章海燕

（蘇州大學 政治與公共管理學院，江蘇 蘇州215000）

一、村民自治的發(fā)展和概念界定

村民自治發(fā)端于20世紀80年代初期，并在80年代中后期伴隨著人民公社體制的解體而迅速普及。黨的十一屆三中全會以后，村民自治成為與包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)并列的農(nóng)村改革三大成果之一。

1982年中華人民共和國憲法，第一次確認了村民自治制度的法律地位。1987年11月24日，第六屆全國人大常委會第二十三次會議審議通過了 《村委會組織法 （試行）》，并于1988年6月1日施行。

1998年黨的十五屆三中全會，把進一步擴大農(nóng)村基層民主，全面推進村民自治，作為我國農(nóng)村跨世紀發(fā)展的重要目標和方針。全國農(nóng)村普遍進行了三至四屆村委會換屆選舉工作，選舉的民主化、規(guī)范化程度不斷提高。

學者徐勇和于建嶸將村民自治定義為：“農(nóng)村基層人民群眾自治，即村民通過村民自治組織依法辦理與村民利益相關的村內(nèi)事務，實現(xiàn)村民的自我管理、自我教育和自我服務?！保?，2］村民自治的核心內(nèi)容是四個民主，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。”

二、我國村民自治的困境分析——以廣東烏坎事件為例

（一）烏坎事件概述

烏坎村村民由于土地被村委會成員私下拍賣的問題，在過去兩年村民實行了數(shù)十次的上訪均沒有得到解決的情況下，村民與地方政府發(fā)生了沖突。2011年9月21日，烏坎村三四千人聚集在陸豐市政府大樓與派出所外，雖然后來獲得了政府的答復，但是問題根本沒有得到實質性的解決。烏坎村之后又爆發(fā)了多次示威，警民之間發(fā)生了激烈的打斗，之后村民自發(fā)組織“烏坎村村民臨時代表理事會”，村民每天在村內(nèi)村委會附近的仙翁戲臺前集會示威，并在游行通往陸豐市政府大樓前與警方爆發(fā)沖突，此后開始警民對峙局面。

汕尾市政府剛開始把烏坎村民的申訴定性為：（事件與）在境外的某些機構、勢力和媒體與烏坎村事件確實有一定關系，把問題炒得沸沸揚揚，無限放大，但村民表示這只是土地問題訴求。另由于村民薛錦波等五人被刑事拘留，其中薛錦波在被關押了三天后死亡，官方驗尸結果與薛之家人探視后認定的情況大相徑庭，這些事情激起了村民情緒而把事件激化，亦因此烏坎事件得到國際媒體的關注。

12月20日，政府先派代表進村內(nèi)與村民代表臨時理事會談判，成為事件和平發(fā)展的轉機，同時由中共廣東省委副書記朱小丹牽頭成立工作組處理，承認民選之“烏坎代表臨時理事會”地位，對村民過激行為不追究，并稱釋放被拘留村民與盡快再對薛錦波進行驗尸確定死因，翌日晚上雙方撤除路障，結束每天舉行之集會，其后兩天村民歡迎朱明國進村，并把被捕之其中三人釋放，雙方對峙局面結束。

翌年2月1日，烏坎村舉行村民選舉委員會推選大會，由村民一人一票推選11人組成的村民選舉委員會。2月11通過村民不記名投票的方式推選村民代表，并選舉村內(nèi)7個村民小組組長共109人，3月3日－4日以同樣方式選出村委會成員與村民小組代表各7人，被政府點名視為鬧事分子的或示威組織者全部當選為村委會成員，這幾次選舉均全程開放給記者媒體在旁拍攝，亦有市政府與工作人員在旁監(jiān)督。2月16日汕尾市官方正式把薛錦波遺體交還其家屬并發(fā)放90萬人民幣撫恤和殮葬費，但并未再提及致死之責任問題。至此，烏坎事件較為圓滿的得到了解決。

（二）烏坎事件折射的村民自治的困境

1.在觀念上，村民的民主意識不強，大多數(shù)對選舉表現(xiàn)冷漠

烏坎村民大多數(shù)對選舉沒有記憶，每次選舉，7個村小組的正副組長和會計背著投票箱到幾戶不好說話的農(nóng)家意思一下，其他人根本沒摸過選票。過去的四十年，烏坎村民似乎也形成了對長命書記的路徑依賴。一些四十歲左右的村民，從懂事起就知道“薛昌是村支書”，“選票”的樣子從沒見過。就在9月21日的上訪后不久，陸豐市、東海鎮(zhèn)分別舉行人大代表選舉，薛昌又一次在選舉中造假。村民拒絕投票，他就請人“做票”，并稱自己以百分之八十五的得票率當選人大代表。多年來，村民對此的反應多是“井水不犯河水”，“你做你的官，我賺我的錢”。意識到薛昌的長期獨裁導致村委會“監(jiān)守自盜”，是近幾年的事了。村里人知道，村干部倒賣村里集體土地后，才在最近的一次選舉上對薛昌和陳舜意操作選舉表示憤怒，表示要懲治貪官，收回土地。

