益與社會(huì)公共利益并列對(duì)待的，同時(shí)也將“提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率”和“促進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展”從“社會(huì)公共利益”的內(nèi)涵中抽離出來。從第28條來看，又將“國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展”與“社會(huì)公共利益”并列處理，由此可見前者與后者不是包含與被包含的關(guān)系。而根據(jù)第15條第4項(xiàng)的規(guī)定，“社會(huì)公共利益”卻僅剩下“節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、救災(zāi)救助等”內(nèi)容。《反壟斷法》對(duì)“社會(huì)公共利益”的含義界定得過于狹隘，與世界上其他國家或地區(qū)反壟斷立法的通行做法不符。［11］

在《土地管理法》第2條第4款，第58條第1款及《房地產(chǎn)管理法》第6條，將公共利益與國家利益等同視之；而在《政府采購法》第1條、第25條及第50條，又將公共利益與國家利益予以并列，換而言之，在前法中，國家利益即公共利益，公共利益即國家利益，征收土地沒有任何目的，只是為了公共利益；而后法中，國家利益并不就是公共利益，而且從序位上看，意味著國家利益是優(yōu)先于公共利益的，而何謂國家利益，何謂公共利益，二者關(guān)系如何，經(jīng)濟(jì)法卻未給出規(guī)定。經(jīng)濟(jì)法各個(gè)部門法之間在立法上對(duì)于公共利益含義的理解如此混亂不堪，勢必造成執(zhí)法和司法的困惑，以致最終無法保障公共利益的實(shí)現(xiàn)。

3．公共利益的歸屬主體與代表主體相互混淆

法益是法律所承認(rèn)、確定、實(shí)現(xiàn)和保障的利益。各個(gè)法律部門都基于一定范圍的利益而存在，都以協(xié)調(diào)各種相互沖突或重疊的利益為己任，而這種協(xié)調(diào)必須以明晰法益主體為前提。

經(jīng)濟(jì)法域中的法益具有復(fù)雜的多元利益結(jié)構(gòu)，其法益主體體系具有多樣性、多方位性、多層次性，并且相互交叉、兼容、沖突的復(fù)合特點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)法公共利益主體的不確定性導(dǎo)致了人們對(duì)公共利益無休止的討論。究其原因是目前經(jīng)濟(jì)法學(xué)界許多爭論源自于未認(rèn)清公共利益的歸屬主體和利益代表（實(shí)現(xiàn)）主體兩者之間的區(qū)別和聯(lián)系。即經(jīng)濟(jì)法中公共利益的法益主體包括歸屬主體與法益代表主體兩個(gè)層次。［12］例如，公立醫(yī)院的所有制與產(chǎn)權(quán)關(guān)系中，公立醫(yī)院在所有制的法律表現(xiàn)形式上表現(xiàn)為全民所有制，即財(cái)產(chǎn)的歸屬主體是全民，而公立醫(yī)院的產(chǎn)權(quán)歸國家所有，則表明國家是全民利益的代表主體。實(shí)踐中有時(shí)這兩個(gè)層次的主體并不一致。換言之，歸屬主體的利益有時(shí)由自己代表，有時(shí)由他人代表。私益一般由個(gè)體來代表和實(shí)現(xiàn)，但特殊情形下也有必要由國家和非國家公共機(jī)構(gòu)來代表和實(shí)現(xiàn)。社會(huì)公共利益，其歸屬主體是社會(huì)公眾，一般由政府來代表，特殊情形下也可由個(gè)人或非政府公共組織來代表。有的利益兼有公益和私益雙重屬性，就更有必要和可能由國家、非國家機(jī)構(gòu)和個(gè)體來代表和實(shí)現(xiàn)。［13］在《土地管理法》中雖然授予政府征收土地和私有財(cái)產(chǎn)的權(quán)力，卻沒有明確由誰確定公共利益，誰來代表和行使公共利益，公共利益應(yīng)歸屬于哪一主體，如何確定公共利益。同時(shí)，有關(guān)的其他法律法規(guī)也沒有對(duì)此作出明確的規(guī)定。這就會(huì)形成國家征收權(quán)在事實(shí)上不受限制的狀況，造成了實(shí)際生活中土地征收的混亂。由于經(jīng)濟(jì)法規(guī)范中的公共利益的代表主體與歸屬主體的混淆，容易在國家、社會(huì)與個(gè)人之間形成利益沖突與矛盾，尤其是限制公民基本權(quán)利時(shí)。

