瞿春芳

（上海市浦東新區(qū)計量質(zhì)量檢測所， 上海 201201）

楊德利

（上海海洋大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院， 上海 201306）

基于QS制度的食品企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障對策研究*

瞿春芳

（上海市浦東新區(qū)計量質(zhì)量檢測所， 上海 201201）

楊德利

（上海海洋大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院， 上海 201306）

為提高食品企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量，更好實行QS制度，在評述我國食品安全現(xiàn)狀及常見的食品質(zhì)量問題基礎(chǔ)上，對食品安全監(jiān)管體系,食品安全法律制度、法律責(zé)任,食品安全技術(shù)支撐體系等進行了分析。提出企業(yè)自律和市場監(jiān)管相結(jié)合、整合現(xiàn)有檢測資源、提升檢測能力、建立企業(yè)誠信檔案等對策，以保障食品企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全。

QS制度；食品企業(yè)；產(chǎn)品質(zhì)量；安全保障對策

我國的食品問題已由食品短缺之憂轉(zhuǎn)向了食品安全之憂，并且這個問題會由于中國食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的眾多且小而散、經(jīng)營主體的社會責(zé)任感缺失、監(jiān)管機制及法律法規(guī)不完善而難以在短期內(nèi)解決。近期不斷發(fā)生的食品安全事件，給人們敲響了食品安全警鐘。而解除食品安全之憂，必先建立食品企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量安全保障機制，在各方的共同努力下，保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全，共創(chuàng)和諧社會［1-4］。

1 我國食品安全現(xiàn)狀及常見的食品質(zhì)量問題

食品是人類生存和發(fā)展的最基本的物質(zhì)條件，食品的質(zhì)量安全已經(jīng)成為全球的焦點之一，是人類發(fā)展的一個重要課題。隨著食品安全監(jiān)管體系和法律制度的不斷完善，我國食品質(zhì)量總體水平穩(wěn)步提高,但也還存在令人擔(dān)憂的一面。小企業(yè)小作坊存在食品生產(chǎn)力水平低下、生產(chǎn)環(huán)境差、原料污染、生產(chǎn)設(shè)備簡陋、生產(chǎn)管理制度欠缺、從業(yè)人員素質(zhì)差等問題，甚至有的生產(chǎn)者為了賺錢，沖破道德底線，惡意制假造假，違法生產(chǎn)、經(jīng)營，影響了食品安全［5，6］。

從質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門不定期對食品質(zhì)量抽查的情況看，當(dāng)前我國常見的食品質(zhì)量問題主要是4個方面：衛(wèi)生指標超標，如菌落總數(shù)、大腸菌群等嚴重超出國家強制性標準，個別的甚至有致病菌；超量使用食品添加劑或違規(guī)使用禁止的食品添加劑，例如苯甲酸、山梨酸、甜蜜素含量超標，違規(guī)使用已經(jīng)禁用的人工合成色素、“瘦肉精”、“吊白塊”等；某些常規(guī)理化指標不符合標準要求，如腌制肉中的酸價、過氧化值含量超標等；食品包裝、標簽等不規(guī)范。

2 QS制度推行的條件

為加強食品生產(chǎn)企業(yè)對食品的安全保障，我國實行了QS制度。QS制度是指為了保證食品質(zhì)量安全，具備規(guī)定條件的生產(chǎn)者才允許進行生產(chǎn)經(jīng)營活動，具備規(guī)定條件的食品才允許生產(chǎn)銷售的監(jiān)管制度，因此實行食品質(zhì)量安全市場準入制度是一種政府行為，是一項行政許可制度。該制度借鑒了美國已立法強制實施的食品GMP認證制度。我國是世界第二個強制實行食品質(zhì)量安全認證的國家，28類食品都已納入QS認證范圍。除美國實行立法強制認證外，日本、加拿大、新加坡、德國等國家均采取部分產(chǎn)品強制實施、部分產(chǎn)品勸導(dǎo)的方式［7-9］。我國食品企業(yè)實施QS制度需要具備硬件和軟件條件。

