呂 成

（安徽省社會科學(xué)院，安徽 合肥 230051）

論區(qū)域限批的性質(zhì)界定

呂 成

（安徽省社會科學(xué)院，安徽 合肥 230051）

區(qū)域限批作為一種環(huán)境監(jiān)管手段一直存在合法性危機(jī)，原因在于對限批的性質(zhì)認(rèn)定不清。區(qū)域限批不符合典型行政行為模式的特點，應(yīng)屬于一種“未型式化行政行為”。把區(qū)域限批定位為“未型式化行政行為”并不是放棄對其法治化的努力，相反，作為“未型式化行政行為”的區(qū)域限批其法治化任務(wù)更為艱巨。

區(qū)域限批；性質(zhì)界定；行政行為

環(huán)保部首次啟動“區(qū)域限批”這一環(huán)境執(zhí)法手段是在2007年（環(huán)保部當(dāng)時為環(huán)?？偩郑１M管在不斷地謀求制度化，但區(qū)域限批的合法性危機(jī)一直沒有消除，主要原因在于對區(qū)域限批的性質(zhì)認(rèn)識不清。區(qū)域限批作為行政機(jī)關(guān)的一項行政活動，不同的性質(zhì)定位決定了其不同的依據(jù)、程序適用和救濟(jì)渠道?？梢哉f，區(qū)域限批能否成為制度化關(guān)鍵在于如何認(rèn)識其性質(zhì)。那么，區(qū)域限批的性質(zhì)如何界定呢？

一、實踐中的區(qū)域限批及其特征

區(qū)域限批作為頗具中國特色的一項制度產(chǎn)生時間并不長。2007年，區(qū)域限批第一次正式實施，限批的范圍是大唐國際、華能、華電、國電等四大電力集團(tuán)和河北省唐山市、山西省呂梁市、貴州省六盤水市、山東省萊蕪市等四個行政區(qū)域。隨后，區(qū)域限批不斷出現(xiàn)在公眾的視野中，直至對云南省曲靖市的限批，其范圍也從狹義的區(qū)域限批擴(kuò)展至對流域的限批、對行業(yè)的限批和對企業(yè)集團(tuán)的限批。

值得注意的是，筆者擬界定的區(qū)域限批不是有關(guān)規(guī)定中的“暫停審批”，而是實踐中環(huán)境保護(hù)行政主管部門實施的“暫停審批”。環(huán)境影響評價文件的審批是《環(huán)境影響評價法》確立的基本制度，也是環(huán)境保護(hù)行政主管部門進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管的主要手段。根據(jù)《環(huán)境影響評價法》的規(guī)定，建設(shè)單位應(yīng)對建設(shè)項目可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行評價，并由建設(shè)單位按照國務(wù)院的規(guī)定報有審批權(quán)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門審批。作為一種行政許可行為，環(huán)境保護(hù)行政主管部門對環(huán)境影響評價文件進(jìn)行審批應(yīng)當(dāng)符合法定條件，符合法定條件的予以審批，反之則不審批。有關(guān)法律規(guī)定中的“暫停審批”其實質(zhì)是環(huán)境影響評價文件不符合許可條件而不予審批。

實踐中的區(qū)域限批盡管與有關(guān)規(guī)定中的“暫停審批”共同使用“暫停審批”這一表述，但二者并不完全相同。實踐中的區(qū)域限批是指環(huán)境保護(hù)行政主管部門因特定原因（主要是企業(yè)存在嚴(yán)重環(huán)境違法行為）暫停審批特定范圍內(nèi)建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件。實踐中的區(qū)域限批主要包含如下要素：第一，存在特定原因，主要是企業(yè)的環(huán)境違法行為，如超標(biāo)排污等。第二，環(huán)境保護(hù)行政主管部門主動決定暫停審批建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件。建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件的審批作為行政許可屬于依申請的行政行為，如果申請人的申請符合法定條件，環(huán)境保護(hù)行政主管部門依法應(yīng)當(dāng)予以審批，這是環(huán)境保護(hù)行政主管部門的法定職責(zé)。但是，區(qū)域限批并非根據(jù)申請人的申請，而是由環(huán)境保護(hù)行政主管部門主動作出決定。第三，暫停審批的范圍是特定的，一般是特定的行政區(qū)域，也可能是一定的流域、行業(yè)或企業(yè)集團(tuán)。限批范圍和限批原因有一定關(guān)系，即作為限批原因的違法行為發(fā)生在限批區(qū)域內(nèi)、行業(yè)內(nèi)或者是被限批對象所實施。第四，限批有一定期限，不是永久限批，而只是暫停審批。經(jīng)過一定期限后，環(huán)境保護(hù)行政主管部門自行回復(fù)或按照法定程序恢復(fù)行使許可職責(zé)。第五，除企業(yè)限批外，狹義的區(qū)域限批、流域限批和行業(yè)限批的限批對象是不特定的，是該區(qū)域、流域和行業(yè)內(nèi)所有既有的企業(yè)或可能新進(jìn)和新設(shè)的企業(yè)。

