呂耀懷

(蘇州科技學(xué)院公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師)

信任重建的關(guān)鍵環(huán)節(jié):政府公信力的提升

呂耀懷

(蘇州科技學(xué)院公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師)

一、政府公信力向社會誠信的輻射

所謂政府公信力，主要是指政府贏得公眾信任的程度。具體而言，政府公信力“包括三個方面的內(nèi)容:一是政府機(jī)構(gòu)的社會形象或道德評價的問題，即政府能否做到依法行政，秉公辦事，一視同仁，主要是政府的道德形象。二是公眾對政府機(jī)構(gòu)和官員們行政能力的信任問題，即政府是否擁有對內(nèi)管理好自身事務(wù)、對外管理好社會事務(wù)的能力，能否得到公眾的認(rèn)同和滿意。三是對各種政策的信任問題，即政府出臺的各項政策和規(guī)定是否公正可行，政策制定的程序和過程是否合法，各種政策之間的協(xié)同和銜接性如何，特別是新舊政策之間是否有一定的連續(xù)性，能否得到公眾的信賴，等等”。［1］

政府公信力在很大程度上是由政府的誠信度來表征的。政府的道德形象，首先取決于政府的誠信形象。誠信不僅是為人之本，亦是為政之要，不守誠信的政府不可能在公眾中樹立起良好的道德形象。如果政府因不守誠信而喪失了良好的道德形象，則政府的管理能力再強(qiáng)也難以獲得公眾的認(rèn)同和滿意。相反，因恪守誠信而樹立了良好道德形象的政府，即使其管理能力一時較弱，公眾也會出于對政府的信任而寄希望于其能改進(jìn)政府的管理。政策連續(xù)性問題，也與誠信問題有著密切的關(guān)系。政策具有連續(xù)性，反映的是政府的責(zé)任及其對誠信的恪守，而朝令夕改、政策變化無常，則恰恰是不誠信的表現(xiàn)。

政府公信力的水平如何，對社會誠信狀況會產(chǎn)生很大的影響?；蛘哒f，政府公信力對社會誠信有著重要的輻射作用。

政府有很高的公信力，政府是真正的誠信政府，可以最有效地引導(dǎo)和促進(jìn)全社會的誠信建設(shè)?？鬃诱f過:“政者，正也，子帥以正，孰敢不正”。政府的公信力，尤其是政府官員的誠信，會成為全社會誠信的榜樣和表率。政府及政府官員在誠信方面率先垂范，作為普通公民的百姓“孰敢”不誠信?即便有人敢行不誠信，誠信的政府也有足夠的道德權(quán)威或底氣來對之予以依法處置。朱熹稱:“上行下效，捷于影響”(《論語·顏淵》)。在中國這樣的社會中，政府之誠信對于百姓誠信的影響，在長期形成的“村看村、戶看戶，群眾看干部”的社會心理基礎(chǔ)上無疑是更為明顯的。“榜樣的力量是無窮的”，而最有力量的榜樣則非政府莫屬。就誠信建設(shè)而言，政府的榜樣作用無可替代。政府的管理涉及公共事務(wù)的各個方面，如經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技等等。因此，具有較高公信力的政府，其誠信的管理行為也會在各個方面產(chǎn)生重要影響。例如，在經(jīng)濟(jì)方面，政府的公信力直接影響企業(yè)和個人的誠信程度，如果政府的政策不連續(xù)或朝令夕改，則無疑會助長企業(yè)和個人的投機(jī)心理和急功近利、不考慮長遠(yuǎn)后果的不誠不信行為。俗語“上梁不正下梁歪”，也可以用來說明社會誠信度不高之源于政府公信力的弱化。這是政府公信力的另一種輻射現(xiàn)象，即政府公信力不足向社會誠信的負(fù)面輻射。

政府官員是政府的代表。政府的公信力，最終要落實到政府官員的誠信之中。如果政府官員恪守誠信，政府的公信力就有了存在的基礎(chǔ)。相反，如果政府官員無誠信可言，則政府公信力難以生成。政府官員在誠信方面的表率作用，能收到“不令而行”、“不勞而治”的功效，強(qiáng)過頒發(fā)大批加強(qiáng)誠信建設(shè)的文件。就此而言，政府公信力對社會誠信的輻射，最終是通過政府官員的誠信而得以實現(xiàn)的。

