徐頑強(qiáng)，張紅方

（華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢430074）

社會(huì)中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的路徑

徐頑強(qiáng)，張紅方

（華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢430074）

社會(huì)中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移是個(gè)系統(tǒng)工程，它關(guān)系著我國行政體制改革的重要進(jìn)程，因而引起社會(huì)各階層的極大關(guān)注?，F(xiàn)階段以及以后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，我國社會(huì)中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的目標(biāo)在于通過承接政府職能轉(zhuǎn)移后，使社會(huì)中介組織成為推進(jìn)政府體制改革的主要“動(dòng)力源”，成為社會(huì)化服務(wù)的重要“供應(yīng)商”，成為維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活秩序的重要“穩(wěn)定器”，成為參與公共服務(wù)和社會(huì)公益活動(dòng)的主要“生力軍”。社會(huì)中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的路徑方式，有基于法律通行路徑的概括性承接、基于契約市場(chǎng)路徑的合同性承接、基于國情漸進(jìn)路徑的試點(diǎn)性承接、基于現(xiàn)實(shí)理想路徑的“休克”性承接等。不同的路徑方式會(huì)有不同的承接效果，并決定著后續(xù)承接工作的廣度和深度。

社會(huì)中介組織；政府職能；職能轉(zhuǎn)移；路徑

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以下簡(jiǎn)稱《建議》）明確提出，“十二五”期間，我國要加快改革攻堅(jiān)步伐，推進(jìn)行政體制改革，以保證進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，注重“培育扶持和依法管理社會(huì)組織，支持、引導(dǎo)其參與社會(huì)管理和服務(wù)”?！督ㄗh》預(yù)示著在“十二五”期間，我國各級(jí)政府將有相當(dāng)一批的行政職能要么消失，要么以一定形式向體制外進(jìn)行轉(zhuǎn)移。因此，作為社會(huì)組織的重要分支——社會(huì)中介組織將更深入?yún)⑴c社會(huì)管理和服務(wù)體系中，成為承接政府職能轉(zhuǎn)移的重要主體。

一、社會(huì)中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

自改革開放、尤其是1998年以來，我國社會(huì)中介組織迎來大發(fā)展的時(shí)期[1]136。經(jīng)過十余年的發(fā)展，社會(huì)中介組織的自身建設(shè)和活動(dòng)空間得到了極大提升和改善，為承接“十二五”時(shí)期各級(jí)政府職能轉(zhuǎn)移奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（一）組織結(jié)構(gòu)日益成熟

按照Richard.H.Hall的觀點(diǎn)，組織結(jié)構(gòu)具有三個(gè)基本功能：其一是結(jié)構(gòu)有利于組織產(chǎn)生效果；其二是結(jié)構(gòu)有利于使個(gè)人差異對(duì)組織的影響最小化，至少能規(guī)制個(gè)人差異對(duì)組織的影響；其三是結(jié)構(gòu)是運(yùn)用權(quán)力的場(chǎng)所、作出決策的場(chǎng)所、進(jìn)行組織活動(dòng)的場(chǎng)所[2]57。一個(gè)成熟的組織結(jié)構(gòu)“并不能產(chǎn)生整體一致性，但它有利于防止行為的隨意性”。

我國社會(huì)中介組織經(jīng)過十余年的發(fā)展，其組織結(jié)構(gòu)日益成熟，具體表現(xiàn)在內(nèi)部結(jié)構(gòu)的規(guī)范化和外部結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化。

內(nèi)部結(jié)構(gòu)規(guī)范化主要表現(xiàn)為社會(huì)中介組織在組織形式、管理模式、運(yùn)行機(jī)制、從業(yè)人員資格及配備等方面有法可依、有規(guī)可循。目前，我國多數(shù)社會(huì)中介組織在組織形式上主要采取“合伙制”和“社團(tuán)法人制”[3]250，前者主要表現(xiàn)為市場(chǎng)類的社會(huì)中介組織，如會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)、信息咨詢機(jī)構(gòu)，后者則主要表現(xiàn)為社會(huì)類社會(huì)組織，如行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)、基金會(huì)、學(xué)會(huì)、紅十字會(huì)等。在管理模式上，我國社會(huì)中介組織根據(jù)其組織形式的不同而采取不同的管理模式，如“合伙制”的社會(huì)中介組織主要采用契約式管理。在運(yùn)行機(jī)制方面，多數(shù)社會(huì)中介組織都有一套完整的，包括決策、制訂、執(zhí)行、反饋、監(jiān)督等環(huán)節(jié)在內(nèi)的權(quán)力運(yùn)行體系。這種組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)規(guī)范化，確保了社會(huì)中介組織成為一個(gè)穩(wěn)定性較好、能夠進(jìn)行正常權(quán)力運(yùn)作和組織活動(dòng)的場(chǎng)所。