區(qū)域限批被不斷地實施是源于我國環(huán)境執(zhí)法尤其是環(huán)境影響評價審批中存在的特殊問題。有學(xué)者把問題概括為以下三方面：一是未批先建和越權(quán)審批現(xiàn)象嚴(yán)重。二是環(huán)評審批跟蹤監(jiān)管能力不到位，“三同時”制度流于形式。三是地方保護(hù)主義嚴(yán)重，部分違法項目毫不理睬國務(wù)院環(huán)保行政管理部門責(zé)令停止建設(shè)和限期改正的要求，繼續(xù)建設(shè)和運行[1]。事實上，上述違法現(xiàn)象在現(xiàn)有的環(huán)境法律體系中已經(jīng)有明確的處罰措施，可為什么環(huán)保部門對區(qū)域限批如此青睞呢？這是因為從管理的角度看區(qū)域限批有一定的合理性。區(qū)域限批的一個基本邏輯假設(shè)是地方政府和企業(yè)是利益共同體，地方政府為了狹隘的地方GDP利益往往會對個別企業(yè)的違法行為“手下留情”。區(qū)域限批正是通過以限制地方發(fā)展權(quán)的方式，“倒逼”地方政府嚴(yán)格履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。因此，區(qū)域限批如果具有懲罰性的話，其懲罰對象主要不是企業(yè)，而是地方政府。區(qū)域限批之所以把地方政府作為主要的懲罰對象，是因為在國務(wù)院環(huán)保行政管理部門看來地方政府包括在其領(lǐng)導(dǎo)下的地方環(huán)保行政管理部門監(jiān)管不嚴(yán)。

根據(jù)上述分析可見，區(qū)域限批具有如下特征：

第一，區(qū)域限批是依職權(quán)的行政行為，具有主動性。環(huán)評審批屬于依申請的行政行為，沒有申請人的申請，環(huán)境保護(hù)行政主管部門無法啟動行政許可程序。

第二，違法行為和不利后果的不對應(yīng)性。除企業(yè)限批外，作為區(qū)域限批、流域限批和行業(yè)限批原因的違法行為其不利后果并非由違法行為人承擔(dān)。當(dāng)然，在區(qū)域限批的情況下違法行為人會承擔(dān)被限批的不利后果，但是，該區(qū)域、流域和行業(yè)內(nèi)的其他企業(yè)也會連帶著一同承擔(dān)不利后果。這也是區(qū)域限批廣受詬病的原因所在，因為區(qū)域限批在一定程度上是“連坐”，違反了“責(zé)任自負(fù)”這一基本法治原則。

第三，目的和手段的不對應(yīng)性。區(qū)域限批的目的在于懲罰，具有懲罰性。但其手段和傳統(tǒng)的懲罰方式不同，傳統(tǒng)的懲罰方式是限制或剝奪人身自由或財物，而區(qū)域限批的手段卻是主動拒絕履行環(huán)境影響評價文件的審批權(quán)。換言之，區(qū)域限批的目的指向于行政處罰，而手段卻是行政許可（不予許可的決定）。

第四，限批對象的特定性與不特定性。除企業(yè)集團(tuán)、企業(yè)限批外，區(qū)域限批、流域限批和行業(yè)限批的對象是不特定的。通常在區(qū)域、流域和行業(yè)內(nèi)存在多個企業(yè)，在限批期限內(nèi)，限批范圍的每個企業(yè)都是限批對象。由于限批存在一定的期限，在持續(xù)的期限內(nèi)，任何一個不特定的企業(yè)都屬于限批對象。例外的情形是企業(yè)集團(tuán)和企業(yè)限批，企業(yè)集團(tuán)或企業(yè)因環(huán)境違法行為而被限批，其對象是特定的法律主體。

第五，持續(xù)性和反復(fù)適用性。區(qū)域限批是持續(xù)性的，即存在一定的期限，并且在這個期限內(nèi)，這一行政活動可以反復(fù)適用，具有持續(xù)的效力。

