崔曉芳

（山西農業(yè)大學 公共管理學院，山西 太谷030801）

改革開放前，我國政府通過政社合一的“人民公社”體制，對我國農村實行嚴格的行政控制，其實質是以國家政權為基礎的政府一元化治理。隨著20世紀80年代以來，作為我國基層民主建設重要實踐形式之一的村民自治在廣大農村的普遍實行，農村的民間力量開始進入農村治理領域，政府不再是農村治理的唯一主體。在這種情況下，農村治理主體的多元化成為農村治理結構的必然趨勢。［1］

一、農村多元治理主體解析

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府——農村治理的政府權威代表

在人民公社解體之后，我國農村地方性公共物品失去了供給主體，面臨著嚴重短缺的危機。為彌補這時期出現(xiàn)的農村治理空白，我國在1983年設立了作為農村地區(qū)政府權威代表的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。1988年頒布的 《村組法》規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。這一規(guī)定不僅明確了“鄉(xiāng)政村治”農村治理體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關系是指導與被指導的關系，實際上也明確了作為農村多元治理主體中重要一元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其職能定位應是以提供公共服務為核心，而不是直接管理農村經濟社會事務。

（二）農村黨支部——農村治理的領導核心

農村黨支部是中國農村的基層黨組織，1988年頒布的 《村組法》以法律形式明確規(guī)定了其在農村治理中的地位：中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發(fā)揮領導核心作用，依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動，直接行使民主權利。

（三）村民委員會——農村治理的自治基礎

2010年10月28日修訂通過的 《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規(guī)定：村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾自治性組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。在“鄉(xiāng)政村治”農村治理體制下，村民委員會代表著農村正式自治權威，村民委員會自治功能的充分發(fā)揮是農村治理的自治基礎。

（四）廣大村民——農村治理的主要力量

“治理”強調政府與公民社會的合作，在農村治理中，廣大村民毫無疑問是主體力量，是農村治理主體多元化的重要體現(xiàn)。村民在農村治理中的角色可以劃分為三類——村組干部、農村精英和普通村民。［2］

村組干部，也可以稱為體制精英。主要是指按照 《村民委員會組織法》的規(guī)定，由村民直接提名選舉出的村主任、副主任和委員，一般情況下共三至七人。村組干部是農村治理中正式權力資源的掌握者。

農村精英，也可以稱作體制外精英。指農村成員中具有杰出才能，在聲望、權力、財富等方面與普通村民相比，具有較大優(yōu)勢的個體或群體。農村精英是農村治理中非正式權威的代表，是促進農村治理主體多元化的重要角色。

普通村民，指在農村治理中不具備政治社會影響力，但具有潛在的參與農村自治的一般村民。普通村民是村級正式權力的授予者和委托者，其積極參與是實現(xiàn)農村自治的基礎，是農村治理主體多元化進程中的基本力量。

二、農村治理主體多元化的現(xiàn)實困境

隨著村民自治的實行和發(fā)展，農村治理主體的多元化成為我國農村治理的應然發(fā)展方向。但20世紀80年代以來以村民自治為核心的農村治理改革是政府自上而下推動的一次不徹底的治理改革。由于我國歷史上民主自治傳統(tǒng)的缺乏，在“鄉(xiāng)政村治”壓力型行政管理體制下，政府在農村實際治理中仍然起著決定性作用，“鄉(xiāng)政”與“村治”難以實現(xiàn)有效對接，使得農村各“應然”治理主體間關系難以正?；．斘覀兙劢褂趯嵺`中的農村治理運行過程時，不得不注意到，現(xiàn)階段我國農村治理模式實質上仍是以政府為中心的“一元化”、“單中心”治理。這成為我國農村治理主體走向多元化的現(xiàn)實瓶頸，進而構成我國農村治理所面臨的種種困境。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能異化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的設立，原本是為了盡可能減少國家行政力量對農村經濟社會的控制和干預，但是“鄉(xiāng)政村治”存在的體制性缺陷，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實際運行過程中，恰恰成為“村治”自治功能退化的推手。