外部結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化主要是指我國一些社會(huì)中介組織在完善自身建設(shè)的同時(shí)，開始有意識(shí)地與其相關(guān)的上、下游產(chǎn)業(yè)或部門進(jìn)行深度融合，形成以其為主導(dǎo)或核心的網(wǎng)絡(luò)化體系。我國廣大農(nóng)村社會(huì)中介組織正通過各種形式，形成各種組織網(wǎng)絡(luò)，如項(xiàng)目聯(lián)盟型農(nóng)村中介組織網(wǎng)絡(luò)、虛擬型農(nóng)村中介組織網(wǎng)絡(luò)、產(chǎn)業(yè)鏈型農(nóng)村中介組織網(wǎng)絡(luò)等[4]2。在這些組織網(wǎng)絡(luò)中，一個(gè)顯著特征就在于，社會(huì)中介組織在農(nóng)村社會(huì)里首次以網(wǎng)絡(luò)的中心（或主導(dǎo)）地位出現(xiàn)，并將農(nóng)戶、企業(yè)、政府緊密地結(jié)合在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)價(jià)值鏈上，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民千家萬戶的“小生產(chǎn)”與千變?nèi)f化的“大市場(chǎng)”有效連接起來，解決了生產(chǎn)與市場(chǎng)之間的矛盾。此外，外部結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化在城市社會(huì)中介組織、科技領(lǐng)域里的社會(huì)中介組織中也初具規(guī)模[5]89～104。外部結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化是內(nèi)部結(jié)構(gòu)規(guī)范化延伸和發(fā)展，它使得社會(huì)中介組織獲得一個(gè)更大的運(yùn)用權(quán)力的場(chǎng)所、作出決策的場(chǎng)所、進(jìn)行組織活動(dòng)的場(chǎng)所。

（二）組織功能日益豐富

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展以及改革開放向縱深的推進(jìn)，我國社會(huì)中介組織在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域發(fā)揮著越來越重要的作用，其組織功能也日漸豐富。社會(huì)中介組織目前在社會(huì)各領(lǐng)域里發(fā)揮著七種主要功能，即凝聚功能、參與功能、溝通功能、監(jiān)督功能、公證鑒定功能、服務(wù)功能、社會(huì)穩(wěn)定功能等[5]13～17。此外，社會(huì)中介組織的功能不僅在量上得到了極大地豐富，而且還在質(zhì)上有了進(jìn)一步的拓展，主要表現(xiàn)在以下方面：

其一，作為政府和企業(yè)之間的中介功能得到強(qiáng)力鞏固。在我國，過去很長(zhǎng)一段時(shí)期，政府和市場(chǎng)通常被認(rèn)為是公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的主導(dǎo)力量，社會(huì)中介組織只是“查漏補(bǔ)缺”，其中介功能極為有限，也極易被忽視。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，社會(huì)中介組織對(duì)政府和市場(chǎng)的溝通、協(xié)調(diào)、參與、監(jiān)督、服務(wù)等功能越來越強(qiáng)，效果也更加顯著，以致于整個(gè)社會(huì)逐漸形成“三元權(quán)力”的穩(wěn)定格局[6]51。

其二，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的服務(wù)功能得到前所未有的重視。我國過去的經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)表明，政府“保姆式”的服務(wù)并不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展。完成了經(jīng)營(yíng)機(jī)制轉(zhuǎn)變的企業(yè)，盡管在一定程度上擺脫了對(duì)政府的依附關(guān)系，但是作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，迫切需要專業(yè)機(jī)構(gòu)為其提供諸如鑒證、監(jiān)督、溝通、決策支持、信息反饋等服務(wù)。社會(huì)中介組織因其“天然般”的獨(dú)立、客觀、公正、專業(yè)等秉性，逐漸成為企業(yè)發(fā)展的最佳“拍檔”。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系日益發(fā)達(dá)的情況下，不論是政府還是企業(yè)，都將極其重視社會(huì)中介組織這種服務(wù)功能。