第六，內(nèi)容和形式的不對應(yīng)性。環(huán)評審批是環(huán)境保護(hù)行政主管部門的法定職責(zé)，因此，區(qū)域限批這一行政活動在形式上是這一法定職責(zé)的拒絕履行，即拒絕履行環(huán)境影響評價文件的審批權(quán)，但是，區(qū)域限批的實質(zhì)內(nèi)容卻是限制和剝奪企業(yè)的環(huán)境影響評價文件申請許可權(quán)。

二、區(qū)域限批實施過程中的合法性危機(jī)及其性質(zhì)界定的必要性

區(qū)域限批在我國盡管被不斷實施并且被寄予較高的希望，但不得不承認(rèn)的是，區(qū)域限批在實施中一直存在著合法性危機(jī)，而這種合法性危機(jī)的根源就在于其性質(zhì)界定不清。

第一，法律依據(jù)不明確。有學(xué)者曾歸納過區(qū)域限批的法律依據(jù)，但是，筆者認(rèn)為，我國環(huán)保行政管理部門自2007年以后實施的區(qū)域限批和相關(guān)法律依據(jù)中所使用的“暫停審批”并不完全相同，二者存在本質(zhì)上的差異。直接對區(qū)域限批作出規(guī)定的主要是《水污染防治法》第十八條第四款：對超過重點水污染物排放總量控制指標(biāo)的地區(qū)，有關(guān)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)暫停審批新增重點水污染物排放總量的建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件?！秶鴦?wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》第二十一條：對超過污染物總量控制指標(biāo)的地區(qū)，暫停審批新增污染物排放總量的建設(shè)項目。對生態(tài)破壞嚴(yán)重或者尚未完成生態(tài)恢復(fù)任務(wù)的地區(qū)，暫停審批對生態(tài)有較大影響的建設(shè)項目?！端廴痉乐畏ā纷鞒觥皶和徟钡囊?guī)定是基于特定地區(qū)的環(huán)境容量，適用條件是該地區(qū)已“超過重點水污染物排放總量控制指標(biāo)”，至于是什么原因造成的“超標(biāo)”，《水污染防治法》并未作出規(guī)定?？赡苁且驗槟硞€企業(yè)的違法行為導(dǎo)致“超標(biāo)”，也可能是雖然沒有任何企業(yè)違法，但總體仍然“超標(biāo)”。不論是否存在違法行為，只要“超過重點水污染物排放總量控制指標(biāo)”這個條件，有關(guān)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門就可以“暫停審批”?！端廴痉乐畏ā愤@一規(guī)定實質(zhì)是對環(huán)境影響評價行政許可增設(shè)了一個條件，即特定地區(qū)的重點水污染物排放總量沒有超標(biāo)。另外，《水污染防治法》的“暫停審批”只針對新增污染物排放總量的建設(shè)項目，而不包括其他建設(shè)項目?！秶鴦?wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》規(guī)定的“暫停審批”的適用邏輯和《水污染防治法》是一致的，都著眼于環(huán)境容量，目的在于控制而非懲罰，即其“暫停審批”并不考慮是否存在違法行為，而只考慮該地區(qū)是否“超過污染物總量控制指標(biāo)”。而我國環(huán)保行政管理部門實施的區(qū)域限批并非如此，其著眼點在于懲罰，之所以采取限批是因為存在違法行為，至于該地區(qū)是否“超過污染物總量控制指標(biāo)”并不是首要考慮的內(nèi)容。在筆者搜集的資料范圍內(nèi)，例外的情況有兩個，即2007年對唐山市和呂梁市的限批，雖然這兩個地區(qū)首先存在一定的違法行為，但限批的理由卻并非因為存在違法行為，而是“鑒于唐山市、呂梁市目前的污染物排放總量已經(jīng)超過總量控制指標(biāo)”。而對云南省曲靖市的限批只是因為“發(fā)生多批次鉻渣非法轉(zhuǎn)移、傾倒事件”，這次區(qū)域限批根本沒有考慮污染物總量控制指標(biāo)問題。由此可見，環(huán)保行政管理部門實施的“限批”和《水污染防治法》及《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》規(guī)定“暫停審批”適用情形不同，環(huán)保行政管理部門實施的“限批”存在法律適用錯誤之嫌。

