張勝前

（湖北警官學(xué)院 治安系，湖北 武漢430034）

我國流動人口服務(wù)與管理的立法思考

張勝前

（湖北警官學(xué)院 治安系，湖北 武漢430034）

流動人口的服務(wù)與管理是構(gòu)建和諧社會的重要環(huán)節(jié)，它不僅影響著社會經(jīng)濟的長遠(yuǎn)發(fā)展，也牽動著我國的法治建設(shè)。流動人口的服務(wù)與管理不應(yīng)該只停留在制度層面，應(yīng)該上升到立法的高度。要逐步制定完善、統(tǒng)一流動人口管理法律體系，著手改革戶籍制度，實現(xiàn)流動人口與常住人口在身份和社會地位上的真正正義，從而破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，向一元化的社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。

流動人口；服務(wù)；管理；立法

一、我國流動人口服務(wù)與管理的政策現(xiàn)狀

（一）流動人口服務(wù)與管理政策的發(fā)展歷程

自改革開放以來，流動人口問題在我們的政策制定上占據(jù)著重要的位置，可以說一部中國現(xiàn)代化的歷史就是一部流動人口政策變化的歷史。流動人口的政策從改革開放開始算起，大致經(jīng)歷了如下三個階段：

1．第一階段始于改革開放終于上世紀(jì)90年代初，這一個時期正值民工潮高峰。面對洶涌而來的流動人口狂潮，城市不堪重負(fù)，政府首先想到的辦法是“堵”，然后又將城市里沒有穩(wěn)定就業(yè)的“三無人員”遣送回鄉(xiāng)，千方百計地控制城市流動人口的數(shù)量。1981年出臺了《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格控制農(nóng)村勞動力進城做工和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的通知》，緊接著《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》出臺標(biāo)志著具有歷史意義的收容遣送制度開始施行。這些政策人為地在城鄉(xiāng)之間設(shè)置一道屏障，控制城市里的流動人口數(shù)量，防止流動人口大量進城，以減輕城市所承受的巨大壓力，因而，“禁止”是這一時期流動人口政策的主要方針。

2．第二階段為上世紀(jì)九十年代初到本世紀(jì)初。由于政府簡單的圍堵和遣送并沒有真正意義上遏制大規(guī)模流動人口大軍的進城，反而在很大程度上嚴(yán)重?fù)p害了流動人口這一群體的基本權(quán)利，嚴(yán)重違背了政策的本意，于是國家政策開始由“嚴(yán)”控轉(zhuǎn)為“限制”，在一定程度上放松了流動人口政策，同時有條件地容許流動人口進城務(wù)工甚至定居。首先表現(xiàn)為1991年的《流動人口計劃生育管理辦法》出臺，接著1994年原勞動部制定《農(nóng)村勞動力跨省流動就業(yè)管理暫行規(guī)定》，加強農(nóng)村勞動力跨地區(qū)流動就業(yè)的管理，規(guī)范用人單位用人、農(nóng)村勞動者就業(yè)和各類服務(wù)組織從事有關(guān)服務(wù)活動的行為，引導(dǎo)農(nóng)村勞動力跨地區(qū)有序流動。1995年中央辦公廳接著頒布《中央社會治安綜合治理委員會關(guān)于加強流動人口管理工作的意見》，強調(diào)必須在全國范圍內(nèi)大力加強對流動人口的管理工作，為國家和政府制定流動人口管理與服務(wù)的政策作出了統(tǒng)領(lǐng)性的指示，1995年公安部制定《暫住證申領(lǐng)辦法》，自此，暫住證制度從深圳發(fā)展到全國。同時各個地方政府也開始針對流動人口出臺相關(guān)政策。1990年廣州市政府出臺《廣州市流動人口計劃生育管理暫行規(guī)定》，此后，廣東、云南、四川等省市紛紛出臺流動人口管理政策。流動人口作為一個新興群體漸漸地得到了人們的重視，加強對流動人口的管理與控制成了這一時期流動人口政策的最真實寫照。