其三，逐漸成為其他社會(huì)主體參政議政的重要渠道。社會(huì)中介組織的作用，表現(xiàn)在政治方面，主要是協(xié)調(diào)其他社會(huì)主體（如個(gè)人、法人、利益集團(tuán)、黨派、其他組織等）與政府之間的關(guān)系，增加他們的利益表達(dá)渠道及有效性，提高他們參與政策過程的積極性，保障公民權(quán)利，有力促進(jìn)其他社會(huì)主體廣泛而理性地參政議政，保證社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。

其四，成為行政體制改革的重要社會(huì)基礎(chǔ)和前提條件。多年來，我國的行政體制改革始終難以擺脫“精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹”的怪圈，究其深層次的原因在于我國社會(huì)中介組織長(zhǎng)期處于不發(fā)達(dá)狀態(tài)，從而成為行政體制改革的外在制約因素。因此，隨著社會(huì)中介組織的日益成熟和發(fā)達(dá)，我國的行政體制改革必將進(jìn)入到一個(gè)良性過程。

社會(huì)中介組織功能在量和質(zhì)上的豐富和拓展，充分證明社會(huì)中介組織具備承擔(dān)和履行部分公共職能的條件和能力，這為社會(huì)中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了先決條件和能力基礎(chǔ)。

（三）在相關(guān)領(lǐng)域有實(shí)質(zhì)性突破

實(shí)際上，社會(huì)中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移在我國一些領(lǐng)域和地區(qū)已經(jīng)有了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，并取得了階段性突破，為下一步承接工作積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。

最早實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性突破的是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。早在20世紀(jì)90年代，國務(wù)院和各部委相繼頒布文件，在強(qiáng)調(diào)發(fā)展社會(huì)中介組織，發(fā)揮其服務(wù)、溝通、公證、監(jiān)督作用的同時(shí)，提出轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)展經(jīng)濟(jì)類行業(yè)協(xié)會(huì)，把相當(dāng)一部分經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、社會(huì)服務(wù)和監(jiān)督職能轉(zhuǎn)交給社會(huì)中介組織[3]171。當(dāng)時(shí)，主要以財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)相關(guān)專業(yè)知識(shí)為基礎(chǔ)的社會(huì)中介組織（如會(huì)計(jì)師事務(wù)所、稅務(wù)師事務(wù)所、審計(jì)師事務(wù)所等）、以房地產(chǎn)、工程技術(shù)相關(guān)專業(yè)知識(shí)為基礎(chǔ)的社會(huì)中介組織（如資產(chǎn)投資與評(píng)估師事務(wù)所、資信評(píng)估機(jī)構(gòu)、房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)等）、以法律相關(guān)知識(shí)為基礎(chǔ)的社會(huì)中介組織（如律師事務(wù)所、鑒定公證中心、法律援助咨詢中心、專利代理機(jī)構(gòu)等）承接了大量政府轉(zhuǎn)移的職能，有效地促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的過渡。

此后，部分地區(qū)（如上海、江西[7]）的社會(huì)中介組織通過承接政府職能轉(zhuǎn)移壯大了自身的發(fā)展，既有數(shù)量上增加，同時(shí)也有了質(zhì)的突破。

可以預(yù)見，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、社會(huì)中介組織進(jìn)一步成熟壯大，社會(huì)中介組織一定會(huì)成長(zhǎng)為承接政府職能轉(zhuǎn)移的重要主體。

二、社會(huì)中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的原則

社會(huì)中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的路徑原則，是指社會(huì)中介組織在承接政府職能轉(zhuǎn)移的整個(gè)體系或整個(gè)過程中所應(yīng)遵循的準(zhǔn)則。結(jié)合國內(nèi)實(shí)際，社會(huì)中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移應(yīng)有四個(gè)基本的路徑原則，即政府主導(dǎo)原則、法治原則、目的性原則、漸進(jìn)性原則。