第二，適用何種程序不明確。環(huán)評審批屬于行政許可行為，因而環(huán)評審批行為的作出除遵守《環(huán)境影響評價法》以外，還要遵守《行政許可法》的有關(guān)規(guī)定。而區(qū)域限批是暫時停止環(huán)境影響評價的審批，為此，考察區(qū)域限批程序是否合法，關(guān)鍵是看其是否符合《行政許可法》規(guī)定的程序要求?！缎姓S可法》專門規(guī)定了行政許可的“申請與受理”程序和“審查與決定”程序。根據(jù)《行政許可法》第二十九條規(guī)定，對于依法需要取得行政許可方可從事特定活動的，申請人申請行政許可既是申請人的權(quán)利也是申請人的義務(wù)。行政許可的申請權(quán)是一種法定權(quán)利，不得任意被剝奪。根據(jù)《行政許可法》第三十七條規(guī)定，對于申請人的行政許可申請，符合法定條件的行政機(jī)關(guān)有義務(wù)受理并予以審查作出是否準(zhǔn)予許可的決定。受理并予以審查作出許可決定是行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)不得任意放棄。根據(jù)《行政許可法》第三十八條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對于許可申請的決定有兩種情形：一是申請人的申請符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法作出準(zhǔn)予行政許可的書面決定；二是申請人的申請不符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，行政機(jī)關(guān)可以依法作出不予行政許可的書面決定，但應(yīng)當(dāng)說明理由，并告知申請人享有依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利。區(qū)域限批所限制的有兩點：一是限制申請人申請行政許可，即在限批期限內(nèi)，申請人不能申請環(huán)境影響評價審批；二是限制行政機(jī)關(guān)的審批決定，即在限批期限內(nèi)，行政機(jī)關(guān)不做審批決定。但根據(jù)上述分析，申請環(huán)境影響評價審批屬于申請人的行政許可申請權(quán)，《行政許可法》并未規(guī)定可以限制的情形。而作出行政許可決定屬于行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)也不得任意放棄。綜上可見，區(qū)域限批不具有《行政許可法》規(guī)定的程序上的合法性。也許有人會說，區(qū)域限批不受《行政許可法》的調(diào)整，因為區(qū)域限批是行政機(jī)關(guān)單方面依職權(quán)決定在特定期限內(nèi)不進(jìn)行環(huán)境影響評價審批，在行政機(jī)關(guān)作出限批決定時，不存在申請人的申請，尚未進(jìn)入行政許可程序。但由此引申出的問題是：行政機(jī)關(guān)單方面依職權(quán)決定在特定期限內(nèi)不進(jìn)行環(huán)境影響評價審批是否有法律依據(jù)，是否違反職權(quán)法定原則？

第三，能否進(jìn)行司法審查不明確。關(guān)于企業(yè)集團(tuán)限批的司法審查問題，已經(jīng)有學(xué)者提出擔(dān)憂：“從環(huán)境實體法角度來審視已經(jīng)、正在或許將來還將繼續(xù)實施的特定企業(yè)集團(tuán)的區(qū)域限批，如果特定企業(yè)集團(tuán)內(nèi)的其他企業(yè)在建設(shè)項目環(huán)評文件的審批過程中，不是基于項目的環(huán)境影響問題，僅僅就是由于所謂的‘區(qū)域限批’而導(dǎo)致環(huán)保部的不受理或者不審批，那么環(huán)保部在接受司法審查時也將面臨著極大的敗訴風(fēng)險?！盵2]對于區(qū)域限批而言，這種擔(dān)憂可能會更大。在僅僅基于個別企業(yè)的違法行為而實施的區(qū)域限批期限內(nèi)，如果該區(qū)域的其他符合條件的企業(yè)提出環(huán)境影響評價文件的審批申請，環(huán)保部門不論是不予受理還是不予審批都難以經(jīng)得起司法審查。

三、關(guān)于區(qū)域限批法律性質(zhì)的若干主要觀點之批判

（一）“行政強(qiáng)制說”

“行政強(qiáng)制說”認(rèn)為區(qū)域限批是為了督促地方政府、企業(yè)集團(tuán)執(zhí)行環(huán)境法律法規(guī)，因此，區(qū)域限批的法律性質(zhì)屬于行政強(qiáng)制。持這種觀點的學(xué)者不多。筆者認(rèn)為，“行政強(qiáng)制說”不符合《行政強(qiáng)制法》的有關(guān)規(guī)定?！缎姓?qiáng)制法》第二條規(guī)定：本法所稱行政強(qiáng)制，包括行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行。就行政強(qiáng)制措施而言，其實質(zhì)是對人身自由或財物實施暫時性控制，目的在于制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴(kuò)大等。就行政強(qiáng)制執(zhí)行而言，其實質(zhì)是強(qiáng)制履行義務(wù)，目的在于確保行政決定得以履行。正如有學(xué)者所概括的：“行政強(qiáng)制具有從屬性、非制裁性，它并非以制裁違法為直接目的，而是以確保行政執(zhí)法活動的順利進(jìn)行或者行政執(zhí)法結(jié)果的實現(xiàn)為直接目的的?！盵3]因此，區(qū)域限批不屬于行政強(qiáng)制。一方面，區(qū)域限批不具有從屬性特征。行政機(jī)關(guān)作出限批決定是個獨立的行政行為。區(qū)域限批不從屬于某個行政決定，其目的也不在于確保某個行政決定的履行。另外，區(qū)域限批的目的也不是為了制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴(kuò)大等。盡管區(qū)域限批的最初動因是某個企業(yè)存在環(huán)境違法行為，但限批這一措施所直接針對的對象并非違法企業(yè)，既沒有限制違法企業(yè)的“人身自由”，也沒有限制違法企業(yè)的“財物”。另一方面，區(qū)域限批也不符合行政強(qiáng)制的非制裁性特征。如前所述，區(qū)域限批有一定的制裁性，但這種制裁的直接對象包括該區(qū)域內(nèi)的違法企業(yè)和未違法企業(yè)，間接對象是該區(qū)域政府?？梢哉f，區(qū)域限批的目的在于制裁，而不在于確保行政決定的實現(xiàn)。

