孫悅民

（廣東海洋大學湛江 524088）

美國海洋資源政策建設(shè)的經(jīng)驗及啟示

孫悅民

（廣東海洋大學湛江 524088）

美國瀕臨太平洋、大西洋和北冰洋，不僅是海洋大國也是海洋強國，其海洋政策建設(shè)起步于建國之前，形成了較為完整、典型的海洋政策體系。美國海洋資源政策體系的優(yōu)勢主要表現(xiàn)為政策層次較高、政策內(nèi)容較全面、政策過程運行較好。對我國海洋資源政策建設(shè)的有益啟示主要是提高政策層次、加強綜合管理政策建設(shè)、優(yōu)化政策運行機制。

美國；海洋資源政策；政策體系；經(jīng)驗；啟示

1 美國海洋資源政策概述

美國在建國之前的久遠年代里已經(jīng)制定了相關(guān)政策對海洋實施管理，對海洋的重視也已經(jīng)成為國家及政府的行政傳統(tǒng)。經(jīng)過歷史的沉淀和積累，美國現(xiàn)行的海洋資源政策主要包括以下幾個方面：

1.1 美國已簽署生效的國際或地區(qū)海洋公約、合作協(xié)定

美國以國家利益為主導，積極參與海洋公約的制定和簽署。據(jù)相關(guān)資料的不完全統(tǒng)計，美國已經(jīng)簽署生效的國際海洋公約有100多個，主要涉及海洋資源開發(fā)與保護，如《南極條約》、《聯(lián)合國氣候變化框架協(xié)議》、《聯(lián)合國保護和管理越界魚類資源和高度洄游魚類資源的協(xié)定》等。

美國雖然積極促成《聯(lián)合國海洋法公約》的制定和談判，并主導《公約》大部分條款的約定內(nèi)容，但是條約最終在國內(nèi)沒有簽署生效，甚至聯(lián)合國海洋事務(wù)總署修改部分內(nèi)容也不能滿足美國的強權(quán)政治要求，美國國會至今

也沒有批準加入。

1.2 美國主要的海洋資源法律制度

從政策的廣義角度上講，美國的海洋資源政策包括海洋資源法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件與政策性文件等。這些海洋政策主要涉及海洋生物、礦產(chǎn)、化學、空間和新能源5個方面。這些政策自1716年美國設(shè)立燈塔服務(wù)處揭開海洋管理序幕開始，歷經(jīng)1793年美國宣布離岸3海里領(lǐng)水范圍、20世紀40年代通過海洋資源立法加強對所屬海洋資源管理等，直至20世紀50-80年代的政策建設(shè)高峰，逐步形成了獨具美國特色的海洋資源政策的法律體系[1]。

1.3 美國海洋資源的戰(zhàn)略規(guī)劃

豐富的海洋資源是人類社會生存和可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是一個國家未來發(fā)展的希望。美國為了更好地開發(fā)和利用所轄地區(qū)甚至全球的海洋資源，聯(lián)邦及州政府先后制定、出臺了相關(guān)的海洋發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。1969年發(fā)布《美國與海洋》科學規(guī)劃海洋資源利用，2001年美國國會通過《2000年海洋法令》授權(quán)美國政府成立的海洋政策委員會制定海洋新政策[2]。2004年美國政府成立的國家海洋政策委員會正式向國會提交了《21世紀海洋藍圖》詳細描繪了美國海洋事業(yè)發(fā)展的遠景，同年美國政府又公布了《美國海洋行動計劃》。

2 美國海洋資源政策的經(jīng)驗總結(jié)

美國海洋管理實施過程中頒布了一系列的海洋政策，逐步形成了相對完整的海洋資源政策體系，基本實現(xiàn)了海洋管理的依法治海。美國海洋資源政策建設(shè)的經(jīng)驗具有明顯的優(yōu)勢。

2.1 政策縱向?qū)哟屋^高

美國海洋政策大多是從宏觀層次、國家層面上制定和頒布，有利于實施綜合管理和海洋的可持續(xù)開發(fā)。1969年發(fā)布《美國與海洋》的海洋政策研究報告，全面宣示了美國的海洋國策，科學規(guī)劃了美國的海洋資源利用。經(jīng)過20世紀50-80年代海洋資源法律體系的完整構(gòu)建，為美國海洋資源政策建設(shè)定下了較高的基調(diào)。2004年美國頒布了《21世紀海洋藍圖》和《美國海洋行動計劃》，成立了國家海洋政策委員會，指明了新世紀海洋開發(fā)的正確方向。

2.2 政策橫向內(nèi)容較全面

美國海洋資源政策體系在橫向內(nèi)容上涵蓋了海洋生物、礦產(chǎn)、空間、海水化學以及能量等資源政策，內(nèi)容全面系統(tǒng)，其重點突出表現(xiàn)在海洋資源生態(tài)保護、綜合性以及國際競爭等方面的政策。

2.2.1 注重海?