（一）政府主導(dǎo)原則

政府主導(dǎo)原則是指在社會(huì)中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的路徑中，政府及其部門處于主導(dǎo)地位，并實(shí)際有效地發(fā)揮著承接前的導(dǎo)向作用、承接中的指導(dǎo)作用、承接后的督導(dǎo)作用。

政府主導(dǎo)原則有其必要性和合理性。盡管公共選擇理論的代表人物如詹姆斯·布坎南等認(rèn)為政府及其職能部門有這樣或那樣的缺陷，譬如工作低效率、缺乏成本意識(shí)以及其內(nèi)部性與自我的擴(kuò)張等因素并由此提出“政府失敗”理論，但不可否認(rèn)的是，政府及其職能部門仍是行使公共權(quán)力最為重要的一極，絕大多數(shù)的公共權(quán)力事實(shí)由其掌控。因此，社會(huì)中介組織能否承接政府轉(zhuǎn)移的職能，在相當(dāng)大的程度上還要取決于政府，如政府是否愿意放棄某些職能。

此外，由于受體制因素的影響和現(xiàn)階段市場(chǎng)發(fā)育水平的限制，尤其是我國市民社會(huì)的發(fā)育不成熟，導(dǎo)致我國社會(huì)中介組織發(fā)展進(jìn)程相當(dāng)程度上要取決于政府對(duì)其的認(rèn)可或支持力度。從目前情況來看，由于我國社會(huì)中介組織仍處于發(fā)育階段,其生存、運(yùn)作和發(fā)展的過程中仍存在一系列問題，如獨(dú)立性差、管理體制混亂、法律規(guī)范滯后等，這些問題的解決除了社會(huì)中介組織在發(fā)展過程中自身消化一部分外，相當(dāng)大的部分需要政府及其職能部門幫助解決。

因此，政府及其職能部門對(duì)社會(huì)中介組織的培育和發(fā)展起著關(guān)鍵性的主導(dǎo)作用，在社會(huì)中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移過程中，必須重視和發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。

（二）合法化原則

合法化原則主要指在社會(huì)中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移路徑中，各參與主體要在法治理念的前提下，遵守法律，服從法律對(duì)各自利益以及相互間沖突的調(diào)整。合法化原則是法治理念在社會(huì)中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移實(shí)踐中的具體體現(xiàn)。合法化原則的內(nèi)容主要包括社會(huì)中介組織自身合法化、職能轉(zhuǎn)移形式合法化。

合法化原則在社會(huì)中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移中成為基本路徑原則，有著深刻的社會(huì)背景和現(xiàn)實(shí)意義。我國社會(huì)主義法治化進(jìn)程起步較晚，在1999年憲法修正案中才正式提出要“實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”，距離現(xiàn)在也不過十余年。法治進(jìn)程起步晚直接表現(xiàn)為各項(xiàng)社會(huì)管理體制混亂，法律規(guī)范建設(shè)嚴(yán)重滯后，在重大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)決策方面還保留有濃厚“人治”傳統(tǒng)。要突破人治傳統(tǒng)就必須在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域推行“法治”。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)及社會(huì)中介組織發(fā)展，社會(huì)中介組織最終將成為國家社會(huì)事務(wù)管理、經(jīng)濟(jì)管理中極為重要的組成部分，因此社會(huì)中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移直接關(guān)系著我國行政體制再次改革能否取得實(shí)質(zhì)性地進(jìn)展并最終取得成功，而合法化原則相對(duì)于人治原則的最大優(yōu)點(diǎn)在于有利于減少政策的隨意性，有效降低行政體制改革的外部成本，有利于確保社會(huì)中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移工作有序開展，因此有必要在整個(gè)承接過程中確立合法化原則，保障承接工作規(guī)范、有序進(jìn)行。

（三）目的性原則

社會(huì)中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的目的性原則，主要是指社會(huì)中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移必須有明確目的，而且這種目的必須與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要相吻合。目的性原則堅(jiān)決反對(duì)沒有明確、合理的目的的職能轉(zhuǎn)移和承接。

通常情況下，政府及其職能部門是不會(huì)輕易對(duì)自身職能進(jìn)行轉(zhuǎn)移的，除非有足夠理由讓政府及其職能部門意識(shí)到自己行使這一職能已沒有必要或者自己行使成本更高，而將其轉(zhuǎn)移給社會(huì)中介組織則會(huì)更經(jīng)濟(jì)、更高效、更符合社會(huì)公共利益。因此，社會(huì)中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移，明確、合理的目的是必不可少的前提，而且這個(gè)目的一旦確立將會(huì)貫徹這個(gè)承接過程始終。