（二）“行政許可說”

區(qū)域限批是有期限的“暫停審批”，因此，有學(xué)者認(rèn)為區(qū)域限批的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)屬于行政許可。環(huán)境影響評價的審批屬于行政許可?！缎姓S可法》第二條規(guī)定：“本法所稱行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為?！毙姓S可屬于依申請的行政行為，實施這一行政行為的前提是存在公民、法人或者其他組織的申請。行政許可是對法律一般禁止的解除，因此，行政許可都存在許可的條件。公民、法人或者其他組織提出申請后，行政機(jī)關(guān)要審查該申請是否符合許可的法定條件，符合的準(zhǔn)予其從事特定活動，不符合的不準(zhǔn)予其從事特定活動。區(qū)域限批盡管是不予審批的決定，但是，這種不予審批并不是《行政許可法》中“不予行政許可決定”?！缎姓S可法》中“不予行政許可決定”有兩個前提：一是公民、法人或者其他組織提出申請；二是該申請不符合許可的法定條件。同時，《行政許可法》中“不予行政許可決定”還“應(yīng)當(dāng)說明理由，并告知申請人享有依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利”。但是，區(qū)域限批之不予審批的決定不存在公民、法人或者其他組織的申請這一前提，也沒有對是否符合許可條件的審查。區(qū)域限批是在公民、法人或者其他組織的申請之前主動決定拒絕履行許可的職能，不屬于行政許可的范疇。

（三）“行政處罰說”

認(rèn)為區(qū)域限批的性質(zhì)是行政處罰大都基于這樣一種認(rèn)識，即區(qū)域限批是因為存在違法行為，如超過污染物總量控制指標(biāo)排放污染物等，這種違法行為導(dǎo)致不利后果，即建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件暫時被停止審批。但是，違法行為和不利后果的簡單相加并不一定等于行政處罰。判斷一個行為是不是行政處罰應(yīng)當(dāng)以《行政處罰法》為依據(jù)。《行政處罰法》沒有直接對行政處罰進(jìn)行定義，但《行政處罰法》第三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤??！备鶕?jù)該條規(guī)定可知，行政處罰有如下核心構(gòu)成要件：第一，行政處罰的對象是公民、法人或者其他組織。公民、法人或者其他組織是借用民法上的概念，其中“其他組織”的權(quán)威解釋是指合法成立、有一定的組織機(jī)構(gòu)和財產(chǎn)，但又不具備法人資格的組織，包括私營獨資企業(yè)、合伙組織等九種類型。值得注意的是，行政處罰的對象不包括行政區(qū)域和流域。因為行政區(qū)域和流域在《行政處罰法》上不能成為一個獨立的法律主體。第二，行政處罰的原因是存在公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為。換言之，沒有行政違法行為，就沒有行政處罰。第三，行政處罰的內(nèi)容是一種制裁。胡建淼教授認(rèn)為，行政處罰有六個主要的特性：行政性、具體性、外部性、最終性、制裁性和一次性。在行政處罰的所有特性中，制裁性是行政處罰最本質(zhì)的特性[4]，具體來說是行政違法主體因其違法行為而必須承擔(dān)的一種不利后果，這種不利后果可以表現(xiàn)為人身自由、財產(chǎn)、名譽(yù)或其他權(quán)益的限制或剝奪。因此，行政處罰可以概括為這樣一種行為，即行政主體對違法者因其存在違法行為而實施的一種權(quán)益剝奪行為。

