王秋隆，趙 霖

（華中師范大學(xué)政法學(xué)院，湖北武漢430079）

論房屋征收中公共利益的界定

王秋隆，趙 霖

（華中師范大學(xué)政法學(xué)院，湖北武漢430079）

房屋征收的核心問題是公共利益的界定。在這一問題上，理論界和實務(wù)界長期的思路是試圖通過各種方式對公共利益的內(nèi)涵予以明確。但公共利益的本質(zhì)決定了公共利益的內(nèi)涵具有不確定性。實踐也表明這一思路對房屋征收中公共利益泛化或虛化問題的解決成效并不大。有鑒于此，我們不妨從方法論的角度，從房屋征收中公共利益界定標準的確定和程序的控制角度，對房屋征收中公共利益界定問題進行重新思考。法律上應(yīng)當確定公眾受益性標準、用途效果標準和可持續(xù)發(fā)展標準三個標準對公共利益予以界定，同時還應(yīng)建立完善的公示程序、聽證程序和司法審查程序?qū)怖娴倪m用予以保障。

房屋征收；公共利益；界定標準；程序控制

我國《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用，并給予補償。”《物權(quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?！薄冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第6條規(guī)定：“為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補償……”這些“規(guī)定”雖然都提到了“公共利益”這一概念，但對于什么是公共利益，依據(jù)什么證明是為了公共利益的需要，都沒有明確解釋，也沒有給出界定公共利益的具體標準，導(dǎo)致在實踐中公共利益泛化、虛化的現(xiàn)象常在，出現(xiàn)了不少地方政府打著“發(fā)展經(jīng)濟”的幌子，以“公共利益”為名義的、被商業(yè)利益推動的并由政府和企業(yè)聯(lián)手發(fā)動的對公民土地和房屋等不動產(chǎn)權(quán)利進行剝奪，由此引發(fā)了諸多糾紛乃至社會沖突，成為嚴重影響社會和諧的因素。國務(wù)院2011年1月19日第141次常務(wù)會議通過的《國有土地上房屋征收與補償條例》（國務(wù)院令第590號，以下簡稱《條例》）以列舉式的方式，對“公共利益的需要”予以了明確。但是這種立法思路實質(zhì)上仍然是前述相關(guān)立法思路的延續(xù)或重復(fù)，并不能對我國土地、房屋征收實踐中公共利益的泛化或公共利益的虛化問題提供實質(zhì)性、有效性的解除措施。本文以此為契機，試圖改變傳統(tǒng)對“公共利益”的理解思路，建議從方法論的角度，將“公共利益”立法重點轉(zhuǎn)到“公共利益”的確定標準和程序控制上來。

一、公共利益的界定標準

（一）國外法律對公共利益的界定標準

由于“公共”和“利益”概念的不確定性，決定了公共利益內(nèi)涵的不確定性，因此，各國立法基本上回避了這個問題。但國外立法對公共利益的界定標準卻是清晰明確的，對我國法律公共利益的界定標準有很好的啟示作用。

日本的《土地征收法》第3條采用列舉的方式，列出了可以進行征收或者征用的土地房屋的項目。只有符合該列舉出來的事項，才可以進行土地房屋征收征用。反之，即使被認為具有高度公共性的項目，只要未被列入《土地征收法》第3條的范圍，也無法采取征收的方式取得土地與房屋。即使屬于《土地征收法》第3條所列出的項目，也并非理所當然馬上就可以進行征收。由于征收是將項目的公益性優(yōu)先于財產(chǎn)所有權(quán)保護的制度設(shè)計，因此，必須要將征收土地和房屋的必要性付諸公共判斷，即首先需要進行項目認定，通過項目認定程序，需要判斷確定相關(guān)土地房屋、項目計劃以及為此該項目只能征收或者使用相關(guān)土地房屋的公益性。可見，日本法律確定了界定公共利益的兩大標準：一是法定標準，即公共利益必須通過法律來確定，只有在法律明確規(guī)定的情況下，才可以基于公共利益的需要對公民的房屋予以征收；二是公益性標準，這一標準是對法定標準的限制。換言之，即使屬于日本法律所列舉事項，若是經(jīng)過論證不符合公益標準，仍不得對公民的房屋予以征收，這有效防止了法律將不屬于公益范圍的事項列入公益范圍。