洋資源保護政策的出臺

海洋資源保護政策是美國海洋政策體系中的主體，所有的海洋政策幾乎都以海洋資源保護為立法基礎(chǔ)。美國在大西洋和太平洋的海洋區(qū)域遼闊，并且沒有和他國存在海域爭端，為了海洋資源的可持續(xù)發(fā)展和海洋資源種類的多樣化，美國在制定海洋資源政策上傾向于海洋資源的保護。主要表現(xiàn)為：一是頒布了諸如《海洋哺乳動物保護法》、《漁業(yè)保護和管理法》等一系列的漁業(yè)保護法；二是同周邊國家簽訂了諸如《大西洋金槍魚公約》、《日美加漁業(yè)公約》等一系列的漁業(yè)保護協(xié)議；三是率先制定了《美國漁業(yè)促進法》、《可持續(xù)漁業(yè)法》等漁業(yè)資源可持續(xù)開發(fā)的法律法規(guī)[3]。美國出臺不久的《21世紀海洋藍圖》提出海洋資源生態(tài)管理的目標，已經(jīng)超越了開發(fā)與保護并舉的海洋資源管理理念，向保護在先的可持續(xù)發(fā)展邁進，注重海洋資源的生態(tài)循環(huán)。

2.2.2 綜合性海洋資源政策較多

美國海洋資源政策分別由聯(lián)邦政府和各州政府制定和實施，分為兩個層級。因此，美國海洋資源管理也實行分散和集中相結(jié)合的管理體制，各州政府管理離岸3海里領(lǐng)海范圍內(nèi)的海洋資源，聯(lián)邦政府管理3～200海里內(nèi)的各種海洋資源。聯(lián)邦政府統(tǒng)一制定規(guī)劃，聯(lián)邦政府的各海洋事務(wù)管理部門貫徹執(zhí)行，國家海洋大氣局、海岸警備隊、內(nèi)政部、能源部、運輸部等涉海部門都以各自的權(quán)責和方式參與海洋管理活動[4]。美國政府針對海洋資源管理相對分散的狀況，采取制定海洋綜合性政策來協(xié)調(diào)各部門之間的利益沖突。美國聯(lián)邦政府制定和頒布海洋資源政策，各州政府執(zhí)行或指定對應(yīng)的實施細則、政策幅度繳款，內(nèi)容呈現(xiàn)出很強的綜合性，如《海岸帶管理法》等。

2.2.3 國際海洋資源政策的國家利益導向

美國海洋資源的國際政策較好地體現(xiàn)了國家利益高于一切的利益導向。在《聯(lián)合國海洋法公約》的制定和加入上，美國堅持了這種國家利益至上的原則[5]。美國積極參與公約的制定，在公約的促成中占據(jù)主導地位。但是，當公約于己無利時，就不加入，美國至今沒有簽署通過公約，在國內(nèi)沒有生效。但針對國際海底區(qū)域卻憑借其強大的技術(shù)、經(jīng)濟實力進行探測與開發(fā)，優(yōu)先占領(lǐng)，拋棄公約中的約定，堅持自由經(jīng)濟和開發(fā)的原則。美國不加入公約也為自己在海洋領(lǐng)域爭取國家利益中套上了桎梏，因此，近幾年國內(nèi)加入公約的呼聲日益高漲。

2.3 政策過程運行較好

美國海洋資源政策過程運行較好，主要表現(xiàn)為政策制定的及時、統(tǒng)籌規(guī)劃、公民廣泛參與，政策執(zhí)行的統(tǒng)一執(zhí)法，獨立的監(jiān)督機制等。

2.3.1 政策制定

美國海洋資源管理政策制定的與時俱進。建國之前就已經(jīng)開始了海洋資源管理政策的制定，18世紀早期正式開始對海洋進行規(guī)范管理，20世紀40年代開始頒布一系列海洋資源法律法規(guī)實施依據(jù)，20世紀60—70年代，經(jīng)過長期的立法積累，形成了海洋資源政策管理體系[7]。20世紀80年代至今，美國不斷修訂海洋法律政策，制訂了一系列的海洋遠景規(guī)劃，并關(guān)注海洋新能源。