在自上而下的壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于國家政權體系的末梢地位，這就決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須要聽命于上級政府，成為國家在農村的各項發(fā)展目標、計劃和任務最終落實者和貫徹者。承受著體制內巨大壓力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實際運行中，為完成任務，必須運用強有力的行政權力影響和控制村民委員會及農村其它自治組織。雖然 《中華人民共和國村民委員會組織法》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會兩者的關系做出了規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能應該是指導、支持和幫助農村社會實現(xiàn)自治，而不是直接對農村社會進行干預。但是這種原則化的規(guī)定沒有更多的制度支撐。作為國家權力代表的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實際運行中，必然會利用這一制度空隙，憑借其資源優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，將行政權力滲透到農村社會中，控制農村自治組織，更多地關注政府利益，成為政府各項指標的推行者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的異化導致村民自治得不到有效的貫徹實施。

（二）村民委員會的角色嬗變

由于“鄉(xiāng)政村治”本身的體制性缺陷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農村自治組織的必然控制，使我國很多農村的村民委員會不僅要完成本村自治范圍內的各項事務，而且還要完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達的各項任務。村民委員會實際上扮演了雙重角色——既是國家和政府在農村的代理人，又是本村事務的管理者。其實質角色逐步演變成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬單位，成為國家行政功能的延伸者，喪失其獨立性。因此，村民委員會的角色嬗變使其處于了一個尷尬境地：一方面，村民委員會是制度規(guī)定上的自治組織，并不具有行政組織的行政權力，在落實行政任務時遭遇多重困難；另一方面，名義上的自治組織向實質上行政化的嬗變，使得它本身無法取得農村社會和農民的信任，也就無法實現(xiàn)農村社會的有效自治。

（三）農村黨支部的領導偏差

雖然我國相關法律并沒有明確授予基層黨組織有關基層社會管理的公共權力，但在我國的政治設計中卻實際賦予了基層黨組織在農村正式組織中的最高權威。實行村民自治之后，長期以來基層黨組織直接代表村民管理農村經濟社會事務的方式已經不再適用。在此情況下，一些基層黨組織難以適應這種變化，無法實現(xiàn)科學領導，其領導核心作用難以正常發(fā)揮——有的無所作為，有的仍然依靠行政命令，直接處理農村治理中的各項事務，加之現(xiàn)行的制度規(guī)范并沒有對農村黨支部與村民委員會之間的權力、職責進行明確劃分，導致很多農村地區(qū)的村黨支部和村委會各行其是、各為其政，無法發(fā)揮合力作用，在很大程度上弱化了村民自治的成果。

（四）農村精英良性作用的有限發(fā)揮

在20世紀80年代后，伴隨我國農村制度變遷和經濟改革成長起來的農村精英，由于其掌握著較多農村經濟社會資源，毫無疑問是推動農村治理主體多元化進程的重要因素。雖然村民自治的實行為農村精英在農村治理中發(fā)揮重要作用提供了制度支撐，但是在實際治理過程中，農村精英作用良性發(fā)揮卻受到種種限制。首先，由于中國長期以來形成的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，使得不少在經濟上較有作為的農村精英，出于自身利益考慮，向城市轉移，在一定程度上造成農村精英群體的流失。其次，由于村民自治制度的不完善，缺乏農村體制外精英向體制內精英流動的良性運作機制。在農村利益復雜化的情況下，農村體制外精英和體制內精英會偏離共同目標，形成對立和沖突。再者，我國農村長期以來缺乏民主自治的傳統(tǒng)，在現(xiàn)有的村民自治制度中，一些農村精英在農村治理中存在過分與不適當介入的情況，導致村民自治發(fā)生了一定程度的偏差。［3］

（五）普通村民的集體失語

普通村民應是農村自治的主體力量，但是這種“主體力量”在實際的農村治理中卻處于弱勢地位。主觀上，由于我國農村長期以來民主自治文化傳統(tǒng)的缺失，普通村民主體意識不強，參與治理的積極性不高；客觀上，在市場經濟中，分散的普通村民由于其組織化程度低，信息閉塞，在經濟上極其脆弱。加之村民自治制度的不完善，在實際運行過程中，許多地方村民代表大會沒有落到實處，村民權益難以通過村代會得到保障，分散的農民又無其它利益訴求渠道，造成廣大村民在政治上也處于被動地位。在這種政治失語的環(huán)境中，當普通村民的自身利益受到侵害時，或忍氣吞聲，或被動地依附于某些能在農村自治中發(fā)揮作用的農村精英，依附于各種非正式組織甚至非法組織，以獲得其在農村治理中的社會歸屬感。

