耿 欣 代金奎
(中國人民銀行濟(jì)南分行,山東濟(jì)南 250001)
2003年6月,以增強(qiáng)服務(wù)功能為目的的新一輪農(nóng)村信用社改革正式開始。一是以法人為單位改革產(chǎn)權(quán)制度;二是農(nóng)村信用社交由地方政府負(fù)責(zé)。為推動(dòng)上述兩方面的改革,政府采取適當(dāng)扶持方式給予農(nóng)村信用社一定的資金支持,如發(fā)行兌付專項(xiàng)票據(jù),逐批發(fā)放專項(xiàng)借款。同時(shí),建立資金支持與農(nóng)村信用社改革效果相掛鉤的政策安排。一方面明晰農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)關(guān)系,完善法人治理結(jié)構(gòu),形成可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)營機(jī)制;另一方面,促使省級政府積極承擔(dān)對轄內(nèi)農(nóng)信社的依法管理職能,為農(nóng)信社可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。
山東是農(nóng)業(yè)大省,其農(nóng)業(yè)發(fā)展具有典型性和代表性。同樣,山東省農(nóng)信社的改革發(fā)展也具有這些特點(diǎn)。本文嘗試對山東省農(nóng)信社改革的效果進(jìn)行初步的評價(jià)與分析。全面評價(jià)農(nóng)信社改革試點(diǎn),有利于進(jìn)一步推進(jìn)信用社改革,進(jìn)而為農(nóng)村金融配套改革提供思路。
以2008年底央行票據(jù)兌付完成為標(biāo)志,山東省農(nóng)村信用社改革可以分為兩個(gè)階段:一是2003-2008年間,這一階段的核心工作是票據(jù)兌付和不良貸款置換,內(nèi)部制度變遷則主要是產(chǎn)權(quán)和組織機(jī)構(gòu)改革;二是2009年至今,這一階段以省聯(lián)社為主體的省、市、縣三級組織管理體制得以穩(wěn)固,山東省農(nóng)信社系統(tǒng)向統(tǒng)一經(jīng)營的商業(yè)銀行標(biāo)準(zhǔn)靠攏。
山東省作為此次農(nóng)村信用社改革的首批試點(diǎn)地區(qū),自2003年開始實(shí)行以下扶持政策:(1)對虧損的農(nóng)信社,1994-1997年因執(zhí)行國家宏觀政策開辦保值儲(chǔ)蓄而多支付的保值貼補(bǔ)利息,由中央財(cái)政給予補(bǔ)貼。近4年農(nóng)信社獲得財(cái)政保值補(bǔ)貼1.6億元。(2)從2003年1月1日起至2005年底,農(nóng)信社按其應(yīng)納稅額減半征收企業(yè)所得稅;從2003年1月1日起,對所有信用社的營業(yè)稅按3%的稅率征收。截至2010年末,全省農(nóng)信社累計(jì)減免稅收44.3億元,稅收減免率16.81%。(3)允許試點(diǎn)農(nóng)信社貸款利率靈活浮動(dòng)。貸款利率可在基準(zhǔn)貸款利率的1.0至2.0倍范圍內(nèi)浮動(dòng)。對農(nóng)戶小額信用貸款利率不上浮,個(gè)別風(fēng)險(xiǎn)較大的可小幅上浮,對受災(zāi)地區(qū)的農(nóng)戶貸款,利率還可適當(dāng)下浮。(4)對信用社不良貸款以央行票據(jù)進(jìn)行置換。票據(jù)置換與信用社改革成果掛鉤,以縣為單位驗(yàn)收支付。從2006年二季度至2008年底,全省農(nóng)信社分11批全部成功兌付央行票據(jù)共131.86億元。
與此同時(shí),各地方政府按照改革承諾,陸續(xù)開展了各類不良貸款置換和財(cái)政補(bǔ)貼工作。2007年以來,全省近7成的縣級聯(lián)社實(shí)施了由當(dāng)?shù)卣兄脫Q不良貸款工作,通過現(xiàn)金、土地、房產(chǎn)及其他方式,共置換不良貸款270.87億元。
山東省農(nóng)村信用聯(lián)社于2004年6月6日正式成立,新的內(nèi)部設(shè)置和派出機(jī)構(gòu)在改革中發(fā)揮積極主導(dǎo)作用。