當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)政府的公信力建設(shè)，強(qiáng)調(diào)政府官員的誠信表率作用，并不意味著普通公民的誠信就無關(guān)緊要。社會誠信建設(shè)，最終要表現(xiàn)為全社會的參與。作為普通公民的社會成員，亦有著誠信的社會責(zé)任和道德義務(wù)。但是，如果政府缺乏公信力，如果政府官員缺乏誠信，其對社會誠信建設(shè)的負(fù)面影響就遠(yuǎn)非普通公民的不誠信所能相比。一個普通公民的不誠信，其所造成的影響僅限于該普通公民所接觸的有限范圍，而政府面對的是全體公民，政府官員所代表的是面向全體公民的政府，因此，政府公信力缺乏、政府官員不誠信之影響所及就遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過普通公民之不誠信所影響的范圍。有學(xué)者指出:“鑒于現(xiàn)代社會生活的結(jié)構(gòu)是以政府為中心而展開的，政府的領(lǐng)導(dǎo)和引導(dǎo)，決定著一個社會的行為選擇。而政府能夠作出什么樣的行為選擇，在還原的意義上是要落實到人身上的，即落實到公務(wù)員的行為選擇上來。由此看來，恰恰是公務(wù)員的誠信行為選擇，才是我們走向誠信生活的關(guān)鍵”［2］。在這種意義上，提升政府的公信力，加強(qiáng)政府官員的誠信建設(shè)，無論怎樣強(qiáng)調(diào)都不會過分。

綜上所述，要加強(qiáng)社會誠信建設(shè)，就必須首先抓住提升政府公信力這一關(guān)鍵，而要提升政府公信力，則又必須首先加強(qiáng)針對政府官員的誠信建設(shè)。黨的十七屆六中全會要求“把誠信建設(shè)擺在突出位置，大力推進(jìn)政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信建設(shè)，抓緊建立健全覆蓋全社會的征信系統(tǒng)，加大對失信行為懲戒力度，在全社會廣泛形成守信光榮、失信可恥的氛圍”。這里，非常明確地將“政務(wù)誠信”建設(shè)放在先于其他方面誠信建設(shè)的位置，也凸顯出包括政務(wù)誠信在內(nèi)的政府公信力提升對于全社會的誠信建設(shè)的關(guān)鍵作用。

二、政府公信力不足的現(xiàn)狀及其原因

2009年6-7月，《小康》雜志曾聯(lián)合新浪網(wǎng)，會同有關(guān)專家及機(jī)構(gòu)，對我國“信用小康”做過調(diào)查，其中有些調(diào)查結(jié)果涉及政府公信力問題。例如，2009年，在回答“您相信政府公布的各種社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)嗎”的問題時，被調(diào)查者中認(rèn)為“僅作參考，摻假的成分很多”或“絕對是假的，從來都不信”的比例高達(dá)91.1%;而在2007年的調(diào)查中，這個比例是79.3%［3］。盡管我們不能排除被調(diào)查者如此回答可能受到某些非理性的情緒因素的影響，但有如此高的比例的被調(diào)查者都對政府公開的數(shù)據(jù)表示懷疑(或基于理性，或出于可能并非無緣無故的情緒)，則似乎無法否認(rèn)政府的公信力出現(xiàn)了值得人們嚴(yán)重關(guān)注的問題。2007年懷疑政府公開數(shù)據(jù)的比例已高達(dá)79.3%，這個比例就已經(jīng)反映出政府公信力問題的嚴(yán)重性，而2009年公眾對政府行為的信任度更是直降近12個百分點，則更說明這個問題的嚴(yán)重性還在繼續(xù)增加。

為什么政府公信力會如此不足甚或低下?其中的原因至少可以概括為以下幾個方面:

1.政府行為不公

政府的行政權(quán)力本為公眾所授予，政府本應(yīng)利用這些權(quán)力來為公眾利益服務(wù)，但在一些政府機(jī)構(gòu)中，本應(yīng)服務(wù)于公眾利益的權(quán)力卻被異化，行政腐敗、權(quán)力尋租屢見不鮮，政府部門出現(xiàn)了與公眾利益不一致或相沖突的“特殊利益群體”，這使得公眾對政府的信任程度大為降低。不斷曝光的各級政府中的貪腐典型，他們利用手中掌握的政府權(quán)力所進(jìn)行的骯臟的權(quán)錢交易，在很大程度上嚴(yán)重影響了政府的形象。政府擁有行政權(quán)力的基礎(chǔ)是公眾相信政府能利用這些權(quán)力來為公眾利益服務(wù)，公權(quán)力只有服務(wù)于公眾才是公正的，而一旦政府通過利用這些權(quán)力來滿足“特殊利益群體”的需要，則顯然辜負(fù)了公眾對政府的基本信任;政府利用手中的權(quán)力只為少數(shù)人服務(wù)而未能為全體公眾謀福利，顯然是一種極其不公正的現(xiàn)象。而且，政府能否獲得公眾的信任是政府合法性的根源。如果政府的行政行為不公正，那么，政府不僅會失去公眾的信任，而且還會嚴(yán)重?fù)p害其存在的合法性。

2.政府政策不穩(wěn)定

根據(jù)浙江大學(xué)政府信用缺失調(diào)查課題組對浙江大學(xué)187名學(xué)員進(jìn)行的調(diào)查，其中有121位認(rèn)為，“政策缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性”是我國地方政府信用缺失的第4項主要表現(xiàn)［4］。在一些地方政府中，公共政策變更的隨意性比較大，而且這種政策的變更往往缺乏充分的民主基礎(chǔ)。地方政府的政策變更，有時候是出于政府官員的隨心所欲，沒有經(jīng)過深思熟慮，未能在政策出臺之前通過必要的科學(xué)論證和民主程序;有時候則是隨著政府本身的變動發(fā)生的，從而形成“一個班子一套思路，一屆政府一個政策”的狀況。所謂“政策缺乏連續(xù)性”，其實也是政策不穩(wěn)定的一種特殊情形，因為具有連續(xù)性的政策也表現(xiàn)出一定的政策穩(wěn)定性。政策不穩(wěn)定導(dǎo)致公眾無法對政府的行為作出合理的預(yù)期，從而增加了公眾對政府行為的疑慮，政府的公信力因此而大打折扣。

3.政府績效不實在

政府的績效本應(yīng)表現(xiàn)在民生與公眾利益的增長方面，但在一些地方政府中，績效卻主要與政府官員的升遷相聯(lián)系。經(jīng)濟(jì)增長數(shù)字成為政府官員業(yè)績考核的主要指標(biāo)，而一些政府官員為了自己的升遷也片面追求經(jīng)濟(jì)增長的短期績效，甚至為此而不擇手段，所謂“數(shù)字出官，官出數(shù)字”即是對此種現(xiàn)象的反映。在這種績效觀的導(dǎo)向下，地方官員為了完成或超額完成經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，往往亂攤派、亂罰款，甚至大搞所謂形象工程，熱衷于做表面文章，或不惜編造虛假的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。如此做出來的所謂政府績效，可能外表十分光鮮，但卻未真正將民生和公眾利益落在實處。官員可能因如此績效而得以升遷，地方政府可能因如此績效而得到上級一時的好評，但公眾卻未能從如此績效中得到多少好處，甚至還可能因此而蒙受長遠(yuǎn)利益的損失。一味追求如此績效的地方政府和政府官員，實際上是將自己的利益置于公眾利益之上，因而是不可能獲得公眾的信任的。