美國成立海洋政策委員會，集中力量專門制定海洋政策，統(tǒng)一對海洋資源開發(fā)活動進行統(tǒng)籌規(guī)劃。1966年國會批準成立海洋科學、工程和資源委員會，該委員會又稱為斯特拉特頓委員會，負責對美國海洋管理存在的問題進行全面審議，委員會于1969年提交《美國與海洋》研究報告，全面研究了美國的海洋政策。2000年國會通過《2000海洋法令》，成立了美國海洋政策委員會，該委員會先后召開了多次會議對美國的海洋政策及法規(guī)進行了全面、細致的調(diào)研，最終于2004年發(fā)布了《21世紀海洋藍圖》[8]，描繪了美國21世紀海洋事業(yè)發(fā)展的新藍圖。

美國在海洋資源政策的出臺上也非常注重公民的廣泛參與，建立了公民能夠參與海洋政策制定過程的渠道，確保美國海洋事業(yè)的健康發(fā)展。例如，美國《21世紀海洋藍圖》形成過程中，美國海洋政策委員會由16名專家組成，先后召開9次地區(qū)性會議，召集了有445位研究人員、海洋科學家、普通民眾、環(huán)境組織和政府官員等參加的聽證會，在美國沿海和五大湖區(qū)進行了18次實地考察，收集意見和各類信息3萬多頁，最終才形成了初步報告。

2.3.2 政策執(zhí)行

聯(lián)邦政府統(tǒng)一制定規(guī)劃，聯(lián)邦政府的各海洋事務(wù)管理部門貫徹執(zhí)行，國家海洋大氣局、海岸警備隊、內(nèi)政部、能源部、運輸部等涉海部門都以各自的權(quán)責和方式參與海洋管理活動[9]。聯(lián)邦政府制定海洋資源政策，州與地方政府具體落實和執(zhí)行海洋資源政策。

美國組建統(tǒng)一執(zhí)法的海岸警備隊，加強海洋管理。早在1790年，美國組建“海上關(guān)稅巡邏隊”（后改為“海上緝私隊”），這支隊伍就是美國海岸警備隊前身，同時也是世界上最早的海洋執(zhí)法力量。1915年，美國聯(lián)邦政府將“海上緝私隊”與“救生局”合并，成立“美國海岸警備隊”，在美國管轄海域?qū)嵤┉h(huán)境保護、漁業(yè)資源管理、交通安全管理以及危急情況下維護國家安全等。

2.3.3 政策監(jiān)督

美國三權(quán)分立的政體形式，促使其政策監(jiān)督具有相對獨立的機制，美國的海洋資源政策也擁有相對獨立的監(jiān)督機制。美國海洋資源政策的監(jiān)督體系主要包括：國會監(jiān)督、司法監(jiān)督、政黨監(jiān)督、社會及輿論監(jiān)督、行政監(jiān)督等。美國海洋資源政策監(jiān)督主體擁有較強的獨立性，因此無論在監(jiān)督的內(nèi)容還是方式上都能夠做到全面、嚴密。

3 美國海洋資源政策對我國的有益啟示

美國海洋資源政策建設(shè)的成績斐然，在政策體系的縱向、橫向和過程上都表現(xiàn)出非常明顯的優(yōu)勢，能夠為我國海洋資源政策體系的建設(shè)提供積極的啟示。

3.1 提升海洋資源政策的縱向?qū)哟?/h3>

我國海洋政策建設(shè)一直滯后，沒有系統(tǒng)性，對海洋事業(yè)重視不夠，甚至在海洋戰(zhàn)略上反反復復的“閉關(guān)鎖國”。1949年后，我國政府開始重視海洋事業(yè)的發(fā)展，先后出臺了一系列的海洋政策法規(guī)。歷屆“黨代會”、“人代會”都提及了海洋開發(fā)的戰(zhàn)略目標，國務(wù)院及所屬各部門也先后頒布了一批海洋法規(guī)、戰(zhàn)略規(guī)劃等，但海洋事業(yè)在中國的發(fā)展一直處于條塊分管的狀態(tài)，沒能像美國一樣對海洋資源開發(fā)與管理政策進行統(tǒng)一的、全方位的、視野長遠的科學評估，也沒有從國家層面對我國的海洋資源政策進行定位[10]。我國海洋資源具有國家所有的產(chǎn)權(quán)特性以及海洋資源所固有的生態(tài)性、有限性和脆弱性等自然特征，決定了海洋資源是一個不可分割的整體。因此，在海洋資源開發(fā)時，國家必須從規(guī)劃、政策及法律法規(guī)制度等戰(zhàn)略層面進行統(tǒng)一的協(xié)調(diào)，為海洋綜合管理和科學開發(fā)提供高屋建瓴的政策依據(jù)。