1.穩(wěn)步推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革。自2004年起,山東省農(nóng)村信用社在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上,進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)改革,將股權(quán)形式設(shè)置為資格股和投資股,并大力提高投資股占比,初步規(guī)范了股金,為組織形式改革創(chuàng)造了條件。2005年,按照改革設(shè)想搭建“三會(huì)一層”的法人治理管理框架。為進(jìn)一步規(guī)范股金結(jié)構(gòu),有效解決股權(quán)分散、股金轉(zhuǎn)讓頻繁、抗風(fēng)險(xiǎn)能力差等制約農(nóng)信社改革發(fā)展的核心問題,2009年起山東省內(nèi)農(nóng)信社對股金進(jìn)行了資格股轉(zhuǎn)投資股的股權(quán)改造和定向募股等工作,至2011年上半年全省農(nóng)信社全部取消資格股,產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)一步明晰。目前山東省農(nóng)信社按照“三權(quán)分立、相互制衡、共謀發(fā)展”的原則,基本建立起以“三會(huì)一層”為核心、相互制衡的法人治理組織架構(gòu),健全了“三會(huì)”議事規(guī)則和程序,為農(nóng)信社向公司制管理模式目標(biāo)邁進(jìn)奠定了基礎(chǔ)。①諶爭勇:《對農(nóng)村信用社管理體制和產(chǎn)權(quán)改革的現(xiàn)實(shí)審視與政策建議》,《金融發(fā)展研究》2009年第8期。
2.內(nèi)控機(jī)制建設(shè)得到加強(qiáng)。省聯(lián)社成立后,針對農(nóng)信社長期以來內(nèi)控薄弱的情況,加大了內(nèi)控建設(shè)力度和案件查處力度。按照現(xiàn)代金融企業(yè)的要求,積極清理、修訂和完善業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、稽核、保衛(wèi)、計(jì)算機(jī)等管理制度,為各項(xiàng)工作的制度化、規(guī)范化奠定了基礎(chǔ)。②陳剛等:《日照市農(nóng)村信用社改革績效研究:基于Yaron業(yè)績評估框架》,《金融發(fā)展研究》2009年第4期。
3.人力資源管理配置優(yōu)化。自2004年起,對縣級聯(lián)社133名高管人員進(jìn)行了民主評議、推薦和考察,并按規(guī)定程序進(jìn)行了選舉和聘任。2006年起,新錄用人員由省聯(lián)社統(tǒng)一招聘,設(shè)計(jì)了科學(xué)的人員招聘機(jī)制。2007年設(shè)計(jì)了新的員工等級管理、考核評價(jià)和薪酬分配體系。截至2011年10月,全省6.7萬在崗人員中??萍耙陨蠈W(xué)歷人員占比73%,較改革前提高了35個(gè)百分點(diǎn),聯(lián)社高管中本科以上學(xué)歷人員占比81.5%,較改革前提高了25個(gè)百分點(diǎn)。
4.科技支撐體現(xiàn)規(guī)模優(yōu)勢。省聯(lián)社成立以來,大力實(shí)施“科技引領(lǐng)”戰(zhàn)略,加快新項(xiàng)目、新產(chǎn)品研發(fā)步伐,2004-2008年圍繞提高信息科技水平,累計(jì)投入資金15億元,完成系統(tǒng)和技術(shù)改造項(xiàng)目60余個(gè),建立完善了全省統(tǒng)一的結(jié)算、管理和業(yè)務(wù)三大技術(shù)支持平臺(tái)。依托省聯(lián)社的統(tǒng)一科技平臺(tái)支撐,山東省農(nóng)信社系統(tǒng)基本建立了與其他銀行功能一樣的支付結(jié)算體系,實(shí)現(xiàn)了實(shí)時(shí)、跨地域、跨行資金匯劃。
5.整體向統(tǒng)一經(jīng)營和商業(yè)銀行標(biāo)準(zhǔn)靠攏。③王萍:《農(nóng)村信用社改革與發(fā)展的四大趨勢——以山東為例》,《金融發(fā)展研究》2011年第7期。2009年,省聯(lián)社運(yùn)用自營業(yè)務(wù)收入7600萬元補(bǔ)貼部分聯(lián)社,使12家聯(lián)社消化了歷年掛虧,2010年又幫助兩家聯(lián)社消化歷年掛虧6000萬元。系統(tǒng)內(nèi)調(diào)劑盈虧行為標(biāo)志著省聯(lián)社初步具備了統(tǒng)一經(jīng)營的能力,全省農(nóng)信社系統(tǒng)開始向整體化、規(guī)范化和商業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)靠攏。