三、農村治理主體多元化的實現(xiàn)路徑

雖然我國村民自治制度尚不完善，在實際運行中對農村治理主體多元化的實現(xiàn)構成了種種制約，但不應對我國以村民自治為核心的農村改革本身產生懷疑。筆者認為，探尋農村治理主體多元化的實現(xiàn)路徑，本身也是在探求我國村民自治制度完全意義上民主自治實現(xiàn)的路徑。

（一）改革農村治理主體

1.構建“縣政鄉(xiāng)社”農村治理體制

由于我國地區(qū)間經濟社會發(fā)展的不平衡性，在“鄉(xiāng)政村治”體制下，通過制定可操作性的法律來明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農村自治組織之間的權力和利益邊界是困難的。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革，雖然有助于改善政府基層治理，但并沒有解除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所承受的自上而下的體制性壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表的政府權力依然會對農村自治構成侵犯。因此，要將政府權力從農村自治領域中徹底退出，必須突破現(xiàn)有的“鄉(xiāng)政村治”體制框架，構建“縣政鄉(xiāng)社”農村治理體制。即撤銷作為農村治理重要主體之一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織作為農村治理中新的一元，從而形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)大社區(qū)。縣級政府在國家政權體系中處于最基層，通過健全縣級政府職能部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)大社區(qū)的派出機構，如計劃生育、工商稅收、國土管理等，實現(xiàn)縣級政府對農村行政事務的管理。同時，在強化農村自治組織的基礎上，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織的運行方式和治理方式，可以考慮實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方重大公共事務的決策，須在廣泛吸取鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民意見的基礎上，進行全民公決?？偠灾?，實行“縣政鄉(xiāng)社”農村治理體制，可以理順政府與農村社會的關系，實現(xiàn)農村社會的有效治理。［4］

2.強化農村黨支部的領導核心地位

針對基層黨組織和黨員在農村治理中領導作用的弱化和偏差，必須強化農村黨支部的領導核心地位，這是實現(xiàn)我國農村治理主體多元化中制度設計的底線和邊界。而農村黨支部領導核心作用的發(fā)揮必須依賴于組織方式和領導方式的創(chuàng)新。在這方面，河北肅寧縣農村黨支部的做法值得借鑒。在組織方式的創(chuàng)新中，肅寧縣農村黨支部打破了傳統(tǒng)中基層黨組織以行政村為單位的組織模式，在各經濟組織、各工業(yè)園區(qū)、各生活社區(qū)中都建立起了黨支部，哪里有群眾，哪里就有黨組織，基本實現(xiàn)了基層黨組織在肅寧縣農村的全覆蓋。在農村具體事務的治理中，黨組織作為“主心骨”凝聚人心，整合力量，積極引導，充分發(fā)揮了基層黨組織的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢。肅寧縣農村黨支部領導方式的創(chuàng)新，主要體現(xiàn)在搭建村民代表大會平臺，完善村民自治組織方面。為使村民權利落到實處，肅寧縣農村黨支部著力將村民代表大會做實。涉及到本村經濟社會發(fā)展的重大決策，必須由村代會做出決議。決議形成后，由村委會具體執(zhí)行。同時，肅寧縣農村黨支部書記通過競選兼任本村村代會主席。這樣一來，農村黨支部通過村代會將村民的意志上升為村代會決議，從而理順了村黨支部、村委會、村代會之間的關系，形成了“黨組織領導、村代會決策、村委會執(zhí)行”的新模式，突出了農村黨支部的領導核心地位，實現(xiàn)了基層黨組織的有效領導。［5］