目的性原則既是政府及其職能部門進(jìn)行職能轉(zhuǎn)移的必要前提，同時(shí)也在社會(huì)中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移過程中充當(dāng)著價(jià)值尺度，它需要經(jīng)過復(fù)雜的價(jià)值權(quán)衡、排序，并充分考慮社會(huì)實(shí)際，最后才在價(jià)值沖突（如平等與效率）中慎重確定優(yōu)先的價(jià)值。

（四）漸進(jìn)性原則

漸進(jìn)性原則是指社會(huì)中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移必須循序漸進(jìn)，切忌“跟風(fēng)”或“撂擔(dān)子”等不負(fù)責(zé)任的做法。這就要求社會(huì)中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移，必須在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一部署，科學(xué)規(guī)劃，有序推進(jìn)，做到“成熟一個(gè)轉(zhuǎn)移一個(gè)承接一個(gè)”。

從行政體制改革的角度來看，社會(huì)中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移是個(gè)系統(tǒng)工程，牽涉到方方面面，稍有不慎就會(huì)給經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展帶來不可挽回的損失，因此不可能指望這個(gè)工程一蹴而就，“畢其功于一役”，而是要結(jié)合具體實(shí)際，在經(jīng)過嚴(yán)密論證的基礎(chǔ)上，按照先易后難的方法，推動(dòng)承接工作在部分領(lǐng)域、部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)工作。

大多數(shù)的甲狀腺癌為實(shí)性結(jié)節(jié)，但也存在少量的囊變，如果以是否囊變作為判定甲狀腺癌的標(biāo)準(zhǔn)，那么勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)誤診。本次研究結(jié)果在有無發(fā)生囊變方面，甲狀腺癌與甲狀腺良性結(jié)節(jié)比較差異無統(tǒng)計(jì)學(xué)意義，P＞0.05。

三、社會(huì)中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的目標(biāo)

現(xiàn)階段以及以后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，我國社會(huì)中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的目標(biāo)在于通過承接政府職能轉(zhuǎn)移后，使社會(huì)中介組織成為推進(jìn)政府體制改革的主要“動(dòng)力源”，成為社會(huì)化服務(wù)的重要“供應(yīng)商”，成為維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活秩序的重要“穩(wěn)定器”，成為參與公共服務(wù)和社會(huì)公益活動(dòng)的主要“生力軍”。

（一）成為推進(jìn)政府體制改革的重要“動(dòng)力源”

社會(huì)中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移是推進(jìn)行政體制改革的重要舉措。十七屆五中全會(huì)要求我國在“十二五”期間，加快改革攻堅(jiān)步伐，推進(jìn)行政體制改革。這既給了社會(huì)中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的時(shí)代契機(jī)，同時(shí)也給社會(huì)中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移提出基本要求。社會(huì)中介組織要通過承接政府轉(zhuǎn)移的職能，越來越多的參與公共管理和公共服務(wù)，積極為政府公共決策提供咨詢和建議，并逐漸成長(zhǎng)為政府的“思想庫”，從而推動(dòng)政府民主決策，成為影響政府決策的重要因素和推進(jìn)政府體制改革的強(qiáng)大動(dòng)力。

（二）成為社會(huì)化服務(wù)的重要“供應(yīng)商”

通過社會(huì)中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移，可以讓有實(shí)力的社會(huì)中介組織為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供更專業(yè)、更優(yōu)質(zhì)的社會(huì)化服務(wù)。從目前我國社會(huì)中介組織培育程度來看，社會(huì)中介組織積聚了大批的各類專業(yè)人才，如法律、經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)、審計(jì)、經(jīng)紀(jì)、代理、咨詢等人才，完全有能力為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展做出自己應(yīng)有的貢獻(xiàn)。如北京、上海、深圳等發(fā)達(dá)城市的科技咨詢機(jī)構(gòu)，近年來服務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，服務(wù)的項(xiàng)目也逐漸增多，已成為各級(jí)政府部門、各企事業(yè)單位進(jìn)行決策、經(jīng)營(yíng)等方面不可或缺的重要途徑。