2010年末,山東省農(nóng)信社資本凈額達(dá)454.57億元,資本充足率大幅提高至8.34%,核心資本充足率達(dá)到7.29%,農(nóng)信社抗風(fēng)險(xiǎn)能力有了質(zhì)的變化。其中,資本充足率最高的達(dá)到18.4%,79家農(nóng)信社資本充足率達(dá)到8%的監(jiān)管要求;有15家信用社資本充足率達(dá)到6%以上,接近8%的監(jiān)管要求;資本充足率仍為負(fù)的信用社僅9家。
2010年末,山東省農(nóng)信社(按五級分類)不良貸款余額比2002年末(按四級分類)下降57.9億元;不良貸款率7.88%,比2002年末下降24.85個(gè)百分點(diǎn)。不良貸款余額和比例實(shí)現(xiàn)了大幅“雙下降”,資產(chǎn)質(zhì)量明顯改善。
2002-2010年,山東省農(nóng)信社營業(yè)收入由93.22億元增加到436.16億元,年均增長21.28%;凈利潤由 -4.12億元增加到50.33億元,資產(chǎn)利潤率由2002年末的-0.14%提高到2010年末的0.72%,提高了0.86個(gè)百分點(diǎn)。全省農(nóng)信社自2003年實(shí)現(xiàn)統(tǒng)算盈利后,連續(xù)7年利潤保持大幅增長,經(jīng)營效益顯著好轉(zhuǎn)。
2010年末,全省農(nóng)信社各項(xiàng)存款達(dá)6839.44億元,比2002年末增加5103.94億元,增幅為294.09%,年均增長14.44%;農(nóng)信社存款占縣域金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)存款余額比例18.59%,比2002年末提高1.65個(gè)百分點(diǎn);各項(xiàng)貸款余額5093.56億元,比2002年末增加3358.06億元,增幅為193.49%,年均增長8.6%;農(nóng)信社貸款占縣域金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)貸款余額比例18.08%,比2002年末提高2.25個(gè)百分點(diǎn)。
結(jié)合新一輪農(nóng)信社改革的總體要求,本文選取山東省133家農(nóng)信社為樣本,以2002—2010年為時(shí)間界限,從資本安全、經(jīng)營效益、資產(chǎn)質(zhì)量、服務(wù)“三農(nóng)”、后續(xù)發(fā)展能力等方面選取8項(xiàng)指標(biāo),構(gòu)建9×133×8的時(shí)序全局主成分分析方法對山東省農(nóng)信社改革績效進(jìn)行動(dòng)態(tài)描述。
從綜合來看,始于2003年的山東省農(nóng)信社改革績效綜合得分是逐年提高的,特別是2006年以后,在央行資金扶持等政策的推動(dòng)下,山東省農(nóng)信社改革取得了較好的成效。
分主成分來看,第一主成分得分逐年提高,這說明農(nóng)信社在支持“三農(nóng)”、可持續(xù)發(fā)展能力和資產(chǎn)質(zhì)量安全方面都得到了改善。第二主成分體現(xiàn)的是農(nóng)信社盈利能力的情況,從得分看也是逐年提高,說明隨著不良貸款率下降、資本充足率的提高,農(nóng)信社盈利能力得到了明顯改善。
從計(jì)量結(jié)果看,山東省農(nóng)信社改革績效具有以下特點(diǎn):一是農(nóng)信社的改革取得顯著進(jìn)展,全省農(nóng)信社綜合評分均保持上升趨勢。二是支持“三農(nóng)”的信貸服務(wù)總體有所改善。F1的綜合評分總體呈上升趨勢,尤其是在2005年和2006年央行專項(xiàng)票據(jù)發(fā)行時(shí)期,農(nóng)信社的支農(nóng)信貸有較大幅度的提升。但是,由于各個(gè)樣本社所處區(qū)域、地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)有所差異,支農(nóng)服務(wù)水平差別較大。三是農(nóng)信社信貸資產(chǎn)質(zhì)量大幅提高,大部分地區(qū)農(nóng)信社變化趨勢基本一致。這是改革績效綜合評分增加的一個(gè)重要因素,也是注資改革的一個(gè)最為直接的成果。四是農(nóng)信社盈利水平波動(dòng)幅度較大。部分樣本社并未表現(xiàn)出盈利能力水平的持續(xù)增長。僅在央行專項(xiàng)票據(jù)發(fā)行后的2006年,盈利水平有跳躍式的增長且扭虧增盈,但此后的盈利水平有較大的波動(dòng)。五是可持續(xù)發(fā)展能力逐步提高,各地農(nóng)信社呈現(xiàn)出較為一致的變化趨勢,農(nóng)信社可持續(xù)發(fā)展能力均保持持續(xù)增長態(tài)勢。