4.政府信息不透明

政府對涉及公眾利益的公共事務(wù)或公共事件，有義務(wù)向公眾提供相關(guān)的信息，而公眾則有了解公共事務(wù)或公共事件的相關(guān)信息的知情權(quán)。但一些地方政府在信息公開方面做得很不夠，甚至有意向公眾隱瞞相關(guān)信息，使得公眾的知情權(quán)無法行使，從而也就無法表達(dá)自己的意見和看法。以山西疫苗事件為例:根據(jù)媒體報道，在2007年山西就已經(jīng)出現(xiàn)了疫苗問題，相關(guān)部門也進(jìn)行了調(diào)查處理。但是政府部門只是公布了調(diào)查之后的結(jié)論，對調(diào)查的對象、調(diào)查人員的組成、調(diào)查的過程、得出結(jié)論的依據(jù)等等信息都沒有公開，使得民眾沒有辦法知道事實的真相［5］。類似這樣的信息不透明現(xiàn)象，在其他公共事件中也多有出現(xiàn)。政府處理公共事務(wù)或公共事件中的信息不透明，不僅會導(dǎo)致謠言滿天飛、虛假信息泛濫，而且會引發(fā)公眾對政府的懷疑，政府公信力因此而會蒙受損失。

三、提升政府公信力的主要途徑

既然政府公信力的下降已是不爭的事實，而政府公信力又對全社會的誠信建設(shè)有著重大的輻射作用，因此，提升政府公信力就成了實施全社會誠信建設(shè)的關(guān)鍵之所在。然而，如何才能通過提升政府公信力來推進(jìn)全社會的誠信建設(shè)呢?我認(rèn)為，主要的途徑應(yīng)當(dāng)包括做好以下幾方面的工作:

1.完善依法行政

依法行政的口號已喊了多年，但仍然存在某些有法不依甚至無法可依的問題。政府的某些行政行為若無法可依，則勢必為任意行政留下了空間，行政權(quán)力的運(yùn)用就可能變成隨心所欲。政府機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力時若有法不依，則可能法外徇私，以公權(quán)力謀私利。因此，完善依法行政的任務(wù)，一方面是要彌補(bǔ)既有法律的漏洞，對政府的行政行為予以全面的法律制約，即使是那些有行政自由裁量空間的行為，也必須嚴(yán)格遵守法律給出的限域;另一方面，對于那些違背法律規(guī)定的行政行為，則必須給以有足夠力度的懲處和打擊，即提高法律制裁對于行政違法主體的威懾力。通過完善依法行政，以法律的強(qiáng)制力將行政權(quán)力的運(yùn)用納入合乎公眾利益的軌道，就可以有效地減少不法行政行為的發(fā)生，也才能遏制不公正的政府作為，從而改善政府在公眾心目中的形象，使得政府公信力得以明顯提升。

2.落實信息公開

除有可能引起國家利益、公眾利益受損的機(jī)密信息之外，政府應(yīng)確實保證全面、及時的信息公開。既要公開公眾關(guān)心的政務(wù)信息，又要及時發(fā)布一些公共事件中受到社會普遍關(guān)注的相關(guān)信息。不敢公布或有意隱瞞公眾需要的信息，可能是出于政府自身利益的考慮，尤其可能是出于政績評估、官員升遷方面的擔(dān)心。但是，政府或政府官員這方面的考慮或擔(dān)心，往往是與公眾的共同利益相沖突的。而政府作為公權(quán)力機(jī)構(gòu)，政府官員作為公權(quán)力機(jī)構(gòu)的代表，有義務(wù)為公眾利益服務(wù)，而不能將自己的利益凌駕于公眾利益之上。政府為了自己的利益而故意向公眾隱瞞信息甚至偽造虛假信息，短期內(nèi)可能有助于打造或維持所謂的“政績”，但久而久之，必然會導(dǎo)致政府公信力的下滑?！罢\信”一詞，以“誠”為首，或者說，“信”以“誠”為基。政府只有敢于及時、全面地發(fā)表而不是隱瞞公眾需要了解的相關(guān)信息，才能顯示政府的誠意。有如此誠意的政府，才會贏得公眾的信賴，政府的公信力才有基礎(chǔ)。“政務(wù)公開”已推行多年，但一些地方政府中存在的問題不是完全不公開，而是不完全公開，即公開不夠或公開不及時，違背信息公開要求的暗箱操作時有發(fā)生。只有通過訴諸信息公開來切實解決這一問題，政府公信力才有可能得到提升。