3．第三階段始于本世紀(jì)初至今，2003年6月份國務(wù)院廢止《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，同時出臺《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，這標(biāo)志著流動人口政策的觀念性轉(zhuǎn)變。從以前對流動人口強制性的收容遣送轉(zhuǎn)變?yōu)樽栽感缘木戎芾?。收容遣送制度的廢除是一個標(biāo)志性的事件，不僅僅標(biāo)志著我們在流動人口政策上的歷史性進步，同時是我們在整個法治社會的進程中邁出的一大步。與此同時，勞動保障部為了改善農(nóng)民進城就業(yè)環(huán)境，清理和取消限制農(nóng)民進城就業(yè)的障礙，于2005年3月廢止了1994年頒布的《農(nóng)村勞動力跨省流動就業(yè)管理暫行規(guī)定》，這對促進勞動力的市場化起到了關(guān)鍵性的作用。另一方面，國家和各級地方政府也逐漸開始加速戶籍改革的進程，2001國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革意見》明確從2001年10月1日起，小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革從試點走向全面實施。①張雷：《當(dāng)代中國戶籍制度改革》，中國人民公安大學(xué)出版社2009年版，第31頁。從而開始嘗試將城鄉(xiāng)之間的屏障予以破除，在一定程度上放松了對公民遷徙自由權(quán)的限制，流動人口政策開始進入一個“相對自由”的階段。

（二）流動人口服務(wù)與管理政策的現(xiàn)狀考察

上文我們縱向觀察了我國流動人口政策的發(fā)展演變過程，這是極為重要的，因為若不對流動人口政策的發(fā)展作一番歷史性的審視就無法真正理解當(dāng)今政策制定的歷史溯源。就現(xiàn)今流動人口管理與服務(wù)政策的內(nèi)容而言，大致可以分為以下幾種類別：

1．流動人口計劃生育管理方面的政策。基于我國國情，穩(wěn)定低生育水平是我們的基本國策，目前的流動人口計劃生育政策可以劃分為全國統(tǒng)一管理和地方分級管理兩方面。2003年的《流動人口計劃生育管理和服務(wù)工作若干規(guī)定》和2009年出臺的《流動人口計劃生育工作條例》可以說從宏觀上統(tǒng)領(lǐng)著全國流動人口計劃生育的管理工作。各地政府則基于地方特殊性也紛紛出臺了一系列的政策，例如2010年湖北省根據(jù)國家《流動人口計劃生育工作管理辦法》出臺了《湖北省人民政府辦公廳關(guān)于加強流動人口計劃生育服務(wù)管理工作的意見》，將流動人口的計劃生育政策在本省內(nèi)細(xì)化實施。

2．流動人口社會保障方面的政策。城市化的發(fā)展離不開流動人口，流動人口創(chuàng)造了中國現(xiàn)代化發(fā)展的奇跡。然而，流動人口一直以來都是城市中的弱勢群體，因而，如何保障流動人口在城市的生存是一個重要的課題。2003年國務(wù)院出臺了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，標(biāo)志著政府對流動人口管理觀念的轉(zhuǎn)變，開始關(guān)注流動人口的生存和保障問題，廣東省2009年修訂的《廣東省流動人口服務(wù)管理條例》規(guī)定流動人口享有“依法參加社會保險，享受相關(guān)待遇”的權(quán)利。2009年《湖南省流動人口服務(wù)和管理規(guī)定》第14條明確規(guī)定“用人單位應(yīng)當(dāng)遵守勞動法律法規(guī)，與招用的流動人口簽訂勞動合同，為流動人口提供安全衛(wèi)生的勞動環(huán)境、辦理工傷保險和其他依法參加的社會保險、及時支付勞動報酬，保障流動人口的合法權(quán)益。”

3．流動人口登記制度方面。流動人口的登記制度可以說是流動人口管理工作得以開展的前提條件?！逗鲜×鲃尤丝诜?wù)和管理規(guī)定》將流動人口的居住登記制度分為兩種：暫住登記和居住登記制度，其中暫住登記由登記責(zé)任人或者單位在登記后3日內(nèi)，向當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)或者通過街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府向公安機關(guān)申報，對擬居住30日以上年滿16周歲的流動人口，在申報暫住登記后7日內(nèi)，由公安機關(guān)或者由公安機關(guān)通過街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府發(fā)給《居住證》。