在美國建國初期，私有財產(chǎn)排除政府干預(yù)、神圣不可侵犯的原則深入人心。19世紀末和20世紀初，基于公共使用征收的立法原則得到普遍尊重，工業(yè)革命的興起逐漸沖擊私有財產(chǎn)保護的絕對性。為了促進經(jīng)濟發(fā)展，鼓勵資源開發(fā)，政府的征收活動在增加，這就意味著越來越多的私人財產(chǎn)成為公共利益的犧牲品。1873年，密歇根州米爾搭姆法令規(guī)定，通常情形為私人公司建造水力公司征收土地房屋成為禁止，僅在“極大必需”的時候，才準許私人公司征收土地房屋的權(quán)利。在19世紀末和20世紀初，美國很多州的最高法院在適用征收原則問題上持謹慎態(tài)度，即對公共使用采取狹義理解。在1896年密蘇里太平洋鐵路公司訴內(nèi)布拉斯加州案件中，美國聯(lián)邦法院認為該州法案要求密蘇里太平洋鐵路公司準許農(nóng)民們在其財產(chǎn)上建造安裝機器設(shè)備。雖然這些農(nóng)民獲得利益，但社會大眾不能實際享受到該利益，法院因此認為該項計劃實質(zhì)上是為了私人的利益剝奪私人財產(chǎn)，屬于違憲行為。在該案的20年之后，最高法院在林杰公司訴洛杉磯縣政府案中，認為并非只有在整個地區(qū)甚至也不是任何人數(shù)眾多的區(qū)域直接享受到其利益或參與其中，才能構(gòu)成公共使用；在決定征收財產(chǎn)時，是否為公共使用所必需時，不僅僅應(yīng)該看到當前公眾的需要，也要考慮在將來可以預(yù)期的需要。在1984年的“米德基夫案”中，美國聯(lián)邦最高法院首次明確闡述了征收的“公用”的含義：只要征收權(quán)的行使和可見的公共目的理性相關(guān)，法院就必須判決征收符合公用目的，此乃“米德基夫標準”。

綜上，各國對公共利益界定標準的不同起因于對“為了公共利益的需要”而對征收房屋的限制的嚴格程度不同。對“為了公共利益的需要”而征收房屋限制較為嚴格的國家，在對公共利益的界定標準的規(guī)定上就相對嚴格；而對“為了公共利益的需要”征收房屋限制寬松的國家，在對公共利益的界定標準的規(guī)定上就相對寬松。

（二）我國法律對公共利益的界定標準

在我國現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)中，沒有任何有關(guān)界定公共利益標準的相關(guān)內(nèi)容。雖然《國有土地上房屋征收與補償條例》以列舉的方式說明了公共利益征收的情形，但是不是只要符合這幾種情形就理所當然的征收呢？答案當然是否定的。鑒于公共利益的復(fù)雜性和社會的發(fā)展性，在借鑒國外立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，筆者認為，對公共利益的界定不是某一個或幾個標準能夠明確的，它需要綜合運用各種標準來進行判斷，因而應(yīng)當在我國房屋征收立法中確定如下公共利益界定標準。

1.法定性標準。所謂法定性標準，是指公共利益必須通過法律來確定，而且只有在法定條件下，才可出于公共利益的需要依法對公民的基本權(quán)利加以限制[1]139。一般情況下，法定標準為“公共利益”框定了最大范圍。即只有屬于法律明確規(guī)定的屬于“為了公共利益的需要”的范圍的事項，才能夠?qū)竦姆课萦枰哉魇?。反之，則不能打著“公共利益”的旗號，對公民的財產(chǎn)權(quán)益予以任意剝奪。值得注意的是，法定標準并不意味著所有法律規(guī)定范圍內(nèi)的事項就一定能夠以此為依據(jù)對公民房屋予以征收。