3.推進(jìn)政治民主

推進(jìn)政治民主，在這里主要講的是推進(jìn)公民在公共事務(wù)中的參與和監(jiān)督。公民越是充分地參與公共事務(wù)，就越有可能減少政府或政府官員以權(quán)謀私的行為空間。廣大公民參與公共事務(wù)，協(xié)商公共決策，評議政府作用，能夠最有效地保障政府最終的行為體現(xiàn)的是大多數(shù)人的意志，而不是少數(shù)政府官員的隨心所欲或一己私利。只有在公民廣泛參與和受到大多數(shù)人意志制約的情況下，政府的行政行為才能夠指向公眾利益的方向，而且也可以最大限度地避免政策的隨意變化，政府才能得到廣大民眾的信任。加強(qiáng)公眾的監(jiān)督，是法律之外對于政府行為的另一種約束力量。如果通過推進(jìn)政治民主，公眾有機(jī)會充分行使自己對于政府行為的監(jiān)督權(quán)，那么，政府或政府官員即使不自覺也會在公眾的強(qiáng)大壓力下不得不抑制不公正的行政行為。有了政治民主，政策就能夠由公眾做主，政績就可能由公眾說了算，這就可以在很大程度上減少政府不作為或亂作為的可能性，從而有助于提升政府公信力。

4.培養(yǎng)公心廉德

以上三項基本上屬于制度建設(shè)的范疇，即:完善依法行政、落實信息公開和推進(jìn)政治民主，主要借助于相關(guān)制度的配套。制度對于代表政府的政府官員來說，是一種具有他律性質(zhì)的外在約束。雖然制度十分重要，其約束效果通常也較為明顯，但是，制度又不是萬能的，而且由于政府行為的不斷出新，可能導(dǎo)致制度約束跟不上政府行為的變化。因此，除了強(qiáng)調(diào)通過各種制度途徑來提升政府公信力之外，還必須重視相對于制度之他律而言的政府官員的自律，即自覺的、自主的、出于自身德性的自我約束。對于提升政府公信力來說，政府官員所需要的自律機(jī)制主要是公心、廉德的培養(yǎng)。政府官員一旦有了堅實、可靠的公心和廉德，就會在政府工作中一切從公眾利益出發(fā)，想方設(shè)法滿足大多數(shù)人的需要，想公眾之所想，急公眾之所急。有了公心和廉德，政府官員就不至于以權(quán)謀私，不至于一心想著權(quán)力尋租，因而也就具備了對于權(quán)力腐敗的自身免疫力，政府官員代表政府作出的行為也就有了公正的基礎(chǔ)。政府官員若能如此行事，當(dāng)然就會讓公眾感到滿意。政府官員是政府的代表，公眾如果對政府官員的政務(wù)行為給以滿意的評價，也就會增加對政府的信任，政府公信力由此得以提升。

上述四項雖不是提升政府公信力的全部措施，但就其重要性而言，確為其主要途徑。如果這四個方面的工作都不能做好，其他途徑則最多也不過是杯水車薪，難以從根本上改變政府公信力下滑的局面。而如果下大力氣做好了上述工作，則不僅可以明顯提升政府公信力，而且基于政府公信力對全社會誠信建設(shè)的輻射關(guān)系，也肯定會對全社會的誠信建設(shè)起到強(qiáng)有力的引領(lǐng)和推動作用。

［1］白春陽，馬俊峰.政府公信力:現(xiàn)代公共生活秩序的核心問題［J］.天津社會科學(xué)，2008，(1).

［2］張康之.誠信生活中的公務(wù)員行為選擇［J］.河北學(xué)刊，2006，(1).

［3］《小康》研究中心.信用最差和最好的年代［J］.小康，2009，(8).

［4］李貴成.提高政府公信力的社會學(xué)思考［J］.理論導(dǎo)刊，2009，(4).

［5］黃曉帆.從山西疫苗事件看公共事件中政府的公信力危機(jī)［J］.法制與社會，2010，(11).