3.2 充實海洋資源政策的橫向內(nèi)容

海洋資源政策的橫向內(nèi)容建設(shè)就是一方面制定綜合海洋資源政策，另一方面制定海洋資源涉及領(lǐng)域的專門政策。

3.2.1 注重出臺海洋資源綜合性政策

美國海洋管理堅持集中和分散相結(jié)合的管理體制，但是在政策制定上，美國組建海洋政策委員會，統(tǒng)一評估美國現(xiàn)有的海洋資源政策，制定新的綜合性政策，從而避免分散管理存在的問題和缺陷。我國的海洋管理體制也是分散管理和集中管理相結(jié)合的模式，但是，我國的管理體制在縱向上層級較多，在橫向上部門較多，如在縱向?qū)蛹壣献鳛楹Ｑ笮姓芾淼臋C構(gòu)有中央、省、市、縣4級政府，在橫向部門上有國家海洋局、水產(chǎn)、環(huán)境保護、交通、氣象、地質(zhì)礦產(chǎn)等部門[11]。我國海洋資源管理體制的現(xiàn)狀也促使各級政府、各部門為了各自利益分別出臺頒布了大量的法規(guī)制度。我國需要積極借鑒美國的有益經(jīng)驗，成立國家級海洋政策委員會，通過制定綜合海洋資源政策統(tǒng)一規(guī)范我國海域的開發(fā)和利用，為調(diào)節(jié)各級政府、各部門之間的海洋利益糾紛提供政策依據(jù)，促進我國海洋的可持續(xù)開展。

3.2.2 加強海洋資源保護政策建設(shè)

我國只有一面瀕臨太平洋，且在黃海、東海、南海等海域同他國存在島礁爭議，再加上海洋利用的起步較晚，我國較少出臺海洋資源的保護政策。美國海岸線較長、為了大量洄游魚類的繁殖等因素，非常注重海洋資源保護政策的出臺。同美國相比，我國海洋資源政策偏重于水產(chǎn)養(yǎng)殖，各涉海部門在利益驅(qū)動下偏重于海洋資源的開發(fā)，僅有的海洋資源保護政策也在執(zhí)行和監(jiān)督上存在無法落實的問題。在和諧海洋理念的驅(qū)動之下，我國需要積極汲取海洋過度開發(fā)造成的生態(tài)系統(tǒng)破壞、環(huán)境污染等血的教訓，加強海洋資源保護政策建設(shè)，堅持保護先于開發(fā)的可持續(xù)發(fā)展道路。

3.2.3 堅持海洋資源國際政策的利益導向

我國在海洋資源分配問題上也需要堅持國家利益至上的原則。在國際海洋資源問題上不僅僅采取積極配合的妥協(xié)態(tài)度，而且更要從國家利益的層面在海洋資源利益競爭上出臺有力的維權(quán)政策[12]，需要積極快速出臺《海洋基本法》、國際海底區(qū)域勘探及開發(fā)政策等，在國際海洋資源的合理利用上分一杯羹。

3.3 優(yōu)化海洋資源政策的運行機制

我國海洋資源政策過程需要借鑒美國海洋資源政策在制定、執(zhí)行過程中的成功經(jīng)驗，統(tǒng)一政策制定主體，開辟公民參與的渠道，形成政策運行的良性機制[13]。

（1）在海洋資源政策的制定上，一要組建海洋政策委員會，二要注重公民參與，三要與時俱進。國家需要通過海洋政策委員會從政策上統(tǒng)一海洋資源開發(fā)的步調(diào)，通過統(tǒng)一出臺政策規(guī)范海洋資源開發(fā)行為。出臺政策是要注重公民的廣泛參與，在涉海產(chǎn)業(yè)和沿海地區(qū)等范圍內(nèi)廣泛征求涉海從業(yè)人員的建議，反復地實地考察、走訪，認真研究各種意見，綜合分析，最終出臺我國綜合性的海洋政策，以實現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃海洋資源開發(fā)活動[14]。海洋政策也需要及時修訂，通過政策評估不斷補充和調(diào)整。

（2）在海洋資源政策的執(zhí)行上，我國需要強化各級政府和各涉海部門對海洋政策的貫徹執(zhí)行，明確各級政府和各涉海部門的責任，建立權(quán)利與義務(wù)對等的機制。同時，組建海上統(tǒng)一的執(zhí)法隊伍，加強海域的監(jiān)管，規(guī)范海洋資源開發(fā)活動，為海洋資源政策的有效執(zhí)行提供有力的保證。

（3）在海洋資源政策的監(jiān)控上，堅持監(jiān)督主體的多樣性，形成相對獨立的監(jiān)督機制。我國海洋資源政策的監(jiān)控主體呈現(xiàn)出多元化的特征，但監(jiān)督的獨立性相對較弱[15]。獨立的監(jiān)控機制在一定程度上能夠促使海洋政策在制定時獲得廣泛的參與，在執(zhí)行時能夠落到實處，從而促使海洋資源政策能夠真正規(guī)范海洋資源開發(fā)活動。

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2012-05-11