然而正如霍姆斯所言，世界上并不存在概念實(shí)體，一個(gè)概念的意義不在于其定義、形式以及它與其他概念的關(guān)系，而在于它在真實(shí)世界中引起的后果。［14］無論是立法者還是學(xué)者如果希望對(duì)“公共利益”下一個(gè)定義式的規(guī)定，這是一種奢望，因?yàn)椤白鳛橐环N為取得多數(shù)同意的代價(jià)，立法者經(jīng)常有意留下一些沒有答案的問題”。［14］

綜上，筆者認(rèn)為經(jīng)濟(jì)法律文本中有關(guān)“社會(huì)公共利益”的表達(dá)和分析僅是規(guī)范主義的路徑，它注重的只是法條本身的邏輯自洽性，而未能從規(guī)范功能的視角分析問題。其在很大程度上將公共利益作為限制公民基本權(quán)利的理由，而忽視了經(jīng)濟(jì)法既是授權(quán)之法，維權(quán)之法，更是控權(quán)之法，其強(qiáng)調(diào)的是政府公權(quán)干預(yù)私權(quán)的合法性，注重公共利益對(duì)公民基本權(quán)利的保障。忽視公共利益對(duì)公民基本權(quán)利保障的宗旨，只會(huì)使公共利益成為侵犯公民基本權(quán)利的“道具”。因此，當(dāng)我們將目光集中于經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范時(shí)，只知道公共利益是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的合法理由，卻未曾思考政府為何能基于此干預(yù)經(jīng)濟(jì)以及應(yīng)如何保證公共利益的實(shí)現(xiàn)。顯然，僅依靠邏輯思維的假設(shè)和文本的規(guī)定，不能使人看到社會(huì)公共利益的維護(hù)與實(shí)現(xiàn)。因此，筆者在此將從功能主義視角分析經(jīng)濟(jì)法的功能，進(jìn)而探求經(jīng)濟(jì)法中公共利益的實(shí)現(xiàn)途徑。

三 經(jīng)濟(jì)法的功能解讀：功能主義視角

概念產(chǎn)生于社會(huì)現(xiàn)實(shí)。因此，我們不僅要看既有規(guī)則的含義，在法律規(guī)則體系的整體框架內(nèi)關(guān)注其構(gòu)成部分的意義，還要在其與社會(huì)生活世界的關(guān)聯(lián)中，把握其進(jìn)入制度世界的可能性及其限度。這一分析方法便是功能主義研究，即將研究對(duì)象視為多種元素的組合體，就各種元素的地位、功能和相互關(guān)系及其對(duì)整體的影響展開研究的方法，屬于一般系統(tǒng)分析方法的進(jìn)一步延伸。功能主義的研究可以避免混淆事物存在的原因與事物的功能這個(gè)問題，指出研究事物存在原因的必要性，事物要生存，必須有存在的效用，而功能的研究進(jìn)路在此種意義上被確立。［15］

（一）經(jīng)濟(jì)法的功能：維權(quán)與控權(quán)

經(jīng)濟(jì)法從誕生之日起便肩負(fù)著維護(hù)公平競爭的市場秩序，維護(hù)市場主體的經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)自由、經(jīng)濟(jì)平等，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)正義，保護(hù)消費(fèi)者和弱勢群體的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)公共利益和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展的重任。從市場規(guī)制的角度看，經(jīng)濟(jì)法一方面著力于維護(hù)以公平競爭為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)競爭秩序，另一方面從社會(huì)公平出發(fā)旨在保護(hù)弱勢群體的合法利益。從宏觀調(diào)控的角度看，調(diào)控主體從社會(huì)公共利益出發(fā)，實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)變量的基本平衡和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，引導(dǎo)國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、平衡、協(xié)調(diào)、健康的發(fā)展。其中，維護(hù)“社會(huì)公共利益原則”是經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行宏觀調(diào)控過程中應(yīng)遵循的一個(gè)基本原則。政府在宏觀調(diào)控過程中不應(yīng)從集團(tuán)利益或者政府自身特殊利益出發(fā)，而應(yīng)最大程度地確保公共利益的實(shí)現(xiàn)。因此，從一定意義上講經(jīng)濟(jì)法作為維權(quán)之法，其社會(huì)公共利益的內(nèi)涵應(yīng)包括自由公平競爭的秩序和促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)利益。