4．流動人口的居住管理制度方面。目前國內(nèi)大部分的省份實行的是流動人口房屋租賃登記備案制度，例如，《湖南省流動人口服務(wù)和管理規(guī)定》第26條規(guī)定：“房屋出租人向流動人口出租房屋，應(yīng)當(dāng)簽訂房屋租賃合同，并在簽訂房屋租賃合同之日起3日內(nèi)，持下列材料到當(dāng)?shù)胤慨a(chǎn)管理部門或者通過街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府向房產(chǎn)管理部門辦理登記備案手續(xù)”；第27條規(guī)定：“流動人口承租房屋，應(yīng)當(dāng)如實說明租住人數(shù)，出示身份證件，填寫承租人員信息登記表；共同居住人員發(fā)生變更的，及時告知房屋出租人?！?/p>

5．流動人口的就業(yè)服務(wù)方面。流動人口進城的原因大部分都是來尋找工作機會的，流動人口來城市必然會面臨就業(yè)方面的問題，因而制定流動人口的就業(yè)服務(wù)政策具有非常重要的意義。例如，天津市人民政府為加強流動人口就業(yè)管理，規(guī)范流動人口就業(yè)和用人單位招用流動人口的行為，保護流動人口和用人單位的合法權(quán)益，維護勞動力市場秩序，專門發(fā)布《天津市流動人口就業(yè)管理暫行規(guī)定》，新修訂的《廣東省流動人口服務(wù)管理條例》規(guī)定流動人口有“按規(guī)定享受職業(yè)技能培訓(xùn)和公共就業(yè)服務(wù)”。

6．流動人口的教育衛(wèi)生方面。教育問題是一種長遠(yuǎn)的投資，衛(wèi)生問題關(guān)系人類的生命健康，因而《湖南省流動人口服務(wù)和管理規(guī)定》第10條規(guī)定：“縣級以上人民政府教育行政部門應(yīng)當(dāng)將流動人口義務(wù)教育納入當(dāng)?shù)亟逃聵I(yè)發(fā)展規(guī)劃，指導(dǎo)和督促中小學(xué)校做好流動人口義務(wù)教育工作，保障流動人口享有與常住人口平等接受義務(wù)教育的權(quán)利?！钡?2條規(guī)定：“縣級以上人民政府衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)在流動人口中開展婦女兒童健康教育和艾滋病、結(jié)核病等重大傳染病防治工作，向流動人口提供與常住人口同等待遇的預(yù)防接種和傳染病防治服務(wù)，并對流動人口集中的公共場所定期開展衛(wèi)生監(jiān)督檢查。”

（三）流動人口服務(wù)與管理政策的理性評價

縱觀流動人口的政策法規(guī)發(fā)展歷程以及現(xiàn)今的流動人口政策，可見我國的流動人口政策對抑制流動人口的進城起到了一定的效果，至少國家對流動人口的問題開始逐步重視，流動人口的政策在此過程中開始逐漸走向成熟。這主要表現(xiàn)在政策的制定方面開始從以前的盡力阻止流動人口入城，到強調(diào)對流動人口進行管理，再到如今開始注意強化流動人口的服務(wù)政策，盡管還不甚完善，但是至少體現(xiàn)了政策的進步。也正是在這一點上，現(xiàn)今的流動人口政策有其值得稱贊的地方。但是，當(dāng)今流動人口政策的諸多不足之處仍值得我們反思，具體而言，有以下幾個方面：

