王 暉

(日照市嵐山區(qū)國稅局，山東日照 267807)

代開普通發(fā)票存在的問題與建議

王 暉

(日照市嵐山區(qū)國稅局，山東日照 267807)

代開普通發(fā)票，是指需要臨時(shí)使用發(fā)票的單位和個(gè)人，憑購銷商品、提供或者接受勞務(wù)以及從事其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的書面證明、經(jīng)辦人身份證明，由經(jīng)辦人向經(jīng)營(yíng)地稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)開具普通發(fā)票的行為。代開普通發(fā)票是稅務(wù)機(jī)關(guān)為優(yōu)化納稅服務(wù)而普遍推出的一項(xiàng)便民措施，也給一些不法分子進(jìn)行違法犯罪造成了可乘之機(jī)，需要引起稅務(wù)部門及社會(huì)各界的高度重視。

一、代開普通發(fā)票存在的主要問題

(一)稅務(wù)機(jī)關(guān)方面

1、對(duì)代開普通發(fā)票缺乏正確的認(rèn)識(shí)

稅務(wù)機(jī)關(guān)及其工作人員只是被動(dòng)地受理納稅人申請(qǐng)代開發(fā)票的事項(xiàng)，只對(duì)本管轄區(qū)域內(nèi)的發(fā)票代開申請(qǐng)人提供服務(wù)，難于對(duì)代開申請(qǐng)事項(xiàng)進(jìn)行跨地域、跨時(shí)間的核查。同時(shí)，如果不能及時(shí)為申請(qǐng)人提供代開發(fā)票服務(wù)，有的納稅人撥打投訴電話進(jìn)行投訴，受理人員將受到責(zé)任追究和績(jī)效考評(píng)扣分等處罰，沒有從更高的層面上認(rèn)識(shí)發(fā)票代開工作的重要性和現(xiàn)實(shí)意義，從而導(dǎo)致對(duì)于有些虛假代開發(fā)票行為的“寬容”和“包容”。

2、片面追求稅收既得利益

隨著中央地方財(cái)政收支體制改革的進(jìn)一步深化和完善，地方政府可控財(cái)政收入呈現(xiàn)越來越緊張的局面，需要財(cái)稅部門加大財(cái)源建設(shè)力度和廣度。根據(jù)這一現(xiàn)實(shí)形勢(shì)需要，稅務(wù)部門同時(shí)受中央與地方雙重領(lǐng)導(dǎo)，片面追求既得現(xiàn)實(shí)利益導(dǎo)致違規(guī)為部分納稅人代開發(fā)票，想方設(shè)法將代開發(fā)票稅款留到本地區(qū)，這也是造成違規(guī)代開發(fā)票的重要原因之一。

3、征收管理各環(huán)節(jié)間銜接不到位

在日常發(fā)票代開工作中，辦稅服務(wù)廳直接受理普通發(fā)票的申請(qǐng)及開具，部分大額代開發(fā)票需要進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查的將按照規(guī)定移交稅源監(jiān)控管理環(huán)節(jié)進(jìn)行實(shí)地核查。但往往受工作部門業(yè)務(wù)銜接、時(shí)間推移等因素的制約，不能夠?qū)⑺袘?yīng)當(dāng)核查的事項(xiàng)進(jìn)行移交，同時(shí)受稅源監(jiān)控管理部門人員等因素的制約，受理征收與管理核查環(huán)節(jié)容易造成錯(cuò)節(jié)。表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是受理崗位未能將應(yīng)核查事項(xiàng)及時(shí)移交到稅源監(jiān)控管理崗位進(jìn)行實(shí)地核查;二是稅源監(jiān)控管理崗位未能按照時(shí)限要求及時(shí)將核查信息及時(shí)反饋到受理崗位。

4、對(duì)申請(qǐng)開票事項(xiàng)把關(guān)不嚴(yán)。

當(dāng)前公民個(gè)人在法律知識(shí)相對(duì)欠缺，納稅意識(shí)淡薄，個(gè)人之間發(fā)生的業(yè)務(wù)往來簽訂書面合同的很少，多為口頭協(xié)議。在稅務(wù)機(jī)關(guān)要求付款方出具相應(yīng)證明材料時(shí)，付款人多為臨時(shí)出具簡(jiǎn)單證明并予以簽名蓋章的形式，收款人直接為付款人代寫證明材料的現(xiàn)象屢見不鮮，甚至讓付款單位出具假證明，以偷逃稅款。然而稅務(wù)機(jī)關(guān)卻難以確定撰寫證明材料人的真實(shí)身份，從而增大了稅務(wù)機(jī)關(guān)審核證明材料真實(shí)性的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也難以正確判斷勞務(wù)交易行為存在的真實(shí)性。