2.公眾受益性標準。所謂公眾受益性標準，是指公共利益必須是能夠讓不特定的多數(shù)人享有利益。這里的“不特定的多數(shù)人”的確定，可以以德國學(xué)者洛厚的“地域基礎(chǔ)理論”為基礎(chǔ)來確定。在確定是否屬于公共利益時，先框定一定的地域范圍，在這個范圍內(nèi)，如果能夠使得這一地域范圍內(nèi)的大多數(shù)人都能夠從中受益的，就屬于公共利益。如在一個城市內(nèi)進行為了修建道路而要對私人的房屋予以征收，這里，公共道路建設(shè)對于位于這一城市的大部分居民而言都是有利的，因而屬于公共利益的范疇。

3.用途效果標準。所謂用途效果標準，是指公共利益必須能最終有效促進全體社會成員的社會福利。在這里，對社會福利的理解要從廣義層面上來理解，不僅僅包括物質(zhì)意義上的福利，還包括精神意義上的福利。一般而言，一項征收行為若符合一個國家在一定時期內(nèi)經(jīng)濟、社會、文化等發(fā)展目標，一般都能夠促進全體社會成員社會福利的增長，就屬于公共利益范疇。

4.可持續(xù)發(fā)展標準。現(xiàn)代社會的發(fā)展，不僅要滿足當代人發(fā)展需要的發(fā)展，而且不能阻礙、限制后代人發(fā)展需要的發(fā)展。因此，我們在判斷一個項目是否屬于公共利益時，不僅要看此項目是否能夠促進當代人的發(fā)展，而且還要考證此項目是否會對后代人的發(fā)展造成負面影響。如果會對后代人帶來負面影響，即使此項目的發(fā)展能夠為當代人的發(fā)展帶來很大的利益，我們也不能將之納入公共利益的范疇。

法定性標準、公眾受益性標準、用途效果標準和可持續(xù)發(fā)展標準是個有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體。其中，法定性標準是基礎(chǔ)和前提，只有符合法定性標準的事項才有可能被認定為“為了公共利益的需要”。在判斷符合法定性標準的前提下，進一步考慮是否符合公眾受益性標準、用途效果標準和可持續(xù)發(fā)展標準。實踐中，唯有符合四個標準的房屋征收行為才是合法有效的行為。

二、公共利益的程序控制

縱觀西方國家的土地征收立法，大多是通過對“征收程序”的合理設(shè)計以彌補公共利益難以界定之不足。無法從法律上對公共利益的含義予以明確已是不爭的事實，我們需要通過建立一整套完整、合理的程序來界定和保障公共利益的適用。

（一）對公共利益進行程序控制的必要性

首先，對公共利益的程序控制是公共利益本身的要求。在現(xiàn)代國家，房屋征收會涉及到社會各方利益平衡問題，需要一個公正合理的對這些復(fù)雜利益進行協(xié)調(diào)的程序。其實，公共利益本身是各方利益平衡博弈的最終結(jié)果，正如學(xué)者認為公共利益“不是對實質(zhì)目標的追求，而是存在于不同集團利益協(xié)調(diào)的過程中”[2]。即使追求公共利益的過程中，會不可避免地損害一部分人的合法權(quán)益，也必須控制在合法有效的程序范圍內(nèi)，而這個協(xié)調(diào)過程就是房屋征收程序存在的價值。

其次，對公共利益的程序控制是為了保護被征收人的利益。以公共利益實行征收，會嚴重影響到公民的基本財產(chǎn)權(quán)。同時，征收是一個復(fù)雜的過程，只有做到程序的公開與透明，被征收人的權(quán)利才能免遭損害以及在權(quán)利受到侵害時才能得到有效的救濟。即使房屋征收本身符合公共利益目的，但如果征收程序忽略被征收人的利益需求，也會違背公共利益。