1．從內(nèi)容上看，流動人口的政策過多地集中于計劃生育方面。目前制定的所有流動人口管理政策法規(guī)中，專門針對流動人口計劃生育方面的政策文件，中央方面有2部行政法規(guī)和16部部門規(guī)章，各地的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章共有83部，而地方規(guī)范性文件則多達(dá)119項，占據(jù)了流動人口政策規(guī)定的絕大部分。這一方面是由于國情所決定，我們?nèi)丝诨鶖?shù)如此龐大，人口的爆炸性增長若得不到控制，則真有可能會出現(xiàn)馬爾薩斯所說的“人口的幾何比率的增加，從而使整個國家毀于自身的生殖能力”。而緣于流動人口的流動性，計劃生育政策就很難在此群體施行，故而可以理解流動人口計劃生育占據(jù)了大部分的立法資源。但是我們必須要知道，流動人口給城市化帶來的影響不僅是計劃生育方面的問題，更重要的是目前越來越嚴(yán)重的社會治安問題、流動人口的勞動保障和社會保障問題、流動人口子女教育問題、流動人口租賃房屋方面的問題、流動人口城市化問題等等。因而流動人口問題的解決應(yīng)當(dāng)是一個全方位的系統(tǒng)，單單依靠繁雜的計劃生育政策，很可能會將其他問題給掩蓋，而忽略某些更為重要的實質(zhì)性問題。況且，立法資源是有限的，我們將過多的立法資源投放于這一方面，是否有些顧此失彼呢？

2．從政策制定的理念來說，主要還是重管理輕服務(wù)。也就是說，目前政策制定的出發(fā)點大多還是一種管理型思維模式，為了管理而管理，很少有為了服務(wù)而管理的思維。由此所導(dǎo)致的就是對流動人口權(quán)益保護的漠視，缺乏人文關(guān)懷。我們須知流動人口的管理本身并非目標(biāo)，對人的關(guān)懷才是我們制定政策的最終價值取向。以人為本不只是一個口號，我們應(yīng)當(dāng)將這一理念貫徹到整個的立法與執(zhí)法體系中去。而且我們應(yīng)當(dāng)看到流動人口在給城市帶來眾多問題的同時，也為城市創(chuàng)造了巨大的財富，一個沒有流動的社會是一個不可能發(fā)展的社會。然而城市在發(fā)展的同時，流動人口這個群體卻一直處于最底層，一直做著城市里最苦最累最臟的活，得到的卻是最低的報酬，甚至還要受到城里人的歧視。也就是說，如今的城市化和社會生活的現(xiàn)代化都是以犧牲城市農(nóng)民工的利益為代價的，面對不公平的社會現(xiàn)實，我們更應(yīng)當(dāng)關(guān)心的是流動人口的社會權(quán)益保障問題，應(yīng)當(dāng)規(guī)范流動人口的服務(wù)政策，要從制度上為流動人口群體提供服務(wù)，使流動人口對城市產(chǎn)生一種歸屬感，而這也應(yīng)當(dāng)是我們政策決定的主要方向。

3．流動人口服務(wù)與管理至今仍缺乏全國統(tǒng)一的法律。對于流動人口管理與服務(wù)政策多以地方法規(guī)和地方規(guī)章的形式出現(xiàn)，缺少統(tǒng)一的宏觀調(diào)控制度。目前中央方面關(guān)于流動人口的政策除去1998年的《流動人口計劃生育工作管理辦法》之外，還有1995年的《中央社會治安綜合治理委員會關(guān)于加強流動人口管理工作的意見》；2003年國務(wù)院頒布的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》以及2009年的《流動人口計劃生育工作條例》。而這些法律都是針對流動人口的某一方面的問題來立法的，而且法律的效力層次上都是以行政法規(guī)和部門規(guī)章形式出現(xiàn)。這樣就很難從總體上協(xié)調(diào)各地方立法以及各個領(lǐng)域的立法問題。