（三）成為維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活秩序的重要“穩(wěn)定器”

目前，在我國一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)城市和地區(qū)，社會(huì)中介組織開始有意識(shí)圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活方面的熱點(diǎn)、重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，進(jìn)行全方位的跟蹤服務(wù)，不僅大大提高了透明度，而且還有效促進(jìn)了市場(chǎng)的公正、公開和公平競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)了國家和集體、老百姓的根本利益，成為維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活秩序的“定海神針”。如公證鑒定機(jī)構(gòu)通過為政府、企業(yè)、普通市民提供公證，有效地減輕了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)因素帶來的心理壓力，確保了經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活秩序的穩(wěn)定。

（四）成為參與公共服務(wù)和社會(huì)公益活動(dòng)的重要“生力軍”

讓社會(huì)中介組織以更為明確的合法身份，主動(dòng)參與到公共服務(wù)和社會(huì)公益活動(dòng)中是社會(huì)中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的重要路徑目標(biāo)。目前，一些社會(huì)中介組織，如社區(qū)、志愿者組織、慈善基金會(huì)，在積極籌辦和參與大量社會(huì)公益事業(yè)，舉辦大型公益社會(huì)活動(dòng)，為弱勢(shì)群體提供熱心的幫助過程中，產(chǎn)生了很好的社會(huì)效應(yīng)?？梢灶A(yù)見的是，社會(huì)中介組織將在現(xiàn)代社會(huì)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮越來越重要的作用，成為參與公共服務(wù)和社會(huì)公益活動(dòng)的主要力量。

四、社會(huì)中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的路徑選擇

社會(huì)中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移可以根據(jù)實(shí)際情況，采取相應(yīng)的路徑方式。不同的路徑方式會(huì)有不同的承接效果，并決定著后續(xù)承接工作的廣度和深度。

（一）概括性承接：基于法律的通行路徑

概括性承接對(duì)社會(huì)中介組織的專業(yè)化程度和獨(dú)立性要求都比較高。上個(gè)世紀(jì)90年代起，為了把相當(dāng)一部分經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、社會(huì)服務(wù)和監(jiān)督職能一并轉(zhuǎn)交給相關(guān)社會(huì)中介組織，同時(shí)配套實(shí)施了“四脫鉤”和“五放開”[3]171?！八拿撱^”主要是按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的“獨(dú)立、客觀、公正”原則，對(duì)部分市場(chǎng)化發(fā)育程度較高、與公眾利益密切相關(guān)的社會(huì)中介組織進(jìn)行清理整頓，實(shí)行人員、財(cái)產(chǎn)、業(yè)務(wù)、名稱與掛靠單位徹底脫鉤，并改制為由具有執(zhí)業(yè)資格的自然人發(fā)起組建的機(jī)構(gòu)。“五放開”是在“四脫鉤”的基礎(chǔ)上，對(duì)其人事編制、收費(fèi)價(jià)格、工資福利、業(yè)務(wù)承接、財(cái)務(wù)管理實(shí)行放開政策。經(jīng)過“四脫鉤”、“五放開”后，相關(guān)掛靠機(jī)構(gòu)不論是采取合伙制還是有限責(zé)任制，都脫胎成為自主經(jīng)營(yíng)、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我約束、自我發(fā)展、平等競(jìng)爭(zhēng)的，具有現(xiàn)代意義的社會(huì)中介組織。如原來掛靠在司法、財(cái)政、審計(jì)等政府機(jī)關(guān)部門的律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師（審計(jì)師）事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估、稅務(wù)、專利代理、房地產(chǎn)評(píng)估等行業(yè)中介機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)“新生”。與此同時(shí)，與之相適應(yīng)的相關(guān)法律法規(guī)，如《行政許可法》、《合伙企業(yè)法》、《律師法》相繼制定，有效地保障了社會(huì)中介組織概括承接政府轉(zhuǎn)移職能的效果及穩(wěn)定性。

在“十二五”時(shí)期，以及今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，概括性承接仍應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的主要路徑方式。