然而，區(qū)域限批不完全符合行政處罰的特征：第一，區(qū)域限批不完全具有具體性，即區(qū)域限批針對的對象是該區(qū)域不特定的主體。它可能是該區(qū)域已經(jīng)存在的企業(yè)，也可能是剛剛設(shè)立或準(zhǔn)備設(shè)立的企業(yè)。第二，區(qū)域限批不具有最終性。區(qū)域限批不是對違法者最終的處理，而只是一種臨時性或暫時性措施。經(jīng)過一定期限后，限批會自動或經(jīng)過法定程序解除。換言之，在限批期間，違法者和該區(qū)域的其他企業(yè)只是暫時性地不能申請環(huán)境影響評價審批，這不構(gòu)成對它們的最終處理。第三，區(qū)域限批不完全具有制裁性。區(qū)域限批具有一定的制裁性，可以說限批的目的就在于制裁。但是，這種制裁性和行政處罰的制裁性不同。盡管被限批的區(qū)域內(nèi)所有企業(yè)申請環(huán)境影響評價的權(quán)利受到限制或剝奪，但是，這種不利后果并非專門針對違法者，其直接針對的對象是區(qū)域和區(qū)域政府。區(qū)域限批是通過限制或剝奪區(qū)域內(nèi)所有企業(yè)的權(quán)利間接敦促政府履行環(huán)境監(jiān)管職能，從而保證區(qū)域整體環(huán)境質(zhì)量。因此，區(qū)域限批的制裁性和行政處罰的制裁性不同，行政處罰的制裁性是專門直接針對違法行為人。第四，區(qū)域限批也不具有一次性。限批是特定期間內(nèi)的限批，在限批期間內(nèi)，所有的環(huán)境影響評價文件都不予審批。

四、“未型式化行政行為”：區(qū)域限批的性質(zhì)界定

為實現(xiàn)權(quán)力控制和權(quán)利救濟(jì)的目的，我國行政法以行政行為為基本工具并以此為核心建構(gòu)了行政法的體系。為此，行政法規(guī)制的基本方法是進(jìn)行行政行為的模式定位，即判斷行政行為是屬于何種行政行為模式，進(jìn)而確定其適用的程序和救濟(jì)渠道。行政行為的模式化占用了行政法學(xué)者研究的大部分精力，并且建構(gòu)了相當(dāng)恢弘和完整的多層次行政行為模式體系。然而，現(xiàn)實中的行政行為并不因行政行為模式化的成功就完全按照既定的模式加以操作，相反，它總是缺乏既定模式所要求的某一內(nèi)容或形式要素。為此，有學(xué)者提出，行政行為的模式定位應(yīng)當(dāng)以內(nèi)容要素和典型特征為基本標(biāo)準(zhǔn)，對行政主體意思表示的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)采用客觀主義兼主觀主義的原則來進(jìn)行[5]。

任何行政行為都有內(nèi)容和形式兩類要素。行政行為的內(nèi)容是行政主體的意思表示，即對權(quán)利義務(wù)的設(shè)定、變更或消滅。這是行政行為的必備要素，否則行政行為就不存在。行政主體的意思表示要通過一定的形式表現(xiàn)出來，這就是行政行為的形式?！霸趦?nèi)部，只有行政行為的意思決定，而在外觀形態(tài)上，沒有行政行為的外部表示，那么行政行為便不能成立”[6]。行政行為的形式有明示和默示兩種，其中明示形式包括口頭形式和書面形式，默示形式包括作為的默示和不作為的默示。行政行為的模式定位應(yīng)當(dāng)以內(nèi)容要素為基本標(biāo)準(zhǔn)，而不能單純看形式要素，因為是否符合特定行政行為模式的形式以及是否遵守特定行政行為模式的程序都不影響行政行為模式的定位。每一個行政行為的模式都有其典型特征。行政行為的典型特征一般是其本質(zhì)性特征，對行政行為進(jìn)行模式定位主要就是看行政行為的內(nèi)容是否符合特定模式的典型特征。比如，行政處罰模式的典型特征是剝奪或限制違反行政法律規(guī)定的相對人權(quán)利或為其設(shè)定義務(wù)，罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、拘留等都符合這一典型特征，因此這些行為均屬于行政處罰模式。

