沙雪斌

(曲阜師范大學(xué)，山東濟寧 273165)

當(dāng)前我國文化產(chǎn)業(yè)政策問題及對策探析

沙雪斌

(曲阜師范大學(xué)，山東濟寧 273165)

從改革開放以來的政策實踐看，我國文化產(chǎn)業(yè)政策對推動文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用是巨大的，但在制定和實踐過程中仍存在諸多問題和不足，嚴(yán)重制約著我國文化產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。本文通過回顧我國文化產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展歷程，探尋當(dāng)前我國文化產(chǎn)業(yè)政策存在的問題，并試圖提出解決對策，以期對我國文化事業(yè)的發(fā)展提供一定借鑒。

文化產(chǎn)業(yè);政策;發(fā)展歷程;思路對策

文化產(chǎn)業(yè)政策是政府制定和實施的旨在促進和規(guī)范文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一系列政策的總和。從改革開放以來的政策實踐來看，我國文化產(chǎn)業(yè)政策對推動文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用是巨大的，但不可否認(rèn)的是，我國文化產(chǎn)業(yè)政策在制定和實踐中仍然存在很多問題和不足，嚴(yán)重制約著我國文化產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。十二五時期，如何制定科學(xué)有效的文化產(chǎn)業(yè)政策來引導(dǎo)和促進文化產(chǎn)業(yè)又好又快發(fā)展成為我們關(guān)注的熱點之一。

一、我國文化產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展歷程回顧

第一個階段是萌芽起步階段(1979－1992年)。這一階段中文化產(chǎn)業(yè)政策的特點以管制為主。1987年《關(guān)于改進營業(yè)性舞會管理的通知》明確文化經(jīng)營活動是我國社會主義文化事業(yè)的合法組成部分;1988年《關(guān)于加強文化市場管理工作的通知》中，首次出現(xiàn)了“文化市場”的字眼，對文化市場的范圍、管理原則和任務(wù)等作了界定，結(jié)束了文化市場管理無法可循的局面;1991年國務(wù)院批轉(zhuǎn)《文化部關(guān)于文化事業(yè)若干經(jīng)濟政策意見的報告》，提出“文化經(jīng)濟”概念。

第二個階段是醞釀探索階段(1992－2002年)。這一階段中文化產(chǎn)業(yè)政策的特點以規(guī)范為主。一是出臺了一系列指導(dǎo)文化體制改革的政策措施。電影發(fā)行權(quán)、制片權(quán)進一步放開，發(fā)行放映開始實行“院線制”，引進片的發(fā)行壟斷陸續(xù)打破;二是出臺了比較系統(tǒng)的發(fā)展文化事業(yè)的經(jīng)濟政策。1996年國務(wù)院出臺了《關(guān)于進一步完善文化經(jīng)濟政策的若干規(guī)定》，2000年國務(wù)院又頒布了《關(guān)于支持文化事業(yè)發(fā)展若干經(jīng)濟政策的通知》;三是高度重視法治建設(shè)，大力推進依法管理。據(jù)統(tǒng)計，這一時期由全國人民代表大會常委會、國務(wù)院和中央文化管理部門陸續(xù)制定和頒發(fā)了200多部法律法規(guī)、政策性文件或部門規(guī)章，涵蓋了舞臺藝術(shù)、新聞出版、廣播影視、互聯(lián)網(wǎng)、文化經(jīng)濟等諸多領(lǐng)域。2000年10月，黨的十五屆五中全會首次在官方文件中提出了“文化產(chǎn)業(yè)政策”這一概念，要求完善文化產(chǎn)業(yè)政策，加強文化市場建設(shè)和管理，推動有關(guān)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

第三個階段是快速發(fā)展階段(2002年至今)。這一階段中文化產(chǎn)業(yè)政策的特點以鼓勵為主。2002年召開的十六大第一次將文化發(fā)展分成文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)兩個方面，強調(diào)要積極發(fā)展文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，明確了整個文化體制改革的方向和目標(biāo)。黨的十七大報告指出要迅速壯大我國文化產(chǎn)業(yè)的規(guī)模，使文化產(chǎn)業(yè)占國民經(jīng)濟比重明顯提高、國際競爭力顯著增強。黨的十七屆六中全會審議通過了《中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》，明確了文化改革發(fā)展的指導(dǎo)思想、重要方針、目標(biāo)任務(wù)、政策措施，是新形勢下推進文化改革發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。