市場失靈的存在為政府介入經(jīng)濟(jì)運(yùn)行提供了合理的依據(jù)，政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中便以公共利益的天然代表扮演著壟斷的規(guī)制者、公共物品的提供者、外部性的消除者、市場秩序的維護(hù)者和宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控者的角色。作為“公共利益”代表的政府其行為應(yīng)當(dāng)以社會(huì)公共利益為依歸，而政府并不是公共利益的唯一代表，公共利益也不是政府謀求的唯一利益，因?yàn)槌斯怖?，政府還有其自身利益。而政府官員其個(gè)人利益更是凸顯。當(dāng)其自身利益與社會(huì)公共利益不一致時(shí)，其行為就可能受自身利益的影響而偏離社會(huì)公共利益的軌道。因此對(duì)政府的權(quán)力如果沒有法律的嚴(yán)格約束和規(guī)范，則其不僅不能代表“公共利益”有效調(diào)控市場失靈，相反，由于沒有權(quán)力的制約其會(huì)變異為尋租的資源?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！保?6］

經(jīng)濟(jì)法作為控權(quán)之法其最重要的功能應(yīng)是嚴(yán)格規(guī)制政府干預(yù)與介入社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的行為，政府經(jīng)濟(jì)行為只有在法律規(guī)則和法定程序的嚴(yán)格約束下，才有可能以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益為目的去依法行使。而其一旦脫離了法律和法定程序的規(guī)制，它就必然會(huì)與各種各樣的私人利益發(fā)生千絲萬縷的聯(lián)系，并且為滿足私利而不惜損害公共利益和其他社會(huì)主體的正當(dāng)權(quán)益?？梢?，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法功能在于維護(hù)市場主體的合法權(quán)益和有效制約行政權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的不當(dāng)干預(yù)。［17］

（二）政府基于公共利益干預(yù)經(jīng)濟(jì)的前提：實(shí)體合法與程序合法

市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，這意味著政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)首先應(yīng)得到法律的明確授權(quán)，即政府權(quán)力來源的合法性。政府的經(jīng)濟(jì)行為應(yīng)置于憲政的約束之下。具體而言，政府在干預(yù)經(jīng)濟(jì)時(shí)應(yīng)樹立“有限政府”、“有限行政”的觀念，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)必須得到法律授權(quán)，不得以“公共利益”之名濫用權(quán)力。

政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)不僅在實(shí)體法上要得到法律的明確授權(quán)，更要在程序上合法。事實(shí)上人們有時(shí)往往只關(guān)注實(shí)體上的合法性，而忽略了程序上的合法性。由于政府手中掌握著大量的資源與權(quán)力，如果沒有嚴(yán)格的程序限制，便難防范權(quán)力的濫用。只有嚴(yán)格規(guī)范國家干預(yù)的程序合法，才有可能最大限度確保權(quán)力干預(yù)行為不發(fā)生或者少發(fā)生偏差。［18］因此程序合法要求“公共部門從事的任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及對(duì)私營活動(dòng)的管理方法只有在下列條件下才能實(shí)行，即在政策內(nèi)容及其手段清晰的前提下，存在一套論證政策可行性的詳細(xì)程序和準(zhǔn)則?！保?9］

經(jīng)濟(jì)法賦予國家權(quán)力的根本目的在于為其權(quán)力提供合法的來源，由于國家權(quán)力具有天然的掠奪性、擴(kuò)張性的特點(diǎn)，而在國家權(quán)力與公民權(quán)利這對(duì)矛盾體之間，政府權(quán)力的擴(kuò)大意味著公民權(quán)利的減少，國家權(quán)力的行使隨時(shí)會(huì)背離設(shè)置它的初衷。因此，為了保障公民基本權(quán)利，憲政國家必須嚴(yán)格控制政府權(quán)力。在授權(quán)的同時(shí)，必然規(guī)定其行使的標(biāo)準(zhǔn)和程序，明確其界限和責(zé)任。憲政的基本精神就在于建立一個(gè)“有限政府”，即政府行使權(quán)力的范圍應(yīng)當(dāng)明確邊界，超越憲法規(guī)定的范圍來行使權(quán)力就是非法的權(quán)力。政府權(quán)力行使的手段和方式也應(yīng)當(dāng)由憲法和法律設(shè)定限制。政府的權(quán)力與公民的權(quán)利應(yīng)當(dāng)由憲法作出明確的劃分。