（二）合同性承接：基于契約的市場(chǎng)路徑

合同性承接相對(duì)于概括性承接是不完全的承接，即社會(huì)中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移中，只承接職能的權(quán)力部分，而職能所包含的責(zé)任仍由“母體”政府承擔(dān)，并且這種承接以訂立契約的方式來實(shí)現(xiàn)，其承接的效果也是有條件或有期限限制的。合同性承接常見于契約、購買、委托、指定等情形。

合同性承接路徑的形成既與新公共管理理論的興起有關(guān)，如在形式上，職能的履行由社會(huì)中介組織承擔(dān)，但職能的責(zé)任則由購買方——政府承擔(dān)，也與我國社會(huì)中介組織發(fā)育水平不均衡的現(xiàn)實(shí)有關(guān)，如目前我國仍有許多本應(yīng)完全獨(dú)立的社會(huì)中介組織官辦色彩仍很濃厚，成為政府主管部門之外的“二政府”，它們有的依附于政府行政部門，有的甚至與政府部門合署辦公，實(shí)際成為政府辦事機(jī)構(gòu)，在政府與企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì)之間構(gòu)成一個(gè)新的管理層次。

合同性承接在一定程度上推動(dòng)了社會(huì)中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的進(jìn)程，創(chuàng)新了許多值得可取的方式，如契約、服務(wù)外包等。在這些方式中，政府將原先壟斷的公共物品的生產(chǎn)許可權(quán)向私營(yíng)公司、社會(huì)中介組織等機(jī)構(gòu)以合同的形式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，社會(huì)中介組織、私營(yíng)企業(yè)等組織則以競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)方式，爭(zhēng)取獲得政府提供的公共項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)，并以合同形式與政府主管部門建立契約關(guān)系，或者由政府選擇服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行出租。

當(dāng)前，合同性承接所涉及的公共服務(wù)項(xiàng)目，包括環(huán)境、醫(yī)療、社會(huì)保障、房屋和道路建設(shè)、交通和通信等領(lǐng)域，甚至連監(jiān)獄管理等國家傳統(tǒng)的基本職能方面，也占有了一定比例。合同性承接在相當(dāng)程度上將公共領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，通過投標(biāo)者的競(jìng)爭(zhēng)和履行合約行為，完成公共服務(wù)產(chǎn)品的“準(zhǔn)市場(chǎng)化”，在不擴(kuò)大政府規(guī)模、有效控制公共財(cái)政支出的情況下，改善公共服務(wù)的提供，提高行政效率，增強(qiáng)政府能力。此外，合同性承接在實(shí)際操作中，也符合漸進(jìn)性原則的基本要求，在我國仍然有著廣泛的現(xiàn)實(shí)意義。

（三）試點(diǎn)性承接：基于國情的漸進(jìn)路徑

試點(diǎn)性承接是指社會(huì)中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移中，選取一些相對(duì)較成熟的領(lǐng)域或各方面基礎(chǔ)較好的地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)承接，若取得成功并積累相當(dāng)?shù)慕?jīng)驗(yàn)之后，再進(jìn)行全面推廣。通過試點(diǎn)開展工作，是我黨和政府開展經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)工作一個(gè)重要工作方式。新公共管理理論也是極為提倡的，如通過試點(diǎn)收集反饋信息，然后有針對(duì)性對(duì)決策進(jìn)行修正。

在我國，社會(huì)中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移最早是從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開始的。李文良認(rèn)為，我國社會(huì)中介組織的興起與發(fā)展肇端于資源控制權(quán)由政府部門高度集中向社會(huì)和市場(chǎng)分散轉(zhuǎn)變，同時(shí)它又促成多元化、社會(huì)化的資源控制體系和配置體系的形成[8]41。

當(dāng)前，社會(huì)中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的試點(diǎn)工作在領(lǐng)域與區(qū)域方面，都得到前所未有的拓展，如領(lǐng)域方面已逐步由傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域拓展至與行政審批改革以及與社會(huì)服務(wù)與管理創(chuàng)新等相關(guān)領(lǐng)域。海南和深圳作為地方行政審批制度改革的先行者，為試點(diǎn)性承接作出了重要貢獻(xiàn)。海南除了重要的自然資源開發(fā)利用、保護(hù)環(huán)境、城市規(guī)劃、特色產(chǎn)品的生產(chǎn)、特色項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)、關(guān)于民生的少數(shù)產(chǎn)品的專營(yíng)轉(zhuǎn)賣等由政府進(jìn)行嚴(yán)格的審批核準(zhǔn)以外，其他大部分需審批的事項(xiàng)逐步改為備案制及核準(zhǔn)制。深圳市的基本思路是：讓市場(chǎng)在資源配置中充分發(fā)揮其基礎(chǔ)性的作用，那些能夠由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的，堅(jiān)決開放，盡量減少審批及審批程序，從繁忙的審批業(yè)務(wù)中把政府部門解放出來，而讓政府更多的關(guān)注加強(qiáng)宏觀調(diào)控、制定市場(chǎng)規(guī)則并實(shí)施監(jiān)督管理。