2.1 硬件條件

根據(jù)《加強食品質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作實施意見》的有關(guān)規(guī)定，食品生產(chǎn)加工企業(yè)保證產(chǎn)品質(zhì)量必備硬件條件包括10個方面，即環(huán)境條件、生產(chǎn)設(shè)備條件、加工工藝及過程、原材料要求、產(chǎn)品標準要求、人員要求、儲運要求、檢驗設(shè)備要求、質(zhì)量管理要求、包裝標識要求。不同食品的生產(chǎn)加工企業(yè)，保證產(chǎn)品質(zhì)量必備硬件條件的具體要求不同，在相應(yīng)的食品生產(chǎn)許可證實施細則中都作出了詳細的規(guī)定。

2.2 軟件條件

辦理食品生產(chǎn)許可證的軟件要求是指食品生產(chǎn)加工企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立健全產(chǎn)品質(zhì)量管理制度，在實施從原材料進廠的進貨驗收到產(chǎn)品出廠的檢驗把關(guān)的全過程質(zhì)量管理時，嚴格實施崗位質(zhì)量規(guī)范、質(zhì)量責(zé)任以及相應(yīng)的考核辦法，不符合要求的原材料不準使用，不合格的產(chǎn)品嚴禁出廠，實行質(zhì)量否決權(quán)。

3 我國食品質(zhì)量安全保障存在的主要問題

3.1 食品監(jiān)管體制不完善

我國食品安全管理機構(gòu)包括質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生、食品藥品、農(nóng)業(yè)、商務(wù)、檢驗檢疫等部門，管理力量看起來很強大，但還是存在管理部門往往只局限于各自領(lǐng)域。比如質(zhì)監(jiān)局負責(zé)生產(chǎn)領(lǐng)域的食品安全，工商局負責(zé)流通領(lǐng)域的食品安全，食品藥品監(jiān)管局負責(zé)餐飲服務(wù)領(lǐng)域的食品安全，進出口檢驗檢疫局則負責(zé)進出口領(lǐng)域的食品安全。這些部門總是在自己所管的領(lǐng)域單兵作戰(zhàn)，缺少協(xié)同作戰(zhàn)的思維，經(jīng)常出現(xiàn)監(jiān)管的真空或重復(fù)監(jiān)管，大大降低了管理的效率。例如，質(zhì)檢局一旦發(fā)現(xiàn)工廠生產(chǎn)的食品有問題，就只能查該廠現(xiàn)有的產(chǎn)品，而對已經(jīng)流入流通領(lǐng)域銷售的食品卻無權(quán)過問，只能通知工商局來處理進入流通領(lǐng)域的問題食品；同樣，工商局只能查處流通領(lǐng)域的食品，不能從商場、超市等流通領(lǐng)域直接查到工廠等問題食品的源頭，這樣往往治標不治本，不能從源頭上鏟除問題食品。

3.2 食品安全法律制度缺乏可操作性

《食品安全法》中的規(guī)定很多都是原則性的，具體操作性不強。只有類似相關(guān)法律制度出臺實施細則之后，才能解決執(zhí)法依據(jù)不健全和不易操作的問題。

3.3 法律責(zé)任追究不嚴

對食品生產(chǎn)者、經(jīng)營者違法行為的懲處措施不力，違法成本太低，而違法獲利太大，這樣就導(dǎo)致很多經(jīng)營者鋌而走險。對管理者的責(zé)任追究制度缺失，對瀆職部門和管理人員責(zé)任追究力度不大，不能從制度上規(guī)范食品安全管理部門和具體人員的責(zé)任，造成有法不依、執(zhí)法不嚴和管理不力的瀆職現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。