2.宗族和大姓的霸道嚴重干擾村民自治

“文革”后期，烏坎村大興圍海造陸之風，薛昌當時是搬運站站長，當時的村支書叫薛祖操，是薛昌的叔叔?！把Α笔菫蹩泊宓牡谝淮笮?，“孫”是烏坎的第二大姓，兩個姓氏之間存在著千絲萬縷的聯(lián)系。每個姓氏拆開也很大，并在一起就超大，總共有1000多人。村主任陳舜意所在的陳家也是村里的大姓，與薛家同樣有親戚關系，包括占了村里很多土地的港商陳文清，本身也是烏坎村的人，他在村里修了一座規(guī)模龐大的陳氏豪宅，刷著灰綠色的墻漆，雖然還未完工，但已經(jīng)擺出了威風凜凜的架勢。在烏坎，每個姓氏都有自己的理事會，本姓氏的紅白喜事以及姓氏之間的糾紛調(diào)停大多由理事會出面辦理?！按甯刹慷际撬麄兊娜??！北砻婧蜕频难Σ驗楸澈髲姶蟮氖献辶α孔兊玫匚徊豢珊硠?。村民說，村民鄒鋼曾經(jīng)擔任村委會副主任，一次開會時，“拍了下桌子說 ‘你們都吃干飯，給我們留碗稀飯’，剛到村口就挨了一頓打。鄒是村里的小姓，沒什么勢力”。與之相對比的是，莊烈宏的父親莊松坤也好打抱不平，上世紀90年代就因為村里土地問題到處上訪，但他從未受到過威脅?！扒f”雖然不是村里的大姓，但莊松坤有5個親兄弟，到莊烈宏這一輩一共有9個堂兄弟?！八闵衔野痔眯值芗业膸讉€男孩，我們家族一共有20多個男人?！鼻f烈宏說，因為男丁興旺，所以薛昌并不敢輕舉妄動。因此，村里基本上是薛昌和陳舜意兩人說了算?？梢?，宗族和大姓對烏坎村的村民自治的影響是頗為大的。

3.村委會被控制，履行職責無力

烏坎村的民主決策權完全被村支書薛昌和村主任陳舜意所掌控，他們依靠宗族派性勢力，利用職務之便，為所欲為，在不告知村里民眾的情況下，同外商勾結，肆意販賣村里的集體土地，為己謀私利，最終激發(fā)民眾的不滿。根據(jù)國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部的調(diào)查資料顯示，85%的農(nóng)民群眾認為村干部存在腐敗問題；23%的農(nóng)民群眾認為今后農(nóng)村干部的貪污腐敗問題將會更加嚴重；54%的農(nóng)民群眾稱村里沒有公開欄；50%的農(nóng)民群眾稱村里根本就沒有召開過全體村民會議。［3］因此，當前村民自治沒有落到實處，一定程度上對村民自治制度造成了不良的影響。

4.村務、財務制度不公開

烏坎村民說，他們既不了解村里活動的各種事務，也不知道村里的財務到底怎么花，更談不上對村委活動和村里干部的監(jiān)督了。這種狀況就更容易導致村干部利用手中的權利，中飽私囊，從而滋生各種腐敗，使得村民集體利益受到損害，容易激發(fā)村民的不滿，給農(nóng)村的穩(wěn)定帶來巨大的威脅。

三、完善村民自治的對策分析

（一）通過宣傳教育等形式，大力加強村民的民主法治意識

目前我國絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，依然依靠傳統(tǒng)的道德、習慣、風俗等來調(diào)節(jié)鄉(xiāng)村社會中人與人之間的行為，費正清先生曾經(jīng)是這么形容法律在鄉(xiāng)村社會所扮演的角色的：“法律是正體的一部分，它始終是高高地超越農(nóng)村日常生活的表面上的東西。所以，大部分糾紛是通過法律以外的調(diào)停以及根據(jù)風俗習慣和地方上的意見來解決的。”但是，在農(nóng)村社會村民自治要想實施得好，就必須提高農(nóng)民的民主法律意識。美國的憲法之父諾斯曾經(jīng)說過，通過教育使得民眾“可以明智的參與其自治”。［4］烏坎村民對村里選舉的漠不關心，各人自掃門前雪。薛昌能夠擔任40多年的村支書，從而控制村里的集體土地，肆意賣掉，這跟村民對選舉的冷漠有一定的關系。正是因為村民對自己選舉權利的不了解，不熱情，也沒有民主監(jiān)督的意識，變相的使得薛昌能夠操縱村委會的選舉，為所欲為。因此，對村民進行普法宣傳甚至是進行相關的培訓，喚醒他們的公民意識，促使他們行使自己當家作主的權利，真正由自己選出當家作主的代表，才能為村民辦實事，為群眾謀利益，從而杜絕類似烏坎村事件的發(fā)生。