行政行為模式化的目的在于盡可能地把所有行政行為都?xì)w結(jié)為某種模式，因為只有歸結(jié)為某種模式，才能確定該行政行為所依據(jù)的法律、適用的程序以及其救濟(jì)渠道。但行政行為的模式化也有其缺陷，有些行政行為可能不符合當(dāng)前既定的任何一種行政行為模式，有學(xué)者稱之為“未型式化行政行為”[7]。也正因為此，行政行為模式定位未必總會成功。正如有學(xué)者所言，首先，由于行政任務(wù)的膨脹，規(guī)范明文確認(rèn)的行政手段不敷使用，有限制的行政行為形式選擇自由理論逐漸為理論界和實務(wù)界所接受，由此帶來了傳統(tǒng)行政行為形式理論的基本預(yù)設(shè)發(fā)生松動。其次，復(fù)雜的行政實踐使得許多非正式的行為形式很難予以恰當(dāng)?shù)念愋突?。比如說，行政機(jī)關(guān)所作出的與相對人或利害關(guān)系人之協(xié)議或?qū)υ?、承諾或保證以及行政調(diào)查、公告、提供信息、經(jīng)濟(jì)誘因行為，甚至私人行為等，諸如此類的行為形式，均未被現(xiàn)有類型化體系“正名”，從而產(chǎn)生法律控制不足之嫌[8]。

筆者認(rèn)為，區(qū)域限批就屬于“未型式化行政行為”，它和當(dāng)前較為成熟的行政行為模式均不相符?！皶r至今日，對行政活動實行類型化的處理已被大陸法系國家學(xué)術(shù)與制度實踐所普遍接納”[9]。有些行政活動類型較為固定和成熟，如行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政契約、行政指導(dǎo)等，但有些行政活動如本文所探討的區(qū)域限批就難以類型化，它們不能被硬性地確定為某種特定的行政行為模式。筆者作出上述判斷有如下幾點原因：

第一，區(qū)域限批既包括作為行為也包括不作為行為。行政許可或?qū)徟且郎暾埖男姓袨椋c此不同的是，區(qū)域限批是環(huán)保部門依職權(quán)作出的行政決定，是作為行為。限批決定的作出不是因為申請人的許可不符合法定條件，而是因為存在嚴(yán)重的環(huán)境違法行為。但是，區(qū)域限批決定的內(nèi)容是環(huán)境影響評價文件許可權(quán)的暫時停止行使，即對法定職責(zé)的不履行，這說明區(qū)域限批又是一種不作為。

第二，區(qū)域限批既包括內(nèi)部行為也包括外部行為。區(qū)域限批是一種內(nèi)部行政決定，具有內(nèi)部效力。從歷次區(qū)域限批來看，區(qū)域限批的依據(jù)都是環(huán)保部（環(huán)?？偩郑Φ胤江h(huán)保廳局的通知，即在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的要求。但是，區(qū)域限批也不僅局限于內(nèi)部，在環(huán)保部（環(huán)?？偩郑Φ胤江h(huán)保部門下發(fā)通知的同時，環(huán)保部（環(huán)?？偩郑嶋H上也作出了一個行政決定，即自己暫時停止履行法定審批職責(zé)，而這一決定又具有外部效力，屬于外部行政行為。

第三，區(qū)域限批既指向具體的對象也指向不具體的對象。區(qū)域限批的形式內(nèi)容是行政機(jī)關(guān)暫時停止履行法定審批職責(zé)，但其實質(zhì)內(nèi)容卻是對有關(guān)企業(yè)申請權(quán)和特定區(qū)域發(fā)展權(quán)的剝奪。區(qū)域限批的相對人或利害關(guān)系人包括兩類：一類是特定的區(qū)域，一類是該區(qū)域內(nèi)不特定的企業(yè)（建設(shè)項目）。就前者而言，區(qū)域限批決定具有具體性，符合具體行政行為的特征，但就后者而言，區(qū)域限批決定又具有抽象性，符合抽象行政行為的特征。

上述分析主要以狹義的區(qū)域限批為依據(jù)。流域限批和行業(yè)限批與狹義的區(qū)域限批具有相似性。流域限批也是一定的“區(qū)域”限批，只不過這種“區(qū)域”不是行政區(qū)劃意義上的行政區(qū)域，而是以流域為中心的區(qū)域，流域限批可能涉及一個行政區(qū)域或多個行政區(qū)域。不論涉及幾個行政區(qū)域，對流域限批性質(zhì)的定位同樣可以沿用對區(qū)域限批的分析，因為流域限批針對的對象也是特定區(qū)域內(nèi)不特定的企業(yè)。行業(yè)限批的范圍盡管不是特定的區(qū)域，但卻是特定行業(yè)。在限批的行業(yè)里被限批的企業(yè)是不特定的，因此，對行業(yè)限批性質(zhì)的定位也可以沿用區(qū)域限批的分析。