3.4 食品安全技術(shù)支撐體系不完善

目前我國各類檢驗機構(gòu)數(shù)量較多，低水平重復(fù)建設(shè)嚴重，檢測技術(shù)落后，很難為食品質(zhì)量監(jiān)管提供強有力的技術(shù)支持。此外，由于部門障礙，檢測報告的法律效力不被廣泛承認，造成了檢測資源的不必要浪費。食品安全標準體系不完善，出現(xiàn)方法標準更新而產(chǎn)品標準滯后等狀況。通常國家標準不能超過5年，但是我國很多20世紀的標準還在大量使用。食品安全法公布前，各部門依職責(zé)分別制訂了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、食品衛(wèi)生、食品質(zhì)量等國家標準和行業(yè)標準。標準總體數(shù)量雖多，但標準間既有交叉重復(fù)、又有脫節(jié)，標準間的銜接協(xié)調(diào)程序不高。由于缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制，在客觀上形成了食品標準的交叉、重復(fù)、空白、不配套，多種標準在市場上形成沖突，讓企業(yè)無法適從。同時，目前食品行業(yè)相關(guān)標準總體上標齡較長，食品產(chǎn)品安全標準通用性不強，部分標準指標欠缺風(fēng)險評估依據(jù)，不能適應(yīng)食品安全監(jiān)管和行業(yè)發(fā)展需要，影響了相關(guān)標準的科學(xué)性和合理性。另外，標準的修訂不能與時俱進，沒有及時根據(jù)現(xiàn)在生產(chǎn)發(fā)展及消費者的需要進行修訂。

3.5 管理能力較弱，人才隊伍的素質(zhì)有待提高

以質(zhì)監(jiān)局和工商局為例，質(zhì)監(jiān)局往往具有較多技術(shù)人員隊伍和技術(shù)設(shè)備，但是執(zhí)法人員嚴重不足，現(xiàn)有執(zhí)法人員很難對生產(chǎn)領(lǐng)域的食品生產(chǎn)實行有效監(jiān)督管理；而工商局執(zhí)法人員的食品安全方面的知識相對欠缺，需要提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。

3.6 食品企業(yè)內(nèi)部存在的具體問題

（1）大部分食品企業(yè)規(guī)模小，投入低，競爭力弱。有些食品企業(yè)以農(nóng)副產(chǎn)品加工為主，大部分加工設(shè)備落后。行業(yè)內(nèi)先進、有競爭力的工藝裝備少，產(chǎn)品品種少、檔次低、科技含量不高，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不能適應(yīng)市場需求變化。（2）企業(yè)的食品安全意識仍不強。食品生產(chǎn)企業(yè)是食品安全保障的第一責(zé)任人，企業(yè)的責(zé)任意識、誠信意識、法制意識還需要進一步提高。（3）從業(yè)人員素質(zhì)偏低、資質(zhì)缺乏。食品QS制度的實施不僅對產(chǎn)品質(zhì)量提出了新要求，而且要求從業(yè)人員要有資格證、產(chǎn)品出廠時經(jīng)專業(yè)檢驗人員檢驗后才能出廠，這無疑給絕大多數(shù)食品生產(chǎn)企業(yè)提出了新的考驗。（4）重取證、輕管理的現(xiàn)象在食品生產(chǎn)企業(yè)中不同程度存在，部分企業(yè)不能持續(xù)保持應(yīng)有的生產(chǎn)條件。部分企業(yè)在取得食品生產(chǎn)許可證后，放松了對生產(chǎn)過程的質(zhì)量控制，只求產(chǎn)量，忽視質(zhì)量，生產(chǎn)過程又回到了以前粗放式的管理，生產(chǎn)過程、工藝設(shè)備、過程檢驗等不能按要求進行，出廠產(chǎn)品不檢驗，質(zhì)量衛(wèi)生安全存在較大隱患。