再次，對公共利益程序控制也是權(quán)力制約的必然要求。以公共利益為由強制征收房屋、限制公民財產(chǎn)權(quán)利，極易造成政府和人民之間的緊張關(guān)系，特別是當某些政府或某些部門，為了地方利益或部門利益的要求，在征收中屢屢發(fā)生各種違反既定程序的情形，這更需要對其進行有效地監(jiān)督和制約。這也是建設(shè)有限政府、法治政府的要求[3]。在征收中，有利害關(guān)系的民眾需要自由表達意愿，參與協(xié)商，尋求說法，這本身也是現(xiàn)代法治精神的基本要求[4]。正如有學(xué)者認為，公共利益不僅需要目的的價值之正當性，更需要倚重其形式程序的合法性。只有這樣，公共利益才是真的善和美[5]。

（二）對公共利益進行程序控制的立法完善

對公共利益的界定，應(yīng)當完善相關(guān)的程序立法，使得公共利益條款能夠真正落到實處。針對我國目前在房屋征收的程序制度上的不足，筆者認為應(yīng)當從以下三個方面進行完善。

1.公示程序的完善。公示程序是為了保護被征收房屋的所有人和其他權(quán)利人的知情權(quán)。公示程序是實現(xiàn)被征收房屋所有人和其他權(quán)利人權(quán)利的基礎(chǔ)，同時也為社會對房屋征收行為的監(jiān)督提供了很好的途徑。盡管《條例》第十條規(guī)定經(jīng)過論證的征收補償方案予以公布征求公眾意見，第十一條規(guī)定應(yīng)當將征求意見情況和根據(jù)公眾意見修改的情況及時公布，第十三條規(guī)定“市、縣級人民政府作出征收補償方案和行政復(fù)議、房屋征收決定后應(yīng)當及時公告。公告應(yīng)當載明征收補償方案和征政訴訟權(quán)利等事項”，但缺陷在于對公布、公告的方式卻沒有規(guī)定。筆者認為，除了要書面通知征收土地的相關(guān)權(quán)利人外，還應(yīng)當在當?shù)貓蠹埳蠈ν恋卣魇障嚓P(guān)事宜進行公告；另外，公告的內(nèi)容中應(yīng)重點公告公共利益目的，按照前述公共利益的界定標準一一論證，保證確是為了公共利益的目的。

2.聽證程序的完善。在公共利益界定的過程中，聽證程序?qū)怖嬷_定有非常重要的作用，因為聽證程序可以吸納很多的當事人參加，而參加的人數(shù)越多則證明所涉及的利益成為公共利益的可能性就越大。同樣“聽證程序突出了雙方的參與性，兼聽則明，能有效防止政府決策對個人利益與公眾利益的偏袒，同時事先的告知協(xié)商能有效地緩解公共利益實現(xiàn)過程中的摩擦，增強行政效率”[6]。針對我國現(xiàn)行的法律法規(guī)以及《條例》的相關(guān)規(guī)定，筆者建議從以下幾個方面進行完善：首先，擴大聽證程序的適用范圍。聽證程序不僅適用于房屋征收補償和安置方案，而且就房屋征收的目的是否是為了公共利益的需要也應(yīng)當聽證，重點在于公共利益目的的合法性；其次，做好聽證的宣傳工作。我國法律傳統(tǒng)向來是重實體輕程序，并且我國公民的法律意識普遍不高，缺乏參與聽證的積極主動性。對此可以通過專題講座、法律知識普及等方式做好土地征收聽證的宣傳工作，讓被征收人或其他利害關(guān)系人了解聽證程序?qū)τ谙拗菩姓C關(guān)的自由裁量權(quán)以及維護自身權(quán)益的重要性，在實踐中學(xué)會運用聽證的手段和方式來維護自己的合法權(quán)益；最后，明確規(guī)定聽證記錄應(yīng)當作為行政機關(guān)裁量的重要依據(jù)。在聽證過程中，對于利害關(guān)系各方的意見，行政機關(guān)都應(yīng)當充分予以考慮。行政機關(guān)最終的裁定結(jié)果應(yīng)當建立在聽取各方意見，均衡各方利益的基礎(chǔ)之上，并且予以公示、接受異議方的質(zhì)疑并說明理由。只有這樣，才能保證聽證程序不流于形式，切實保證房屋征收是基于公共利益的需要。