值得注意的是，企業(yè)限批更貼近行政處罰的特征。企業(yè)限批的典型例子是對中國華電集團(tuán)公司（以下簡稱華電公司）的限批。2009年6月12日，環(huán)境保護(hù)部下發(fā)《關(guān)于暫停審批中國華電集團(tuán)公司建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件的通知》（環(huán)辦函〔2009〕600號），決定對華電公司進(jìn)行區(qū)域限批。該限批決定的作出，是因為華電公司所屬云南華電魯?shù)乩娪邢薰窘ㄔO(shè)的魯?shù)乩娬竟こ踢`反了《環(huán)境影響評價法》第二十五條的規(guī)定，即“在建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件未獲批準(zhǔn)的情況下，于2009年1月實施截流，進(jìn)入主體工程施工”。限批決定的內(nèi)容是“在魯?shù)乩娬竟こ踢_(dá)到整改要求之前，暫停審批你公司除新能源開發(fā)和污染防治之外所有建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件”。華電公司的限批起因是華電公司（實際上是華電公司所屬云南華電魯?shù)乩娪邢薰荆┐嬖谶`法行為，該違法行為是《環(huán)境影響評價法》第二十五條所禁止的行為，即建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件未經(jīng)法律規(guī)定的審批部門審查或者審查后未予批準(zhǔn)的，建設(shè)單位不得開工建設(shè)。針對這一違法行為，環(huán)保部根據(jù)《環(huán)境影響評價法》的有關(guān)規(guī)定對華電公司作出兩個行政決定：一是責(zé)令華電公司進(jìn)行“整改”；二是暫停審批除新能源開發(fā)和污染防治之外所有建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件。筆者認(rèn)為，企業(yè)限批的性質(zhì)更貼近行政處罰，理由如下：第一，企業(yè)限批所針對的對象是特定的。企業(yè)限批和區(qū)域（流域、行業(yè)）限批的相同之處在于二者均存在特定企業(yè)的違法行為，并且，環(huán)保部門的行政決定也是起因于該違法行為。二者的不同之處在于企業(yè)限批的對象是特定的主體，而區(qū)域（流域、行業(yè)）限批既包括特定的對象也包括不特定的對象，并且以不特定對象為主。第二，企業(yè)限批決定對于被限批企業(yè)而言是一種不利后果，具有制裁性。不僅如此，作為處罰的限批所形成的制裁是對企業(yè)違法行為的制裁，它以違法行為的存在為前提。制裁的目的是讓企業(yè)為其違法行為付出代價，承擔(dān)不利后果。盡管違法者和被限批者在民法上不是同一個民事主體，但二者具有環(huán)境法的關(guān)聯(lián)性。第三，企業(yè)限批的適用也符合行政處罰的通常模式?！缎姓幜P法》第二十三條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實施行政處罰時，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。”責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為屬于“責(zé)令糾正違法”的行政命令行為，這種行為和行政處罰有本質(zhì)上的不同，一個目的在于修復(fù)違法狀態(tài)，一個目的在于制裁。但是，責(zé)令糾正違法通常和行政處罰配套適用。企業(yè)限批的適用符合這種模式，在實施限批的同時，責(zé)令企業(yè)進(jìn)行“整改”。

企業(yè)限批和典型的行政處罰也有不同之處?！缎姓幜P法》規(guī)定的典型行政處罰種類是八種：警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照以及行政拘留。企業(yè)限批顯然不屬于這八種之一，比較接近的是暫扣或者吊銷許可證、執(zhí)照。許可證或者執(zhí)照對于被許可人而言是一種權(quán)利，被許可人據(jù)此可以從事法律上一般禁止行為。如果許可證或者執(zhí)照被暫扣或者吊銷，對于被許可人而言，其從事法律上一般禁止行為的權(quán)利就被限制或剝奪。從事法律上一般禁止行為的權(quán)利是經(jīng)申請人申請并經(jīng)行政機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)所賦予的。企業(yè)限批也是限制或剝奪一定的權(quán)利，但這種權(quán)利只是一種申請許可的權(quán)利，這種權(quán)利不是行政機(jī)關(guān)賦予的，而是法律賦予的。

[1]朱紅昆，張志國，崔勝利.開發(fā)區(qū)建設(shè)項目環(huán)境管理中存在問題及改進(jìn)方法[J].甘肅環(huán)境研究與監(jiān)測，2003，（2）：180—184.

[2]朱謙.對特定企業(yè)集團(tuán)的環(huán)評限批應(yīng)謹(jǐn)慎實施——從華能集團(tuán)、華電集團(tuán)的環(huán)評限批說起[J].法學(xué)，2009，（8）：145—152.

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1007－905X（2012）03－0065－05

2011-12-20

呂成（1978— ），男，安徽蒙城人，安徽省社會科學(xué)院研究人員，博士。

責(zé)任編輯 呂學(xué)文

（E－mail：dalishi＿sohu＠sohu.com）