（二）切實落實民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督這四個環(huán)節(jié)

在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督這四個環(huán)節(jié)當中，民主選舉是基礎性的，它是做好后面三個環(huán)節(jié)的前提條件。民主選舉也是很繁瑣和細致的事情，需要經(jīng)過排隊領票、秘密畫選票等程序，其秩序應該由警察和公務人員來維護。［5］從烏坎事件中可以看出來，農(nóng)村選舉事務的行政事務方面還存在許多缺陷，選舉的行政指導體系還不夠健全，沒有細致的行政規(guī)范。民主選舉要尊重法律，讓村民依法選舉他們自己的領導人。只有民主選舉做到位了，對于村里事務的管理才能實現(xiàn)民主決策和民主管理。而村民只有行使自己的監(jiān)督權，才能有效督促村委會為村民辦實事，從而能夠減少腐敗等問題的發(fā)生。

（三）理順村委會同宗族組織之間的關系

烏坎村村內(nèi)宗族組織勢力強大，對村委會的選舉進行干擾，從而給烏坎事件的發(fā)生埋下了一定的隱患。宗族組織是我國兩千多年來的產(chǎn)物，對封建社會的維護起到了很大的作用。在我國農(nóng)村的發(fā)展過程中，宗族組織的力量還是非同小覷的。所以，理順宗族組織和村委會的關系是非常必要的，具體的措施包括：第一，法律明令禁止一切封建迷信性質的宗教活動。第二，村委會選舉應該擺脫宗族勢力的操控，這需要政府運用法律、行政等綜合手段來加以控制。當?shù)卮逦瘯摯罅π麄鳜F(xiàn)代科學文化知識，提高村民的文化素養(yǎng)，作為村委會的領導，也應該加強自我的思想政治建設。只有這樣，才能改變村民根深蒂固的封建觀念，才能推動村民自治建設的長遠發(fā)展。

（四）加強農(nóng)村的基層組織建設

要想村民自治得到良好的實施，加強農(nóng)村的基層組織建設是非常必要的。一方面要妥善處理好村委會和村黨支部的關系，因為在現(xiàn)今的農(nóng)村中，往往是村黨支部實際上控制著村里的各項事務，所以由村民選出來的村委會班子就處于架空位置。如何使得村委會和村黨支部各行其職，共同協(xié)作處理好村里的事務是很重要的。另一方面，成立了村里的領導班子后，還應對其進行教育和管理，提高他們的能力和素質。烏坎村之所以會出現(xiàn)村支書暗中賣掉集體土地的事情，在一定程度上也是因為村支書薛昌等人的政治覺悟低，素質差，根本沒有把人民的利益擺在第一位，只想著利用職務之便幫自己撈好處，最終也激發(fā)了民憤，值得我們反思。

（五）加強基層法制建設

鑒于關于村民自治的相關法律還不完善，例如 《村民委員會組織法》中有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會兩者的關系即“指導——協(xié)助”關系的規(guī)定，在一定程度上使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)府可以對村委會的工作進行干涉。另外，《村民委員會組織法》也缺乏關于如果村民自治過程中出現(xiàn)侵犯村民自治權的相關情況的規(guī)定?？梢?，《村民委員會組織法》是有待于完善的。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)法律專業(yè)人才稀缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、法律服務所人員少，素質低，法律服務質量差，因此，農(nóng)民的權利受到侵害后，他們也難以得到法律援助。因此，一方面要完善 《村民委員會組織法》，如進一步明確鎮(zhèn)政府和村委會的關系，從法律上保障村委會行使權力時不受外界干涉，另外要從法律上明確規(guī)定村民的選舉權等被侵害后，可以得到哪些法律援助等；另一方面國家要往鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)輸送大量法律人才，改善農(nóng)村的法制環(huán)境，使得農(nóng)村被侵權后找得到專業(yè)法律人才進行咨詢，充分保障他們的合法權益不被侵害。

［1］徐勇.中國農(nóng)村村民自治 ［M］.武漢：華中師范大學出版社，1997：3.

［2］于建嶸.岳村政治——轉型期中國鄉(xiāng)村政治結構的變遷 ［M］.北京：商務印書館，2001：44－49.

［3］秦小霞.當前農(nóng)村利益集團對基層民主政治建設的影響 ［J］.中國政治，2006（4）：13－17.

［4］［美］加勒特·沃德·謝爾登.杰斐遜的政治理論 ［J］.載 ［美］肯尼迪·湯普森編，張志銘譯.憲法的政治理論：38－50.

［5］徐勇，吳毅.鄉(xiāng)土中國的民主選舉 ［M］.武漢：華中師范大學出版社，2001：28－60.