4．目前流動人口服務(wù)與管理的思維還存在”政府本位”的傾向。首先表現(xiàn)在政府對流動人口性質(zhì)的認(rèn)定上，中央辦公廳頒布的《關(guān)于加強流動人口管理工作的意見》首先就認(rèn)定“作為流動人口主體的農(nóng)村剩余勞動力的流動，在很大程度上仍然處于盲目無序狀態(tài)”，因而流動人口在政府的眼中一直是一股“盲流”，在流動人口的管理政策當(dāng)中貫徹的是一種政府本位，而不是一種真正意義上的以人為本的思想。而這問題的出現(xiàn)又在于我們把政府視為“萬能”的，沒有將“有限政府”的理念視為我們制定政策的出發(fā)點。我們應(yīng)當(dāng)知道政府不可能把所有的事情都包攬了，而且有些問題交給政府其實本就是一種低效率的選擇，我們完全可以發(fā)揮社會的能動作用。例如在流動人口管理與服務(wù)的政策選擇上，我們可以建立一種政府引導(dǎo)的外來人口自我管理模式，推行社區(qū)自治機制，從流動人口的特點出發(fā)，以人為本，把管理的重點放在引導(dǎo)流動人口的自我教育、自我管理、自我約束、自我激勵的軌道上來，采取各種措施增強他們的歸屬感和參與意識，充分調(diào)動他們的主動性、積極性和創(chuàng)造性①歐輝成，劉傅海：《跨世紀(jì)的課題——外來流動人口問題探索》，廣東人民出版社1995年版，第19頁。，并通過建立和完善流動人口的自治機制，充分發(fā)揮流動人口的積極作用。這樣，一方面可以減輕政府的負(fù)擔(dān)，使政府有更多的精力來處理其他事務(wù)，另一方面還可以發(fā)揮社區(qū)自治功能，使流動人口這個群體自己管理自己，增強流動人口對城市的歸屬感，從而使他們進一步融入城市。

二、國外流動人口立法的啟示

由于戶籍制度的存在，流動人口在我國有其特殊意義。流動人口在國際上而言，更通用的說法是“遷移人口”。遷移指空間移動的一種形式，包括常住地址的改變，并跨越政治或行政單位的邊界。盡管美國等一些國家的立法主要針對的是跨國流動人口，但其經(jīng)驗仍值得我們研究和借鑒。

美國是世界上接收移民最多的國家，針對移民的準(zhǔn)入，美國制定了統(tǒng)一的專門的移民法案?，F(xiàn)行的移民法案是2006年5月25日經(jīng)布什政府修改后的版本，它使得美國1200萬非法移民獲得了合法身份。在移民的管理上，美國采取了生命登記制度（Vital Records）和社會保障號（Social Security Number SSN）。生命登記制度記錄關(guān)于出生、死亡、結(jié)婚、離婚、生育、遷移以及其他個人生命事件；社會保障號則是美國公民出生即擁有的，暫居美國的外國人則需要進行申請。美國通過這兩種方式準(zhǔn)確地掌握公民的信息，加強對移民的管理②簡偉研：《國外流動人口衛(wèi)生服務(wù)管理》，《中國藥物經(jīng)濟學(xué)》2008年第2期。。

2006年，瑞士的臨時性移民約11.7萬人，為瑞士的繁榮做出了重要貢獻。2008年年初瑞士實施的新《外國人法》，對已在和將要來瑞士的所有外國人的社會融入問題給予了特別的關(guān)注。新法的重點在于承認(rèn)外國人參與到本國目前和將來的福利與經(jīng)濟③Robert Brookes：《移民勞動力為瑞士繁榮做出貢獻》，瑞士資訊網(wǎng)，http://www.swissinfo.ch/chi/detail/index..html?cid=718220。。

跨國流動人口的立法雖然涉及到宏觀的政治選擇，其文化障礙也遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于我國區(qū)域間的人口流動，但是國外在促使流動人口在新環(huán)境下的“社會化”所做出的努力，流動人口信息的獲取，流動人口享受的福利以及流動人口在流入地身份的合法化等方面的立法經(jīng)驗是值得我國借鑒的。

三、我國流動人口服務(wù)與管理的立法建議

（一）我國流動人口服務(wù)與管理的立法反思

目前，我國尚未制定針對流動人口的統(tǒng)一的、權(quán)威的法律法規(guī)，各省市采取的實踐模式或政策也并沒有完全上升到法制化和標(biāo)準(zhǔn)化的高度。即便在租賃房管理和計劃生育等方面有相應(yīng)的地方法規(guī)，但這些地方立法的弊端也是顯而易見的。