四 公共利益的實(shí)現(xiàn)途徑：經(jīng)濟(jì)憲政

“法律和體制如果是不正義的，那么無論它們多么有效，多么有條不紊，也必然會(huì)為人們所改革或廢除。”［20］公共利益之所以成為經(jīng)濟(jì)法的價(jià)值目標(biāo)和準(zhǔn)則，因?yàn)樗旧砭褪钦x的。當(dāng)前政府濫用公共權(quán)力，以公共利益之名侵犯個(gè)體權(quán)利的情形必將影響法的遵守、實(shí)施和權(quán)威性，并進(jìn)而影響到社會(huì)秩序和穩(wěn)定。公共利益的概念盡管抽象，但絕非飄渺不可及；公共利益概念的羅生門特征只是表象，因?yàn)楣怖鎸?shí)際上是價(jià)值問題，可以借助思考、討論、批判及訴諸憲法理念及法理，在不同情況取得某些程度的具體結(jié)論。［1］英國學(xué)者韋德認(rèn)為政府本身不是目的而是手段，政府除了人民的利益以外沒有自己的利益，因此，公共行政人員必須堅(jiān)持道德化價(jià)值取向，以維護(hù)公共利益而不是維護(hù)自身團(tuán)體利益為己任。［21］由此可見，政府干預(yù)僅僅是一種手段而非終極目的，政府干預(yù)的最終目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)正義。在立法中，我們應(yīng)盡可能避免公共利益的空泛化，使其淪為適用機(jī)關(guān)的空白條款。盡管公共利益的不確定性，使立法者也無法給予其一個(gè)放諸四海而皆準(zhǔn)的絕對(duì)適用的定義，但這并不意味著公共利益是可望不可及的。對(duì)于公共利益的判斷，唯有以經(jīng)濟(jì)憲政的理念，橫諸國家、社會(huì)的現(xiàn)實(shí)狀況，尋助一個(gè)最高的價(jià)值，作為界定其的標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)最高的價(jià)值應(yīng)如K．Larenz教授所言，以人民之生存權(quán)及人類尊嚴(yán)為最高價(jià)值。［22］與個(gè)人的權(quán)利和利益相比，無論公共利益多么重要，它僅僅是人實(shí)現(xiàn)其權(quán)利和自由的手段，而不是目的。因此，政府基于公共利益行使權(quán)力時(shí)，應(yīng)將公民基本權(quán)利看作公共利益最重要內(nèi)容之一 ，通過對(duì)公民基本權(quán)利的保護(hù)以及促進(jìn)公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，不僅能進(jìn)一步促進(jìn)公益的發(fā)展，而且其本身就是公益的重要內(nèi)容。［23］

公共利益固然為善，但假如對(duì)其不予限制，公共利益的代表就可能假借公共利益的名義獲取非法的私利。而且法律總是滯后于現(xiàn)實(shí)發(fā)展，加之我國經(jīng)濟(jì)政策在很大程度上影響著經(jīng)濟(jì)法理論和制度的形成。因此在當(dāng)前的狀況下要維護(hù)公共利益，只有以憲政的名義才能規(guī)制政府濫用公共權(quán)力為自己謀求不正當(dāng)利益的行為［24］。凡是以“公共利益”之名而損害公民個(gè)人權(quán)利和自由的行為，都屬于違法行為。公共利益不是目的，它僅僅是人實(shí)現(xiàn)其權(quán)利和自由的手段，因此，為了人的尊嚴(yán)，為了人的價(jià)值，政府經(jīng)濟(jì)行為以公共利益之名限制公民權(quán)利時(shí)，必須以經(jīng)濟(jì)憲政的名義進(jìn)行。

［1］陳新民．德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論［M］．北京：法律出版社，2010．

［2］Deborah Stone．Policy Paradox，The Art of Political Decision Making［M］．W．W．Norton Company，2001．

［3］王保樹．經(jīng)濟(jì)法原理［M］．北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1999．

［4］吳越．經(jīng)濟(jì)憲法學(xué)導(dǎo)論——轉(zhuǎn)型中國經(jīng)濟(jì)權(quán)利與權(quán)力之博弈［M］．北京：法律出版社，2007．