此外，從國內(nèi)情況來看，社會(huì)中介組織培育較為成熟的地區(qū)也主要集中在北京、上海、廣州、深圳等發(fā)達(dá)城市，顯然這也與試點(diǎn)性承接工作方法離不開。

（四）“休克”性承接：基于現(xiàn)實(shí)的理想路徑

“休克”性承接是指在社會(huì)中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移中，對(duì)一些難以把握的政府職能在轉(zhuǎn)移前，突然使其進(jìn)行一段合理時(shí)期的“死亡”后，再?zèng)Q定是否對(duì)其轉(zhuǎn)移，并決定由哪類社會(huì)中介組織進(jìn)行承接。

我國政府機(jī)構(gòu)龐大臃腫，政府職能數(shù)量眾多并盤根錯(cuò)節(jié)，以致于在具體實(shí)踐中，常常會(huì)出現(xiàn)一些奇怪現(xiàn)象：沒有利益的時(shí)候，有關(guān)職能會(huì)束之高閣，無人問津；當(dāng)出現(xiàn)利益或利益之爭(zhēng)的時(shí)候，相關(guān)職能部門就紛紛登場(chǎng)，并拿出各自政策、法律依據(jù)進(jìn)行辯護(hù)。湖北某市在進(jìn)行城市管理綜合體制改革時(shí)，對(duì)城市管理的相關(guān)職能進(jìn)行了全面梳理，竟然發(fā)現(xiàn)許多職能長(zhǎng)期處于“休眠”狀態(tài)。當(dāng)啟動(dòng)城市管理綜合體制改革時(shí)，因?yàn)樯婕百Y金、人員編制、收費(fèi)、設(shè)備更新等，許多職能部門紛紛主張某職能是其部門職能，并羅列相關(guān)法律、政策依據(jù)。這種現(xiàn)狀充分證實(shí)了，當(dāng)前仍有相當(dāng)一部分行政職能要么過時(shí)，要么長(zhǎng)期處于“休眠”狀態(tài)，并沒有真正發(fā)揮作用，對(duì)于它們的處理，“休克”是最好的舉措。

同樣，社會(huì)中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移時(shí)，對(duì)于一時(shí)難以把握的政府職能，其是否轉(zhuǎn)移或終止，也可令其突然“休克”，經(jīng)過一段合理時(shí)期的觀察，如果該職能的缺失給經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活造成不便或混亂，則可對(duì)其“強(qiáng)刺激”，令其恢復(fù)到原初狀態(tài)；如果該職能的缺失造成的不便，可由社會(huì)中介組織自發(fā)進(jìn)行的職能拓展予以消除，或可決定該職能正式轉(zhuǎn)移并交由該社會(huì)中介組織進(jìn)行承接；如果該職能的缺失對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的影響不大，而其他社會(huì)中介組織也沒有意識(shí)進(jìn)行代替，則可直接發(fā)文徹底終止該職能的生命。

[1]文正邦，陸偉明.非政府組織視角下的社會(huì)中介組織法律問題研究[M].北京：法律出版社，2008.

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[7]江西省科技社團(tuán)承接政府職能轉(zhuǎn)移調(diào)研組.江西省科技社團(tuán)承接政府職能轉(zhuǎn)移的調(diào)研報(bào)告[R].學(xué)會(huì)，2008，（9）.

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D63

A

1001－4799（2012）01－0071－06

2011-03-01

徐頑強(qiáng)（1964-），男，安徽桐城人，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，管理學(xué)博士，主要從事行政管理研究；張紅方（1975-），男，湖北武漢人，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院2009級(jí)博士研究生。

鄧建華］