1．地方立法主體角色定位的偏差。地方立法主體制定法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件時，代表的僅僅是城市居民的利益而非全體社會公眾的利益。基于這種錯誤定位而作出的立法行為是不恰當(dāng)?shù)?。按照我國憲法和立法法的?guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動?！边@里的“人民”，不應(yīng)僅指部分“人民”，而應(yīng)該是“全民”。如果具體就某一個城市地區(qū)來看，則應(yīng)該包括該地區(qū)所有具有本市戶籍的城鎮(zhèn)居民和不具有本市戶籍的外來居民。

2．地方立法的價值取向不合理。法的價值是多元、多層次的，包括秩序、正義、公平、自由、平等、安全、效率等。在20世紀(jì)80到90年代，我國許多省市關(guān)于流動人口的立法都把秩序追求視為唯一的價值取向。而任何法律制度的目的、價值系統(tǒng)都不能不具有內(nèi)在的統(tǒng)一性，而這種統(tǒng)一性就集中地體現(xiàn)在目的價值的有序性之上，即法所追求的諸多目的價值是按照一定的位階排列組合在一起的。一方面，當(dāng)那些低位階的價值與高位階的價值發(fā)生沖突并不可兼得時，高位階的價值就會被優(yōu)先考慮；另一方面，法的價值取向本身所追求的最佳狀態(tài)價值之間的“和諧”與“兼得”。一般而言，立法者不能因為價值取向的側(cè)重而否定對其他價值的追求。在流動人口的立法上，追求秩序并不意味著可以對正義、公平、自由、平等、安全、效率等其他價值視而不見，更不意味著可以舍棄公平、拋開自由、藐視正義。

3．地方立法多存在歧視性規(guī)定。根據(jù)國際人權(quán)法的有關(guān)規(guī)定，歧視可以理解為基于種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產(chǎn)、出生或其他身份而作的任何區(qū)別、排斥、限制或優(yōu)待。其目的或效果妨礙或否定了任何人的一切權(quán)利和自由在平等的基礎(chǔ)上的承認(rèn)、享有或行使。據(jù)此衡量，部分省市中就農(nóng)民工所制定的許多相關(guān)立法，包括立法本身、部分內(nèi)容、有關(guān)規(guī)定、某些條款等，都符合歧視的構(gòu)成要件。從應(yīng)然層面和法定層面來看，流動人口作為國家公民應(yīng)該平等享有憲法所確認(rèn)的參加管理國家、社會的政治權(quán)利和勞動、受教育、社會保障等經(jīng)濟、社會文化的權(quán)利，在我國卻被諸多違憲的地方性法規(guī)、規(guī)章和其他一些規(guī)范性文件“合法”地剝奪掉了①唐鳴，陳榮卓：《城市農(nóng)民工地方立法：問題分析與實踐反思》，《社會主義研究》2006年第3期。。

（二）我國流動人口服務(wù)與管理的立法選擇

1．我國流動人口立法的價值取向選擇。流動人口立法的價值取向首先應(yīng)該具有一定的位階性，如果要以秩序作為首要的價值目標(biāo)，那么同時也應(yīng)追求正義、公平、自由、平等、安全、效率等多重價值之間的整體協(xié)調(diào)。各地以往有關(guān)流動人口的立法，把秩序作為唯一的價值取向，導(dǎo)致形式上“重管理輕服務(wù)”，內(nèi)容上明顯的“重義務(wù)輕權(quán)利”。在當(dāng)今形勢下，這種立法價值取向需要我們重新審視和研究。特別是在構(gòu)建和諧社會的今天，法律應(yīng)該越來越人性化和平民化，法律的功能應(yīng)該是完善對公民權(quán)利的保護，特別是對弱勢群體的保護。我國著名法學(xué)教授賀衛(wèi)方曾指出：如果確實要為外來人口立法的話，就應(yīng)該立一部權(quán)利法，強化政府服務(wù)外來人員的責(zé)任②胡虎林：《流動人口法制：現(xiàn)狀及其完善》，浙江大學(xué)出版社2009年第1版，第5-6頁。。