4 保障食品生產(chǎn)企業(yè)食品質(zhì)量安全的對策

4.1 完善集中統(tǒng)一、各負其責(zé)的監(jiān)管體制

從國際上看，建立一個強有力、集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制和加強各管理部門之間的協(xié)調(diào)是食品安全監(jiān)管體制發(fā)展的趨勢。針對實際工作中比較集中的監(jiān)管空白和交叉問題，地方政府應(yīng)適時制訂辦法，對各部門進行統(tǒng)一部署，減少監(jiān)管環(huán)節(jié)、延長監(jiān)管鏈條，適當(dāng)整合，提倡資源信息共用共享，提高監(jiān)管資源利用效率。在食品的生產(chǎn)加工、流通和消費環(huán)節(jié)逐步實現(xiàn)以一個部門為主的“綜合性、專業(yè)化、成體系”的監(jiān)管模式，徹底解決導(dǎo)致重復(fù)監(jiān)管及監(jiān)管缺位的職責(zé)交叉、責(zé)任不清等問題。

4.2 加強食品安全標準體系建設(shè)，統(tǒng)一制定發(fā)布標準

衛(wèi)生部應(yīng)會同有關(guān)部門推進食品安全相關(guān)國家標準、地方標準的制修訂，建立與我國經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)、與國際食品標準體系接軌、滿足保障人民健康和貿(mào)易需要的食品安全標準體系；同時，應(yīng)建立國家級食品安全標準管理中心，加強標準相關(guān)專業(yè)人才培養(yǎng)；加強標準宣貫、培訓(xùn)和跟蹤評價，及時向公眾免費公開標準，促進標準貫徹落實。

4.3 以政策為導(dǎo)向，將新辦食品企業(yè)向工業(yè)區(qū)集聚，形成食品產(chǎn)業(yè)集群

實行中小型食品企業(yè)向工業(yè)區(qū)集聚，形成地區(qū)性食品產(chǎn)業(yè)集群，這樣能夠在人才、技術(shù)、資源、設(shè)施等方面實行共享和互補，促使產(chǎn)業(yè)鏈從主要集中在食品制造過程，延伸到食品研發(fā)、生產(chǎn)、銷售、服務(wù)的全過程；同時建立農(nóng)戶(基地)、冷凍庫、科研、質(zhì)檢、信息、加工、包裝、倉儲、市場(銷售)等產(chǎn)供銷一條龍發(fā)展體系。將企業(yè)集聚到工業(yè)園區(qū)形成集群后，便于食品監(jiān)管部門監(jiān)管。

4.4 完善食品安全檢測體系

（1）食品企業(yè)共建檢測中心，共享檢測資源

檢測工作作為食品原料、生產(chǎn)加工過程、運輸以及市場銷售等環(huán)節(jié)中內(nèi)部自我監(jiān)控和外部監(jiān)督檢查的重要手段，直接影響食品的質(zhì)量和安全。食品QS制度對企業(yè)的檢驗工作也提出了較高的要求，要求企業(yè)必須具備檢驗?zāi)芰?，產(chǎn)品出廠必須批批檢驗。另外，檢驗工作對中小型食品企業(yè)具有重要意義，因為中小型食品企業(yè)普遍資金短缺，檢驗設(shè)備投入不足，檢驗人員技術(shù)水平不高，過程檢驗和出廠檢驗把關(guān)能力較弱，致使食品質(zhì)量不穩(wěn)定，不能對食品質(zhì)量進行全面分析。

在一個區(qū)域內(nèi)共建檢測中心則可以有效解決目前中小型食品企業(yè)面臨的檢驗難題。企業(yè)共同出資建設(shè)實驗室，聘請高水平的檢驗人員，共享檢驗資源，既可以滿足食品檢驗的需要，又能幫助企業(yè)對質(zhì)量狀況甚至開發(fā)的新產(chǎn)品進行分析。