［5］曉舟．價(jià)格聽證會(huì)：漲價(jià)的遮羞布？［EB／OL］．http：／／www．qingdaonews．com／content／2005－02／23／content＿4324836．htm，2005－02－23／2011－11－16．

［6］［英］哈耶克．法律、立法與自由（二、三卷）［M］．鄧正來譯．北京：中國大百科全書出版社，2000．

［7］［德］魏德士．法理學(xué)［M］．丁曉春，吳越譯．北京：法律出版社，2005．

［8］［美］斯托里．美國憲法評(píng)注［M］．毛國權(quán)譯．上海：上海三聯(lián)書店，2006．

［9］［德］卡爾·拉倫茨．法學(xué)方法論［M］．陳愛娥譯．北京：商務(wù)印書館，2005．

［10］［奧］哈耶克．通往奴役之路［M］．王明毅力、馮興元譯等．北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，1997．

［11］李國海．反壟斷法公共利益理念研究—兼論＜中華人民共和國反壟斷法＞（草案）中的相關(guān)條款［J］．法商研究，2007，（5）．19－25．

［12］王全興．經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論專題研究［M］．北京：中國檢察出版社，2004．

［13］管斌．第八屆全國經(jīng)濟(jì)法理論研討會(huì)綜述［J］．法商研究，2001，（2）．134－144．

［14］［美］波斯納·法理學(xué)問題［M］．蘇力譯．北京：中國政法大學(xué)出版社，1994．

［15］賈少學(xué)．危機(jī)與超越—對(duì)功能主義進(jìn)路的分析［EB／OL］．http：／／dzl．legaltheory．com．cn／info．a(chǎn)sp？id＝11237，2006－03－26／2011－12－01．

［16］［法］盧梭．論人類不平等的起源和基礎(chǔ)［M］．林常山譯，北京：商務(wù)印書館，1962．

［17］秦國榮．維權(quán)與控權(quán)：經(jīng)濟(jì)法的本質(zhì)及功能定位——對(duì)“需要干預(yù)說”的理論評(píng)析［J］．中國法學(xué)，2006，（2）：174－181．

［18］呂忠梅、陳虹著．經(jīng)濟(jì)法原論［M］．北京：法律出版社，2008．

［19］［美］A．O．克魯格．發(fā)展過程中的“政府失效”［J］．經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，1991，（3）．34－40．

［20］張文顯．二十世紀(jì)西方法哲學(xué)思潮研究［M］．北京：法律出版社，2006．

［21］［英］韋德．行政法［M］．楚建譯．北京：中國大百科全書出版社，1997．

［22］K．Larenz．Methodenlehre der Rechtswissenschaft［M］．4Aufl．1979，S．

［23］黃學(xué)賢．公共利益界定的基本要素及應(yīng)用［J］．法學(xué)雜志，2004，（10）．10－13．

［24］李研．國家與人民大眾經(jīng)濟(jì)權(quán)利調(diào)整——基于科學(xué)發(fā)展觀的視角［J］．河北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2011（4）：128－131．

Functionalism Regulation Anlysis on Social Public Interests in Economic Law

CHEN Rong
（Law School of Hunan University，Changsha 410082，China）

In Economic Law regulation，there are defferent expression ways for social public interests，the ownership subject and representative subject of social public interests are confused，and its’connotation is also ambiguous．Due to the contradiction between the rapid development of economy and the legislation’s lag，public interests can not be difined definitely．However，from the perspective of functionalism，it is found that the function of ecomonic law is to safeguard the rights and control of abusing power．Therefore，no matter how society changes，as long as economic law uphlods the spirit of ecomonic constitution，aims at the purpose of economy law’s safeguarding rights and controlling power，social public interests are liable to be protected，which is also the important content of public interests．

functionalism；economic law；public interests；regulation anlysis；economic constitution

D922

A

1008—1763（2012）02—0152—05

2011－10－10

湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（11YBB213）階段性研究成果；湖南省教育廳科學(xué)研究項(xiàng)目（11C0748）階段性研究成果

陳 蓉（1972—），女，湖南寧鄉(xiāng)人，湖南商學(xué)院講師，湖南大學(xué)經(jīng)濟(jì)法博士研究生．研究方向：經(jīng)濟(jì)法．