我們還應(yīng)當(dāng)牢固樹立以人為本的理念，自覺地把流動人口的服務(wù)管理納入和諧社會的發(fā)展體系之中。并從現(xiàn)代立法的價值取向和法治精神考慮，堅持服務(wù)與管理并重的原則，摒棄簡單粗暴的“管理”，加大細(xì)致周到的“服務(wù)”，由以前的重管理輕服務(wù)，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槎咂胶?。對于流動人口，我們既要加強管理，?guī)范管理手段和管理制度，實現(xiàn)“秩序”的價值目標(biāo)，同時又要強調(diào)服務(wù)，切實做好流動人口的權(quán)益保護工作，讓流動人口真正實現(xiàn)城市化、社會化，提高他們的社會地位，以彰顯社會的公平、正義。

2．我國流動人口立法的模式選擇。流動人口管理與服務(wù)的實踐模式，主要有北京模式、上海模式、無錫模式和嘉興模式等。我國的一些其他地區(qū)也有自己的實踐模式，但是這些實踐模式都有其濃厚的地域色彩，并不能作為全國流動人口的管理與服務(wù)標(biāo)本。我國流動人口的立法，必須立足于我國流動人口所反映出的主要矛盾，制定出統(tǒng)攬全局的全國性法律法規(guī)。在目前短期內(nèi)國家難以制定出統(tǒng)一的專門法律的情況下，必須明確流動人口相關(guān)問題的解決原則，并允許各地結(jié)合本地經(jīng)濟社會發(fā)展的實際，在不違背原則的情況下，制定、完善有關(guān)流動人口服務(wù)和管理的政策法規(guī)。同時，立法必須兼顧服務(wù)與管理，不能有失偏頗，走本位主義、地方主義和部門主義之路。

因而，我國流動人口立法的模式，從縱向上看，應(yīng)該是中央立法把握宏觀原則和方向，地方立法則具體化；從橫向上來看，既要有管理流動人口的立法，也要有強化政府服務(wù)和保障流動人口權(quán)利的立法。

（三）我國流動人口服務(wù)與管理的立法建議

立法機關(guān)應(yīng)該從維護社會穩(wěn)定、貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會的高度出發(fā)，逐步制定完善統(tǒng)一、權(quán)威的流動人口法律體系，將以行政手段為主的流動人口管理方式逐漸向法制化、規(guī)范化的軌道轉(zhuǎn)變。

1．在當(dāng)前情況下，建議著手改革戶籍制度。取消對城市外來工各種名目的收費，取消對企業(yè)使用外來工的行政審批，取消對外來工就業(yè)的職業(yè)工種限制等，以有利于流動人口與常住人口在身份和社會地位上實現(xiàn)平等，實現(xiàn)二元社會結(jié)構(gòu)向一元社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變③寧波市外來務(wù)工人員服務(wù)管理網(wǎng)：《關(guān)于流動人口服務(wù)和管理的思考與建議》，http://wlwg.ningbo.gov.cn/art/2008/10/13/art_3631_2 35435.html。。成都2010年11月16日公布的戶籍改革方案，名為《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍實現(xiàn)居民自由遷徙的意見》，宣告成都將在2012年年底前真正破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)一，農(nóng)民可以“無條件”自由進城，并享受和城里人一樣的各種保障，就是很好的試點。

2．出臺加強房屋租賃管理的法律法規(guī)。進一步培育和規(guī)范住房租賃市場，確保房屋租賃市場的良性發(fā)展。要建立行之有效的房屋租賃管理機制，使房屋出租規(guī)范化合法化。房屋租賃實行登記備案制度，簽訂出租合同。流動人口應(yīng)在租房所在的街道辦理暫住登記手續(xù)，同時享受所在街道計劃生育等方面的服務(wù)。北京和廣州等地已經(jīng)出臺房屋租賃管理相應(yīng)的法律，可以對其進行調(diào)研和借鑒。