我國的食品標準中一般可分為感官、理化、微生物、重金屬、食品添加劑和農(nóng)殘等指標檢驗，不同品種食品所用的檢驗儀器多數(shù)是相同的，只有部分特殊指標才需要專用儀器。而所用的儀器如液相色譜儀、原子分光光度計等動則幾十萬元，確實不是中小型食品企業(yè)所能承受的。因此中小型食品企業(yè)共建實驗室是中小型食品企業(yè)實施QS制度的有效途徑。

（2）整合現(xiàn)有各區(qū)縣級質(zhì)檢機構(gòu)，積聚檢測技術(shù)力量，提升檢測能級

以上海為例，上?，F(xiàn)在質(zhì)檢系統(tǒng)食品檢測機構(gòu)實行4+1+1的模式，上海市質(zhì)檢院作為國家級上海產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗研究院，而市級食品檢測機構(gòu)有1家，區(qū)縣級食品檢測機構(gòu)有4家，各區(qū)縣的檢測設(shè)備和檢測力量相差無幾，檢測力量單薄，如果綜合考慮地區(qū)因素，將4家食品檢測機構(gòu)優(yōu)化整合，建立檢測資源共享機制，從而提高檢測能力，提升檢測機構(gòu)能級，同時合理推進第三方檢測機構(gòu)建設(shè)，建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一、布局合理、運轉(zhuǎn)高效的食品安全檢測體系。

4.5 加強監(jiān)管人員隊伍建設(shè)，提高管理人員綜合素質(zhì)

分批對現(xiàn)有監(jiān)管人員進行法律和食品安全方面知識的培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的經(jīng)濟知識、現(xiàn)代科技知識和法律知識，提高業(yè)務(wù)能力。另外，要進一步招錄更多具有法律、食品安全方面知識的專業(yè)和技術(shù)人員，充實到食品安全管理的人才隊伍中，提高管理人員的綜合素質(zhì)。

4.6 提高生產(chǎn)企業(yè)的守法意識，企業(yè)加強自律

行業(yè)協(xié)會或相關(guān)部門組織企業(yè)相關(guān)人員學(xué)習(xí)《食品安全法》、《食品安全法實施條例》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等食品相關(guān)法律法規(guī)，增強企業(yè)的法律意識，組織食品安全生產(chǎn)的技能培訓(xùn)等，生產(chǎn)企業(yè)通過自查自糾，查處食品安全隱患，同時讓企業(yè)牢記違法的巨大代價，以增加企業(yè)自律能力，盡最大努力保證生產(chǎn)的食品質(zhì)量安全可靠。

4.7 加強食品安全信息工作，推動信息共享和統(tǒng)一發(fā)布

健全食品安全信息統(tǒng)一公布制度，建立部門間信息溝通平臺，實現(xiàn)食品安全信息互聯(lián)共享。定期編發(fā)食品安全動態(tài)，組織編寫年度國家食品安全狀況，指導(dǎo)地方編寫當(dāng)?shù)厥称钒踩珷顩r。建立健全輿情監(jiān)測機制，及時組織調(diào)查、評估、研判，穩(wěn)妥準確發(fā)布食品安全信息并認真做好解釋說明，防止引起消費者恐慌和輿論負面炒作。

4.8 集政府監(jiān)管部門與民間力量，合力攻克食品安全難題

近年來，在食品安全問題屢屢發(fā)生，食品生產(chǎn)監(jiān)管難度日益增大、風(fēng)險愈見凸顯，而政府部門卻礙于監(jiān)管資源不足、治理機制相對單一，有時確實難以“包打天下”。應(yīng)建立民間監(jiān)督組織，鼓勵公民參與，建立以政府監(jiān)督為主導(dǎo)，民間監(jiān)督為輔的食品監(jiān)督體系。例如食品安全網(wǎng)（目前人氣較高的“擲出窗外”民間食品安全網(wǎng)），被上海市食品安全委員會相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)稱為政府、社會、公民互動，“群防群治”的典型。今年1月1日上海在全國率先開通食品安全統(tǒng)一舉報電話12331熱線，為全市統(tǒng)一的食品安全投訴舉報中心，為市民參與食品安全監(jiān)督搭建了平臺。