3.提高農民的組織化程度

在經濟領域和政治領域中處于弱勢地位的農民，要具備表達自身利益訴求的能力，必須擺脫高度分散的狀態(tài)，通過農村民間團體組織起來，如目前在農村很多地方出現(xiàn)的各種專業(yè)經濟合作社、農技服務中心、農村法律中介組織等。這些民間團體大多屬于自發(fā)性組織，沒有得到政府有關部門的認可，而且大多缺乏有效的組織管理體制。因此政府要給予農村民間團體獨立的發(fā)展空間，不僅在法律和制度上給予其應有的地位，而且要積極支持引導，在促進農村民間團體專業(yè)能力的同時，培育其承擔農村經濟、政治、社會發(fā)展的主體意識，借以成為激發(fā)鄉(xiāng)村社會活力的重要元素，使組織化的普通農民成為農村治理主體多元化中的重要一元。［6］

（二）完善農村多元主體合作治理體制

1.明確劃分兩委職責權限

在當下的農村治理中，解決兩委之間矛盾沖突的關鍵，是要在法律制度層面明確劃分兩者的職責權限。雖然已有法律制度對兩委的職責權力做出了規(guī)定，村委會依據(jù) 《中華人民共和國村民委員會組織法》行使各項村務管理權，黨支部依據(jù) 《中國共產黨基層組織工作條例》，對村務工作行使核心領導權。但是問題在于，在農村治理的實際中，村務管理權與村務領導權在很大范圍上是重合的。由于法規(guī)制度的不完善，使得兩委在農村治理中依法辦事恰恰陷入了混亂。這就需要進一步在法律制度層面對兩委的具體職責、權限邊界做出具體的、明確的、可操作性的規(guī)定。

2.健全農村精英吸納機制

農村體制外精英有較高的參與農村治理的需要。但是，現(xiàn)有的村民自治制度并沒有對吸納這些體制外精英參與到農村治理中做出完善的規(guī)定。在農村社會治理的實際運行中，很多地方出現(xiàn)了體制內精英與體制外精英兩個勢力圈相對抗的局面。實質上，廣大村民、體制內精英和體制外精英三者的根本利益具有一致性，關鍵是建立一套完善的吸納非體制精英參與農村治理的良性機制。最有效的就是將這些在野的農村精英轉變?yōu)轶w制內精英。這一方面需要完善村民選舉制度，使得在村民中有較高權威和影響力的非體制精英能夠順利當選為村干部，另一方面，可以考慮將農村的經濟能人、文化能人組織起來，成立村級治理顧問團，為農村建設發(fā)展出謀劃策，并對村干部進行監(jiān)督。［7］

四、結語

依據(jù)治理和善治理論，農村治理的有效實現(xiàn)，也就是農村社區(qū)公共利益最大化的實現(xiàn)，依賴于政府權威和農村民間權威的結合。農村治理主體的多元化便是這種結合的必然表現(xiàn)。要注意的是，我國農村治理主體多元化的實現(xiàn)，依然離不開政府主導作用的發(fā)揮。

這種主導作用體現(xiàn)在運用經濟的、法律的、政治的手段，改革重塑農村各治理主體，提供各主體間合作治理的體制保障，引導控制農村治理主體多元化的進程和方向等方面。

［1］俞可平.治理與善治 ［M］.北京：社會科學文獻出版社，2001：7－20.

［2］俞可平，徐秀麗.中國農村治理的歷史與現(xiàn)狀——以定縣、鄒平和江寧為例的比較分析 ［J］.經濟體制社會比較，2004（2）：22.

［3］徐勇.中國農村與農民問題前沿研究 ［M］.北京：經濟科學出版社，2009：28－41.

［4］于建嶸.農村治理的問題與對策 ［J］.中國政法大學學報，2008（4）：108.

［5］中共中央課題組.讓農民組織起來——肅寧縣創(chuàng)新農村治理模式的實踐與啟示 ［J］.中國黨政干部論壇，2011（3）：22－23.

［6］俞可平.中國公民社會的興起與治理的變遷 ［M］.北京：社會科學文獻出版社，2002：1－28.

［7］曾芳芳.農村治理多元化的路徑選擇 ［J］.甘肅農業(yè)，2008（10）：21.