(二)納稅人方面

1、納稅人提供的代開發(fā)票證明材料不符合要求

實(shí)際工作中，納稅人提供的證明材料大多不規(guī)范，主要體現(xiàn)在付款方證明上:一是收款方的名稱不清或未注明;二是經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)敘述含糊不清;三是本次開票金額、開票項(xiàng)目未注明;四是相關(guān)印章與實(shí)際不符。證明材料不規(guī)范不僅使納稅人增大了開具發(fā)票成本，也使稅務(wù)部門代開質(zhì)量和效率受到影響。

2、變相申請(qǐng)代開普通發(fā)票

表現(xiàn)在一些應(yīng)辦證未辦證的長(zhǎng)期正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者為了逃避工商和稅務(wù)管理，少繳、不繳或有意偷逃稅收，既不履行辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照和稅務(wù)登記證等證照的法定義務(wù)，也不按規(guī)定建帳申報(bào)納稅，而是采取變換申請(qǐng)開票人姓名或開票主管稅務(wù)機(jī)關(guān)等辦法，騙取稅務(wù)機(jī)關(guān)開具的正式發(fā)票，違反了工商法規(guī)和稅收征收管理法，擾亂了公平的市場(chǎng)稅收秩序。

3、隱瞞實(shí)際應(yīng)稅內(nèi)容申請(qǐng)混開發(fā)票

一些納稅人在既得利益驅(qū)動(dòng)下，在地稅與國稅兩個(gè)代開發(fā)票繳稅額中尋求較低者，逃避地稅高稅額的負(fù)擔(dān)，開票方與受票方互相串通，申請(qǐng)騙開國稅部門發(fā)票，鉆現(xiàn)行政策不同稅種之間稅率、稅負(fù)之差的空子，人為地違法降低稅負(fù)。如有些納稅人實(shí)際發(fā)生的經(jīng)濟(jì)內(nèi)容為應(yīng)交營(yíng)業(yè)稅的范疇(如餐飲、安裝、修繕等)，應(yīng)由地稅部門代開。由于地稅機(jī)關(guān)在征收營(yíng)業(yè)稅的同時(shí)附征個(gè)人所得稅等地方稅種，征收稅率比增值稅小規(guī)模納稅人應(yīng)稅行為要高，因此將餐飲、安裝等改成購買商品、修理修配勞務(wù)到國稅部門開具發(fā)票騙取低稅率。更有一些納稅人將個(gè)人消費(fèi)性的支出也向稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)代開發(fā)票列支財(cái)務(wù)，侵蝕了國家稅款，使不合法行為得以“合法化”，不但擾亂了正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，還極易滋生腐敗之風(fēng)。

4、利用收入分解享受未達(dá)起征點(diǎn)優(yōu)惠政策

按增值稅政策規(guī)定，目前按期納稅的起征點(diǎn)為零售業(yè)月營(yíng)業(yè)額5000元、修理修配服務(wù)業(yè)3000元，按次納稅起征點(diǎn)每次(日)200元，營(yíng)業(yè)額在起征點(diǎn)以下的免征增值稅。臨時(shí)經(jīng)營(yíng)業(yè)戶常常利用起征點(diǎn)的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行偷稅，將同一筆業(yè)務(wù)分解成幾筆后多人多次開具，享受未達(dá)起征點(diǎn)稅收優(yōu)惠政策。這樣，在一定程度上給納稅人帶來有機(jī)可乘，造成國家稅款大量流失。雖然，規(guī)定大額代開發(fā)票需要進(jìn)行實(shí)地核查，但實(shí)際執(zhí)行效果并不好，執(zhí)法嚴(yán)格區(qū)域的經(jīng)營(yíng)者就容易跑到執(zhí)法寬松的區(qū)域去代開發(fā)票，造成本區(qū)域稅收的流失，這也是納稅人違規(guī)代開行為難以制止的原因之一。