4.9 健全食品安全信用體系。

我國之所以食品安全危機如此嚴重，很重要的一個原因是沒有建立起食品安全信用體系。應(yīng)當(dāng)通過立法在全社會進一步建立褒獎守信、懲戒失信的食品安全信用體系，統(tǒng)一確定信用標準、建立信用平臺等，切實發(fā)揮食品安全信用體系對于食品安全的保障功能。

4.10 建立更加嚴厲的法律追究制度

對違法企業(yè)，建立懲罰性賠償機制，完全剝奪它們造假的收益，并受相應(yīng)法律制裁。企業(yè)犯罪成本太低，讓這些問題食品屢屢出現(xiàn)。要提高企業(yè)違法成本，設(shè)置懲罰賠償機制，對違法嚴重者，罰到傾家蕩產(chǎn)，并應(yīng)追究相應(yīng)的法律責(zé)任。對食品安全監(jiān)管部門和相關(guān)人員違規(guī)責(zé)任加大追究力度，從制度上規(guī)范食品安全監(jiān)管部門和具體人員的責(zé)任，對造成有法不依、執(zhí)法不嚴和管理不力的瀆職行為追究必要的法律責(zé)任。

［1］黃春陽.我國構(gòu)建統(tǒng)一高效的食品安全管理體系研究［D］.南寧：廣西大學(xué)，2009.

［2］盧劍，孫勇，耿寧，等.我國食品安全問題及監(jiān)管模式建立研究［J］.食品科學(xué)，2010，31(5)： 319-324.

［3］張曉麗.我國食品安全的政府監(jiān)管責(zé)任機制研究［D］.成都：電子科技大學(xué)，2010.

［4］侯勇.淺談食品生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)對《食品質(zhì)量安全市場準入制度》的措施 [J].青海科技，2004(2)： 53-54.

［5］劉洋.目前我國食品安全存在的主要問題及對策［D］.長春：吉林大學(xué)，2005.

［6］楊輝.我國食品質(zhì)量安全管理體制的現(xiàn)狀和改革建議［J］.中國衛(wèi)生質(zhì)量管理，2006(2)： 19-20.

［7］雷家骕，王兆華.國外主要發(fā)達國家食品安全監(jiān)管狀況綜述［J］.中國藥品監(jiān)督管理，2004(3)： 15-17.

［8］唐華.論歐盟食品安全法規(guī)體系及其對中國的啟示［D］.北京：對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)，2006.

［9］李懷，趙萬里.發(fā)達國家食品安全監(jiān)管的特征及其經(jīng)驗借鑒［J］.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報，2008，29(6)： 29-36.

Countermeasures for Food Product Quality Security Insurance Based on QS System-Based

Qu Chunfang
(Pudong New Area Station of Measurement and Quality Inspection， Shanghai 201201, China)
Yang Deli
(Shanghai Ocean University School of Economics and Management， Shanghai 201306， China)

To improve food enterprise products quality，better implement QS system，on the basis of the review of the status of food security and the common issues of food quality，food safety regulatory system，legal system and the legal responsibility for food safety , food safety technology supporting system were analysed. Some countermeasures were put forward to protect the quality and safety of food products such as combining enterprises self-discipline and market supervision，integrating existing test resources，improving detection capabilities, establishing business creditfile and so on.

QS system; food product; product quality; security insurance countermeasure

O652

A

1008-6145（2012）04-0086-04

10.3969／j.issn.1008-6145.2012.04.027

*上海市教委重點學(xué)科“食品經(jīng)濟管理”項目(J50703)

聯(lián)系人：瞿春芳；E-mail： qcfcj@163.com

2012-05-21