結(jié)論一,農(nóng)信社改革成效顯著。本輪改革通過央行票據(jù)置換的達(dá)標(biāo)激勵(lì)和地方政府不良貸款置換等其它化解風(fēng)險(xiǎn)政策的實(shí)施,在短期內(nèi)迅速擴(kuò)大了農(nóng)信社股本金規(guī)模,資本充足率明顯提高,農(nóng)村金融供給得到持續(xù)保障和擴(kuò)張。并且,農(nóng)信社整體扭虧為盈,初步具備了持續(xù)經(jīng)營能力。通過本輪改革,農(nóng)信社盈利能力大幅度提高,不良貸款率維持在較低水平,人員素質(zhì)和管理水平均有明顯提高,大部分農(nóng)信社已基本具備了自我生存和發(fā)展的能力。
結(jié)論二,農(nóng)信社涉農(nóng)與非涉農(nóng)業(yè)務(wù)的共同發(fā)展是各方博弈的結(jié)果。經(jīng)過多年的改革,農(nóng)信社涉農(nóng)貸款總量逐年遞增,但也出現(xiàn)了信貸投向多元化和一定程度的脫農(nóng)傾向。適量的非涉農(nóng)業(yè)務(wù)不僅能夠提升農(nóng)信社的盈利能力,而且有助于其支農(nóng)水平的進(jìn)一步提升,二者并不矛盾。實(shí)現(xiàn)農(nóng)信社的商業(yè)可持續(xù)性是農(nóng)信社承擔(dān)支農(nóng)重?fù)?dān)的基本前提和保障。農(nóng)信社應(yīng)注重實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)和非涉農(nóng)業(yè)務(wù)的共同發(fā)展,單純地“支農(nóng)”或“脫農(nóng)”都是片面的。
結(jié)論三,現(xiàn)有管理體制具有合理性和過渡性。主要表現(xiàn)在:(1)省聯(lián)社通過完善農(nóng)信社法人治理結(jié)構(gòu),轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制,促使農(nóng)信社員工統(tǒng)一思想、轉(zhuǎn)變觀念,樹立現(xiàn)代化的經(jīng)營管理理念。(2)開展專項(xiàng)央行票據(jù)發(fā)行和兌付申請,落實(shí)“花錢買機(jī)制”的改革目標(biāo)。(3)促進(jìn)經(jīng)營管理活動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化,加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)。(4)發(fā)揮協(xié)調(diào)和服務(wù)職能,促進(jìn)資源整合,壯大整體實(shí)力。一方面作為省政府履行隱性擔(dān)保義務(wù)的對稱配置,省聯(lián)社對農(nóng)信社系統(tǒng)行使控制權(quán)符合經(jīng)濟(jì)邏輯,而且對盡早恢復(fù)農(nóng)信社元?dú)狻⒋_立規(guī)則和搭建平臺(tái)等發(fā)揮了不可替代的重要作用,其出現(xiàn)和存在具有合理性。另一方面,省聯(lián)社運(yùn)用行政手段對縣聯(lián)社進(jìn)行管理和控制,“三會(huì)一層”均由省級聯(lián)社任命,縣級聯(lián)社無法掌控自主經(jīng)營權(quán),缺乏應(yīng)有的激勵(lì)約束機(jī)制,不能很好地適應(yīng)下一步改革的要求,說明省聯(lián)社具有過渡性特征。①馮波、郭琪:《農(nóng)村信用社組織再造與治理優(yōu)化的探討——以山東省為例》,《金融發(fā)展研究》2010年第12期。
結(jié)論四,產(chǎn)權(quán)問題仍是當(dāng)前農(nóng)信社改革的核心。實(shí)證分析發(fā)現(xiàn),農(nóng)信社盈利水平波動(dòng)幅度較大,部分樣本社并未表現(xiàn)出盈利能力水平的持續(xù)增長。僅在央行專項(xiàng)票據(jù)發(fā)行后的2006年盈利水平有跳躍式的增長且扭虧增盈,但此后的盈利水平存在較大的波動(dòng)性。究其原因,主要是由于產(chǎn)權(quán)改革不到位,農(nóng)信社仍然不是完全意義的自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的市場主體,外部體制優(yōu)化缺乏穩(wěn)固的微觀基礎(chǔ)。
下一步農(nóng)信社改革應(yīng)在既有改革的基礎(chǔ)上,明確方向、突破難點(diǎn)、謀求長遠(yuǎn)的制度安排。