5、虛假代開發(fā)票逃避稅務(wù)管理。

自2009年1月1日起，我國增值稅轉(zhuǎn)型時(shí)，將增值稅一般納稅人的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)降低到年銷售額工業(yè)企業(yè)50萬元、商業(yè)企業(yè)80萬元。部分增值稅小規(guī)模納稅人為了減少管理人員、降低管理成本，不想被認(rèn)定為增值稅一般納稅人，就采取將經(jīng)營(yíng)收入轉(zhuǎn)移、由他人代開、分解業(yè)務(wù)等方式，將本屬于自己企業(yè)領(lǐng)購發(fā)票開具的收入交由其親屬、員工等到稅務(wù)機(jī)關(guān)代開發(fā)票，從而減少實(shí)際經(jīng)營(yíng)額，不被認(rèn)定為增值稅一般納稅人，也就不需要健全財(cái)務(wù)核算機(jī)構(gòu)，不增加雇傭財(cái)務(wù)人員等支出，進(jìn)一步逃避稅務(wù)管理。

6、部分大宗經(jīng)營(yíng)行業(yè)代開行為突出。

以非金屬礦采選業(yè)和非金屬礦物制品業(yè)為例，大量沙、石、土方開采者未辦理登記，開票數(shù)量多且金額大。國家《水利法》及《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定任何單位或個(gè)人從事此項(xiàng)業(yè)務(wù)均需向有關(guān)部門申請(qǐng)辦理許可證。從實(shí)際調(diào)查情況來看，部分長(zhǎng)期給交通工程、建筑工程供應(yīng)沙、石、土方的無證業(yè)戶，長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)卻從未辦理稅務(wù)登記，待到與用料單位結(jié)算時(shí)才到稅務(wù)機(jī)關(guān)代開發(fā)票，并且數(shù)額巨大。以該局為例，代開發(fā)票中最大的一次開票金額就達(dá)744萬元，繳納稅款22萬余元，各地稅務(wù)機(jī)關(guān)為了既得利益，都愿意為其代開發(fā)票，從一定程度上助長(zhǎng)了不正之風(fēng)。

上述問題的存在，嚴(yán)重影響著稅務(wù)機(jī)關(guān)代開發(fā)票政策的順利實(shí)施，損壞了國家稅法的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。從大的社會(huì)環(huán)境及稅務(wù)部門自身主觀上找原因，筆者認(rèn)為問題的成因主要有兩個(gè):一是納稅人受到利益驅(qū)使，有意逃避稅務(wù)管理，蓄意偷逃國家稅收，稅法遵從意識(shí)還較差;二是稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)控措施未能切實(shí)到位，稅務(wù)人員政策業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，法制觀念不強(qiáng)，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)。對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)代開發(fā)票環(huán)節(jié)的整治和管理已經(jīng)迫在眉睫。

二、規(guī)范代開普通發(fā)票管理的對(duì)策建議

(一)加大稅法宣傳力度，提高全社會(huì)公民稅法意識(shí)

必須加大稅法宣傳力度，普及發(fā)票相關(guān)知識(shí)，提高納稅人的稅收意識(shí)。一要加強(qiáng)對(duì)《中華人民共和國稅收征收管理法》、《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》及實(shí)施細(xì)則等相關(guān)稅收法律、法規(guī)的宣傳，使社會(huì)各界及廣大納稅人對(duì)發(fā)票的開具、取得、保管有正確、清晰的認(rèn)識(shí)，從而提高廣大納稅人的納稅遵從度。二要加大教育與引導(dǎo)，開展稅法進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)農(nóng)村等活動(dòng)，培養(yǎng)公民索取發(fā)票的習(xí)慣，形成協(xié)稅護(hù)稅網(wǎng)絡(luò)，切實(shí)發(fā)揮以票控稅的作用。三要推進(jìn)稅收政務(wù)公開工作，運(yùn)用各種媒體和載體，使納稅人了解、掌握稅務(wù)機(jī)關(guān)代開普通發(fā)票所需的資料和程序，在方便納稅人辦稅的同時(shí)，使代開普通發(fā)票工作更加規(guī)范。