二、當(dāng)前我國文化產(chǎn)業(yè)政策存在的問題

(一)政策制定者思想觀念落后

一是過分強調(diào)文化產(chǎn)業(yè)的意識形態(tài)屬性。由于過分強調(diào)文化的意識形態(tài)屬性，對發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)就畏首畏腳，這種觀念表現(xiàn)在文化政策的制定上，就是監(jiān)管過嚴(yán)、市場準(zhǔn)入過嚴(yán)，產(chǎn)業(yè)政策變成了監(jiān)管政策。二是對新興文化產(chǎn)業(yè)的矛盾心理。以網(wǎng)絡(luò)為代表的新興媒體的發(fā)展，在給人們提供信息便利的同時，也產(chǎn)生了許多嚴(yán)重的社會問題。而網(wǎng)絡(luò)的特征又使得監(jiān)管十分困難，因此，管理層對網(wǎng)絡(luò)等新興傳媒可以說是愛恨交加。這種心理也導(dǎo)致了政策的決策者在制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策時左右搖擺、前后矛盾。三是對文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟屬性認(rèn)識不足。在一些人眼里，文化產(chǎn)業(yè)是小產(chǎn)業(yè)，在國家經(jīng)濟中占的比重很小，企業(yè)規(guī)模小，創(chuàng)收能力低，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展貢獻不大，不值得投入大量人力、物力。當(dāng)一些人看到文化產(chǎn)業(yè)也能帶來巨大經(jīng)濟效益之后，也僅僅從發(fā)展經(jīng)濟和緩解就業(yè)壓力的角度看待文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，還沒有真正認(rèn)識到文化產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略意義。①胡惠林:《文化產(chǎn)業(yè)學(xué)——現(xiàn)代文化產(chǎn)業(yè)理論與政策》，上海文藝出版社2006年版。

(二)產(chǎn)業(yè)政策相對滯后

文化產(chǎn)業(yè)在我國發(fā)展時間還不長，人們對它的發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識需要有一個過程。我們國家文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展是問題導(dǎo)向型的，在實踐中碰到什么問題，就解決什么問題。隨著問題和情況的不斷變化，有些該出臺的政策由于對現(xiàn)實反映的滯后而沒有及時出臺，因而導(dǎo)致政策的缺失。具體來說:

1、產(chǎn)業(yè)政策缺失。一是文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)法制建設(shè)落后。改革開放以來，我國為文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展制定了幾部重要的法律，如《著作權(quán)法》、《專利法》、《廣告法》等。但總體來說，我國文化產(chǎn)業(yè)政策大多停留在行政性規(guī)定和管理條例等層次上，上升到法律層次的行業(yè)政策還非常少。文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展非常需要的法律如《電影法》、《出版法》、《廣播法》、《新聞法》等都沒有出臺;二是缺乏對產(chǎn)業(yè)的保護性政策。文化產(chǎn)業(yè)是對我國國民經(jīng)濟發(fā)展和維護國家文化安全具有重要意義的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。同時文化產(chǎn)業(yè)在我國又是處在發(fā)展初期、產(chǎn)業(yè)國際競爭力弱的“幼稚產(chǎn)業(yè)”，這種現(xiàn)實決定現(xiàn)階段我國的文化產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)當(dāng)是一種保護性、扶持性的產(chǎn)業(yè)政策。但從目前國家對文化產(chǎn)業(yè)出臺的一系列政策看，無論從保護方面還是扶持方面力度都不夠，措施偏軟，保護的范圍還比較窄。

2、產(chǎn)業(yè)政策可操作性差。一個好的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)當(dāng)是具體的、明確的、可操作性強的。我國文化產(chǎn)業(yè)政策最大的問題之一是政策停留在口號上，缺乏可操作性。比如，中央政府早就號召打破地區(qū)封鎖和條塊分割，提倡文化企業(yè)跨地區(qū)、跨媒體、跨行業(yè)經(jīng)營，優(yōu)化文化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但多年來行政性壟斷難以消除，地方保護主義、部門保護主義我行我素，重復(fù)建設(shè)屢禁不止，中央對一些部門利益之爭、地區(qū)保護主義無計可施。