3．完善勞動立法。作為專門調(diào)整社會勞動關(guān)系的“勞動法”，其施行以來對規(guī)范用人單位行為、維護勞動者的權(quán)益發(fā)揮了極其重要的作用。但是《勞動法》中很多關(guān)于勞動者特別是城市外來工權(quán)益的規(guī)定顯得比較概括，比較宏觀與抽象。建議在《勞動法》以后的修改過程中細(xì)化其條文，使之更加具體和形象，以便于勞動爭議的解決，審理勞動糾紛的訴訟能有章可循、有法可依。同時，必須清楚地認(rèn)識到城市外來工不同于當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)工，有其自身的特殊性，建議在《勞動法》中專門規(guī)定保護城市外來工的權(quán)益條款，如在就業(yè)歧視方面、同工同酬方面等。另外，在完善《勞動法》時，還應(yīng)加快制訂完善與其相配套的其他法律、法規(guī)，如《勞動合同法》、《工會保障法》、《社會福利法》、《社會保險法》、《社會救助法》和《勞動保護法》等，特別是建立欠薪保障制度，制定《工資法》。收入是勞動者的最重要權(quán)益，拖欠、克扣工資問題是城市外來工勞動過程中存在較為突出的問題，在未來立法中，建議企業(yè)，個人經(jīng)濟組織根據(jù)職工人數(shù)按期交納一定數(shù)額的欠薪保障基金，這項基金專用于經(jīng)人民法院受理工資糾紛案件，其企業(yè)，個人經(jīng)濟組織等資不抵債且無力支付勞動者工資，以及投資者隱藏或逃跑后對勞動者的補償。

4．貫徹執(zhí)行《工會法》，發(fā)揮企業(yè)工會作用。工會在維護流動人口合法權(quán)益方面也發(fā)揮著重要的作用。外來工作為流動人口的主要組成部分，需要工會聽取他們的心聲，保護他們的利益。應(yīng)更好地執(zhí)行《工會法》，加快新建企業(yè)、工廠工會組建步伐，將城市外來工組織到工會中來，并通過工會這一法定渠道維護外來工的勞動報酬權(quán)等合法權(quán)益。推進廠務(wù)公開、健全職代會制度、完善職工民主管理機制，從根本上保障外來工的經(jīng)濟利益。

5．制定《勞動就業(yè)法》，改革現(xiàn)有勞動就業(yè)體制。目前，我國勞動就業(yè)市場的管理基本上是城鎮(zhèn)工和農(nóng)民工勞動者，由兩套管理制度和管理機制分別管理：對城鎮(zhèn)勞動者就業(yè)實施正規(guī)勞動合同、建立人事檔案、有下崗證、失業(yè)證等保障；對城市農(nóng)民工就業(yè)如前文所述則有就業(yè)許可證、計劃生育證等限制。這種管理方式是城市外來工在勞動力就業(yè)市場得不到公平待遇的根本原因。因此，盡快制定《勞動就業(yè)法》，改革現(xiàn)有勞動力就業(yè)市場，構(gòu)造統(tǒng)一的勞動就業(yè)管理模式，提高勞動力市場的運行效率，實現(xiàn)用人單位與勞動者雙向選擇，取消不合理的勞動就業(yè)限制，將使城市外來工所遭遇到的就業(yè)歧視與就業(yè)過程中的不平等、不公正對待不斷減少直至消失。

6．繼續(xù)堅持完善計劃生育服務(wù)方面的立法。流動人口的相關(guān)政策大多集中在計劃生育方面，雖然流動人口產(chǎn)生的問題并不僅限于此，但我國是一個人口基數(shù)龐大的國家，流動人口計劃生育的政策法規(guī)也是符合我國國情的立法選擇。我們應(yīng)該在堅持《流動人口計劃生育工作管理辦法》的同時，對其進行完善，使其更符合社會政治經(jīng)濟的發(fā)展。同時強調(diào)以服務(wù)為主，而非單純限制人數(shù)增長的管理。

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D631.4

A

1673―2391(2012)04―0041―05

2012—02—15

張勝前，男，湖北武漢人，湖北警官學(xué)院治安系。

湖北省法學(xué)會資助項目《流動人口服務(wù)管理立法問題研究》（編號SFXH105）之研究成果。

【責(zé)任編校：鄭曉薇】