(二)加強(qiáng)事后監(jiān)控管理，進(jìn)行實(shí)地核查，堵塞管理漏洞

對(duì)開票頻繁的無證經(jīng)營(yíng)者，稅收管理員要結(jié)合日常管理工作，加強(qiáng)與工商、地稅等部門的溝通聯(lián)系，加大巡查管理力度，對(duì)經(jīng)巡查發(fā)現(xiàn)申請(qǐng)人有固定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所為逃避工商稅務(wù)部門正常管理而到稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)代開普通發(fā)票的，不再為其代開普通發(fā)票，并按《中華人民共和國稅收征收管理法》有關(guān)規(guī)定責(zé)令限期改正，將其納入正常的固定業(yè)戶管理。對(duì)申請(qǐng)代開普通發(fā)票金額較大的，事后管理員要對(duì)其貨物來源、當(dāng)次經(jīng)營(yíng)活動(dòng)相關(guān)情況等進(jìn)行實(shí)地核查。

(三)對(duì)于代開普通發(fā)票上的一些政策規(guī)定必須盡快明確

明確對(duì)于依法不辦理稅務(wù)登記臨時(shí)取得收入的界定。建議一是規(guī)定依法不需要辦理稅務(wù)登記標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容;二是明確規(guī)定，依法不辦理稅務(wù)登記的納稅人在一定期限內(nèi)(一個(gè)月或一年)申請(qǐng)代開發(fā)票不超過一定次數(shù)或金額的，對(duì)其臨時(shí)取得收入，由稅務(wù)機(jī)關(guān)按照有關(guān)規(guī)定代開。三是對(duì)非增值稅納稅人臨時(shí)取得收入代開發(fā)票的界定。

(四)嚴(yán)格代開發(fā)票條件審核

對(duì)申請(qǐng)代開普通發(fā)票的單位和個(gè)人有下列情形之一的，不得為其代開發(fā)票。一是對(duì)已辦理稅務(wù)登記的納稅人，連續(xù)3個(gè)月或半年內(nèi)有3個(gè)月代開發(fā)票金額超過其月核定銷售額的、當(dāng)月代開發(fā)票累計(jì)金額超過5000元的，不得繼續(xù)為其代開發(fā)票，主管稅務(wù)機(jī)關(guān)按規(guī)定調(diào)整其月核定銷售額后，為其辦理增購發(fā)票手續(xù)，由納稅人自領(lǐng)自開;二是對(duì)具有固定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所未辦理稅務(wù)登記的單位和個(gè)人，不得為其代開發(fā)票，并督促其辦理稅務(wù)登記;三是對(duì)查驗(yàn)無貨物，物品品名(或勞務(wù)服務(wù)項(xiàng)目)和數(shù)量與申請(qǐng)表不符，貨物所有者與申請(qǐng)開票人不符，認(rèn)定購銷業(yè)務(wù)不真實(shí)的，不得為其代開發(fā)票。

(五)提高稅務(wù)機(jī)關(guān)窗口代開發(fā)票人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平

強(qiáng)化對(duì)代開發(fā)票人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和政治思想教育，通過定期組織代開發(fā)票人員的崗位輪訓(xùn)、召開交流會(huì)、開展業(yè)務(wù)測(cè)試等形式，不斷提高他們的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作水平。此外，針對(duì)窗口工作的特殊性，要進(jìn)一步完善考核管理辦法，充分調(diào)動(dòng)干部的工作熱情和積極性，促使服務(wù)水平不斷提高。

(六)加強(qiáng)協(xié)稅護(hù)稅網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提高依法受票的社會(huì)認(rèn)知度和遵從度

稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)切實(shí)采取多種形式，利用報(bào)紙、電視等媒體和公示欄等載體，加大稅法、政策的宣傳力度，增強(qiáng)稅收政策的公開化和透明度，著重宣傳稅收法律、法規(guī)，輔導(dǎo)代開發(fā)票政策規(guī)定，提醒受票方注意加強(qiáng)稽核、查驗(yàn)，嚴(yán)格財(cái)務(wù)制度，把好受票關(guān)。對(duì)不符合規(guī)定的發(fā)票及時(shí)拒收并舉報(bào)涉稅問題，便于稅務(wù)機(jī)關(guān)及時(shí)查處，從而形成全社會(huì)協(xié)稅護(hù)稅的良好氛圍，不斷提高全社會(huì)對(duì)稅法的遵從意識(shí)和依法受票觀念，共同加強(qiáng)對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)代開發(fā)票的管理。

F812．42

A

1003－4145［2012］專輯－0131－03

2012－06－20

王 暉，日照市嵐山區(qū)國稅局辦公室秘書。

(責(zé)任編輯:宋緒芬)