(三)政策的決策和執(zhí)行過程比較粗放隨意

首先，政策決策和執(zhí)行過程還沒有實現(xiàn)從經(jīng)驗政策到科學(xué)政策的根本轉(zhuǎn)變。在許多地方及部門，制定政策采取的是“試錯法”，即根據(jù)政策主體的喜好，擇一方案而行之，倘若發(fā)現(xiàn)了錯誤，再重新選擇另外的方案。這種政策方式易于導(dǎo)致政策的失誤，結(jié)果可想而知;其次，在政策制定過程中運用先進科學(xué)技術(shù)的方法也不多，導(dǎo)致政策的科學(xué)化水平不高;第三，政策過程的民主化和程序化不規(guī)范。許多政策的過程是不完整的，一些環(huán)節(jié)沒有受到應(yīng)有的重視，問題的提出沒有經(jīng)過長時間大量的調(diào)查研究，政策方案沒有經(jīng)過專家的充分論證，政策實施沒有周密的計劃，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋出政策的情況仍然存在;第四，政策過程的法制化程度不高，政策的制定和實施缺乏法律依據(jù)，以致主觀隨意性政策屢禁不止。②胡惠林:《文化政策學(xué)》，書海出版社2006年版。

(四)政策缺乏穩(wěn)定協(xié)調(diào)性

我國的文化管理體制弊端十分明顯，不同行業(yè)管理部門之間互不隸屬、缺乏溝通，權(quán)力和利益關(guān)系錯綜復(fù)雜，使得我國文化產(chǎn)業(yè)政策制定的過程中，政策缺乏一致性和協(xié)調(diào)性，甚至出現(xiàn)政策彼此沖突、矛盾相左的現(xiàn)象。還有一個中央產(chǎn)業(yè)政策與地方性政策的協(xié)調(diào)問題。如果處理不好，同樣會出現(xiàn)中央政策與地方性政策不統(tǒng)一、不一致，甚至相抵觸。

三、完善我國文化產(chǎn)業(yè)政策的思路與對策

(一)加強觀念創(chuàng)新，是制定科學(xué)有效文化產(chǎn)業(yè)政策的基本前提

首先，要解放思想、不斷深化對新形勢下文化發(fā)展的地位、作用、方向、動力、思路、格局和目的的認(rèn)識，建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)，與社會主義精神文明建設(shè)規(guī)律相符合，與現(xiàn)代科技發(fā)展相協(xié)調(diào)的新的文化發(fā)展觀。要改變在文化發(fā)展方面的思維定勢，開拓文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新思路，研究新政策，實施新舉措。其次，要破除舊觀念，糾正妨礙文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的誤區(qū)和認(rèn)識上的偏差:一是局限于就文化論文化、就文化抓文化的思想;二是發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)要面向市場會導(dǎo)致意識形態(tài)失控的思想，即對文化功能認(rèn)識的簡單化;三是忽視文化產(chǎn)業(yè)也是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的一部分的觀念等。第三，要把轉(zhuǎn)變觀念貫穿于文化創(chuàng)新的全過程，在大力發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的過程中強化實踐探索意識、改革創(chuàng)新意識，通過不斷的文化創(chuàng)新去推動文化產(chǎn)業(yè)的大跨越大發(fā)展。

(二)加強產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策創(chuàng)新，是形成科學(xué)有效文化產(chǎn)業(yè)政策的重要途徑

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)決定著產(chǎn)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量和水平，它在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中居于核心地位，因此，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策在整個產(chǎn)業(yè)政策體系中具有非常重要的地位。所謂文化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策，就是國家制定的、用來調(diào)整優(yōu)化文化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的政策，它首先要調(diào)整宏觀意義上的文化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，即調(diào)整文化產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的地位和比例關(guān)系，使文化產(chǎn)業(yè)的比重符合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化和高度化的要求，體現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)應(yīng)有的地位;其次，文化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策要調(diào)整狹義上的文化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，即文化產(chǎn)業(yè)內(nèi)部各行業(yè)之間的比例關(guān)系，使各行業(yè)之間協(xié)調(diào)發(fā)展，滿足人民群眾多方面、多層次的精神文化需求。文化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策就是針對文化產(chǎn)業(yè)“結(jié)構(gòu)”而制定的一系列政策的總和。結(jié)合我國文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，當(dāng)前我國文化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的創(chuàng)新主要從以下三個方面展開:①范周、齊驥、楊劍飛:《論“十二五”時期文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展路徑》，《山東社會科學(xué)》2010年第8期。