考慮到農(nóng)信社改革發(fā)展的現(xiàn)狀,銀行化將是其改革目標(biāo)。下一步可將改革目標(biāo)分解為短期規(guī)劃和長期規(guī)劃。短期內(nèi),農(nóng)信社應(yīng)堅(jiān)持服務(wù)“三農(nóng)”的方向;保持縣(市)法人地位穩(wěn)定;按照股份制方向,實(shí)施分類指導(dǎo),穩(wěn)妥有序地推進(jìn)改革;進(jìn)一步完善法人治理,建立現(xiàn)代企業(yè)制度;理順管理體制,按照責(zé)權(quán)利相結(jié)合的原則,明確管理職責(zé),落實(shí)管理責(zé)任;著重加快培育并適度規(guī)范信用合作組織等內(nèi)生于農(nóng)村金融市場的金融組織。長期來看,應(yīng)考慮成立省級法人模式,依靠市場機(jī)制使縣聯(lián)社成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的經(jīng)營主體。
在今后較長的一段時(shí)期內(nèi),農(nóng)信社仍然是我國農(nóng)村金融的主力軍。農(nóng)信社不能以追求利潤為借口而脫離涉農(nóng)業(yè)務(wù),必須將服務(wù)“三農(nóng)”、服務(wù)中小企業(yè)作為立足點(diǎn),既要滿足農(nóng)民基本的信貸需求,又要適應(yīng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的新特點(diǎn),從而為三農(nóng)提供更好的金融服務(wù)。在這一過程中,農(nóng)信社可以嘗試轉(zhuǎn)變服務(wù)提供方式,以打包貸款等方式將貸款提供給信用合作組織等更微型的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu),在降低自身業(yè)務(wù)成本和風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí),也能夠增加微型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的資金來源。同時(shí),非涉農(nóng)業(yè)務(wù)成本相對較低、盈利水平較高,有利于增強(qiáng)農(nóng)信社的資金實(shí)力和競爭力,從而進(jìn)一步提升其支農(nóng)水平。
確立資本紐帶的產(chǎn)權(quán)導(dǎo)向。只有解決了農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)主體缺位問題,才能真正實(shí)現(xiàn)“誰出資、誰管理、出了問題誰負(fù)責(zé)”的目標(biāo),也才能使“三會(huì)一層”制度不再流于形式,從而從根本上改善農(nóng)信社的經(jīng)營管理,大大降低金融風(fēng)險(xiǎn)??赏ㄟ^吸收中小民營企業(yè)、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、富裕農(nóng)戶入股,吸引民間資本進(jìn)入農(nóng)信社;增加非職工股東(社員)代表和理事比重,弱化內(nèi)部人控制,為社員參與管理和監(jiān)督提供空間等。
短期內(nèi),可按照“政企分開、規(guī)范管理”的原則,逐步厘清省政府與省聯(lián)社之間的職責(zé)安排,逐步厘清省聯(lián)社與基層法人社之間的權(quán)責(zé)關(guān)系,堅(jiān)持省聯(lián)社行使管理職責(zé)與不干預(yù)基層信用社自主經(jīng)營的二元化統(tǒng)一,逐步弱化省聯(lián)社的行政管理,按照市場化原則,強(qiáng)化業(yè)務(wù)指導(dǎo)和行業(yè)服務(wù)。長期看,應(yīng)伴隨產(chǎn)權(quán)改革,在做實(shí)省聯(lián)社的基礎(chǔ)上,逐步對基層聯(lián)社參股或控股,以資本為紐帶強(qiáng)化省聯(lián)社對基層聯(lián)社的股權(quán)約束,用參股控股方式改造現(xiàn)行的行業(yè)管理體制。
長期來看,針對成立省級法人模式后可能出現(xiàn)的農(nóng)信社脫農(nóng)現(xiàn)象,應(yīng)注重培育和發(fā)展由市場內(nèi)生的農(nóng)村新興信用合作力量。應(yīng)給予農(nóng)村信用合作組織優(yōu)惠的財(cái)稅、再貸款扶持政策,發(fā)揮農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)在組織生產(chǎn)合作和信用合作上的比較優(yōu)勢,鼓勵(lì)其開展和探索各種形式的內(nèi)部資金互助和信用合作。需要注意的是,要明確并穩(wěn)定各類農(nóng)村信用合作組織的定位,確保其立足三農(nóng)、專心服務(wù)于三農(nóng),防止其過度商業(yè)化等使命漂移現(xiàn)象的出現(xiàn)。