3.司法審查的完善。大陸法系國家和英美法系國家都確立了法院對征收之公益目的性的司法審查權(quán)。如法國的行政法院通過受理越權(quán)之訴，審查公用征收的目的是否符合公共利益的目的；行政法院在審查公用目的的合法性時，在對公用目的進行比較寬泛解釋的同時也注意防止行政機關(guān)對土地征收權(quán)的濫用。法院作為社會正義的最后一個環(huán)節(jié)，只要行政機關(guān)的行為可能侵犯公民權(quán)益，中立的法官就應(yīng)有權(quán)審查判定行政機關(guān)根據(jù)公共利益條款作出的行政行為是否合法，是否侵犯公民權(quán)利。然而我國的現(xiàn)實不容樂觀，我國法院對行政機關(guān)的征地行為是否符合公共利益沒有司法審查權(quán)。

為了更好地實現(xiàn)法之正義目標，保護好廣大征地相對人的利益，必須對有關(guān)的司法審查制度進行完善，主要措施如下：第一，賦予法院對行政機關(guān)的征收行為是否符合公共利益的司法審查權(quán)。雖然《條例》賦予了法院對征收行為的司法審查權(quán)，但只限于事后。從其他國家的司法審查的立法經(jīng)驗來看，法院不僅對補償?shù)募m紛進行審查，而是在征收實際發(fā)生前就介入其中，對征收的全程進行審查。法院的這種做法既可以審查征收是否符合公共利益目的，減少不必要的糾紛，也可以對征收的補償糾紛進行提前審查，避免造成糾纏不清，矛盾升級。因此，我國法律應(yīng)當賦予法院對行政機關(guān)的征收行為是否符合公共利益的全面的司法審查權(quán)；第二，保障司法的獨立性，減少外界對司法的干擾和影響。司法獨立是法院行使司法權(quán)的一項基本的原則，而在我國房屋征收實踐中，由于征收往往關(guān)涉行政機關(guān)本身或其他社會團體的利益，我國法院在審理房屋征收相關(guān)案件時常常受到黨政機關(guān)或其他社會團體的影響，獨立性不強。要保障房屋征收糾紛司法審查的獨立性，一方面要從憲法上和法律上進一步明確司法獨立原則，切實做到有法可依，有法必依，另一方面進一步明確法官的權(quán)利和義務(wù)，法官在處理房屋征收糾紛案件中要切實做到以憲法和法律為依據(jù)，確保在房屋征收糾紛中保持中立，做到不偏不倚；第三，建立對法院消極行為的歸責(zé)制度。在一個法治的社會中，司法機關(guān)的職責(zé)之一就是對行政機關(guān)的行為進行監(jiān)督。在房屋征收實踐中，法院如果不積極地履行其對行政機關(guān)房屋征收權(quán)的監(jiān)督職責(zé)，對國家、社會或被征收主體的權(quán)益造成侵害的，法院應(yīng)當根據(jù)所造成的損害承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

[1]閆桂芳，楊晚香.財政征收研究[M].北京：中國政法出版社，2006.

[2]徐健.城市規(guī)劃中公共利益的內(nèi)涵界定———由一個城市規(guī)劃案引出[J].行政法學(xué)研究，2007，（1）.

[3]漢斯·J·沃爾夫，奧托·巴霍夫，羅爾夫·施托貝爾.行政法：第2卷[M].高家偉，譯.北京：商務(wù)印書館，2002.

[4]許中.論公共利益的程序控制———以法國不動產(chǎn)征收作為比較對象[J].環(huán)球法律評論，2008，（1）.

[5]鄭賢君.公共利益的界定是一個憲法分權(quán)問題——從Eminent Domain的主權(quán)屬性談起[J].法學(xué)論壇，2005，（1）.

[6]孫麗巖.公共利益服從的博弈分析[J].法學(xué)，2004，（10）.

D922.39

A

1001－4799（2012）01－0067－04

2011-02-01

王秋隆（1966-），男，湖北仙桃人，華中師范大學(xué)政法學(xué)院2009級博士研究生；趙霖（1973-），女，山東東阿人，華中師范大學(xué)政法學(xué)院2009級博士研究生，貴州廣播電視大學(xué)教學(xué)部副教授，主要從事民商法研究。

朱建堂］