1．提高文化產(chǎn)業(yè)在我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重和地位。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的核心內(nèi)容是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點順序選擇問題，文化產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重是由文化產(chǎn)業(yè)的地位決定的。無論從經(jīng)濟層面上，還是從政治、文化層面上來說，文化產(chǎn)業(yè)在我國都具有重要的戰(zhàn)略地位。我國必須確立“文化立國”方針，將文化產(chǎn)業(yè)作為關(guān)系到國家和民族興衰成敗的“戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)”來發(fā)展。文化產(chǎn)業(yè)目前在我國GDP中所占比例明顯偏低，與它的戰(zhàn)略地位很不相稱。這種現(xiàn)狀不僅不利于經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高度化，也不利于先進文化建設(shè)，不利于維護我國文化安全和意識形態(tài)安全。加快文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高文化產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重，是當(dāng)前我國經(jīng)濟建設(shè)中的一個重要任務(wù)，也是今后我國文化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的一個基本政策取向。

2．制定文化產(chǎn)業(yè)保護與扶持政策。包括國家投資方面的傾斜，財政政策方面的優(yōu)惠稅率、減免稅等;貿(mào)易政策方面的出口退稅、出口信貸支持、外匯控制等;金融政策方面的低息貸款、政府擔(dān)保等;除了以上各種經(jīng)濟政策外，還要根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要制定相應(yīng)的法律、法規(guī)等。政策措施必須是科學(xué)的、合理的，而且必須明確、具體、具有可操作性。

3．促進不同行業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。文化產(chǎn)業(yè)是由眾多不同行業(yè)組成的產(chǎn)業(yè)群。它們的發(fā)展具有文化產(chǎn)業(yè)的共性，遵循文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律，但每一個行業(yè)都有自己的特殊規(guī)律。而且，每個行業(yè)所處的發(fā)展階段又不盡相同。有的處在產(chǎn)業(yè)形成階段，有的處在產(chǎn)業(yè)成長階段，有的發(fā)展已經(jīng)比較成熟。因此，需要根據(jù)不同行業(yè)的特點，制定行業(yè)性政策，體現(xiàn)行業(yè)發(fā)展的特殊要求。政府需要根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變規(guī)律，精心選擇主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，合理安排產(chǎn)業(yè)發(fā)展序列，對主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)實施扶持政策，對弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)實施保護政策，對投資過熱的產(chǎn)業(yè)采取一定的限制政策，對衰退產(chǎn)業(yè)采取調(diào)整和援助政策，以促進文化產(chǎn)業(yè)各行業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(三)加強文化管理體制創(chuàng)新，是完善文化產(chǎn)業(yè)政策的根本保障

我國文化產(chǎn)業(yè)政策存在的諸多問題根源在于文化管理體制。因此，如何在文化不同行業(yè)之間實現(xiàn)統(tǒng)一管理、統(tǒng)一執(zhí)法，形成各政策主體相互協(xié)調(diào)的機制，已成為我國文化產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的重要條件。創(chuàng)新文化管理體制應(yīng)從以下幾個方面展開:一是深化文化行政管理體制改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，強化政策調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)職能，推動政企分開、政事分開，理順政府和文化企事業(yè)單位關(guān)系。二是完善管人管事管資產(chǎn)管導(dǎo)向相結(jié)合的國有文化資產(chǎn)管理體制。健全文化市場綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，推動副省級以下城市完善綜合文化行政責(zé)任主體。三是加快文化立法，制定和完善公共文化服務(wù)保障、文化產(chǎn)業(yè)振興、文化市場管理等方面法律法規(guī)，提高文化建設(shè)法制化水平，努力創(chuàng)造良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展法制環(huán)境。四是堅持主管主辦制度，落實誰主管誰負(fù)責(zé)和屬地管理原則，嚴(yán)格執(zhí)行文化資本、文化企業(yè)、文化產(chǎn)品市場準(zhǔn)入和退出政策，綜合運用法律、行政、經(jīng)濟、科技等手段提高管理效能。

G124

A

1003－4145［2012］06－0169－03

2012－05－04

沙雪斌，男，曲阜師范大學(xué)博士研究生。

(責(zé)任編輯:陸影 luyinga1203@163．com)