余超文

(中共韶關(guān)市委黨校政治教研室，廣東韶關(guān)512026)

一、問(wèn)題的提出

信任最初只是作為一種哲學(xué)和社會(huì)學(xué)范疇加以研究和探討的問(wèn)題。但由于信任在社會(huì)生活和社會(huì)秩序中的重要性，對(duì)信任問(wèn)題的研究便逐漸打破原有的界限而為各學(xué)科、多領(lǐng)域所關(guān)注。從上世紀(jì)60年代開(kāi)始，直至此后的二三十年中，西方社會(huì)一直面臨著不斷加劇的治理危機(jī)，而帶來(lái)這一危機(jī)的重要原因則是，在這一時(shí)期政府與公眾之間的信任危機(jī)開(kāi)始日益嚴(yán)重起來(lái)。美國(guó)曾有85%的民眾表示相信聯(lián)邦政府，但在30多年后的1995年，民眾對(duì)聯(lián)邦政府的信任程度跌到了15%，而對(duì)州政府的信任程度也下降到23%。更讓美國(guó)政府感到憂慮的是，這種不信任感已經(jīng)由成年人傳遞給了他們的子女。不止美國(guó)，在加拿大、英國(guó)、意大利、西班牙等國(guó)家也面臨著同樣的問(wèn)題。［1］在中國(guó)，政府的信任狀況同樣令人堪憂。據(jù)《小康》雜志2009年的一次關(guān)于中國(guó)“信用小康”的調(diào)查，2008～2009年度中國(guó)信用小康指數(shù)僅為61．1，而政府的信用狀況則更令人堪憂。在“您相信政府公布的各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)嗎”的調(diào)查中，認(rèn)為“僅作參考，摻假的成分很多”或“絕對(duì)是假的，從來(lái)都不信”的比例高達(dá)91．1%;而在2007年的調(diào)查中，這個(gè)比例是79.3%。公眾對(duì)政府行為的信任度直降10個(gè)百分點(diǎn)以上。［2］而近年來(lái)出現(xiàn)的“華南虎照”事件、杭州“70碼”事件、“躲貓貓”事件以及山西疫苗事件等，特別是作為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)重要指標(biāo)的信訪率居高不下和作為突出標(biāo)志的群體性事件不斷發(fā)生，表明政府在面對(duì)轉(zhuǎn)型期治理危機(jī)的同時(shí)，其信用資源也在不斷流失。

面對(duì)政府信任問(wèn)題給各國(guó)政府帶來(lái)的越來(lái)越嚴(yán)峻挑戰(zhàn)以及造成的各種治理危機(jī)，在上世紀(jì)80年代之后，對(duì)信任問(wèn)題的研究便成為政治與公共行政領(lǐng)域的一項(xiàng)重大課題，并取得豐碩成果。政治學(xué)領(lǐng)域主要是以契約理論為基礎(chǔ)，探討政府信任與民主政治以及公民社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題。如馬克·E·沃倫(Mark．E．Warren，1998)主編的《民主與信任》、亞當(dāng)·B·塞里格曼(Adam．B．Sehgrnan，2000)的《信任與公民社會(huì)》，等等。公共行政領(lǐng)域主要是從行政倫理的視角探討政府組織、決策、行為方面的構(gòu)建與規(guī)范問(wèn)題。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)政府信任問(wèn)題的研究起步稍晚，但隨著這一問(wèn)題的不斷突顯亦有較深入的研究。王和平對(duì)政府信用的含義、表現(xiàn)和建設(shè)路徑等基本問(wèn)題作了闡述;［3］張成福、孟慶存則總結(jié)了國(guó)外構(gòu)建公眾與政府間信任關(guān)系的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。［4］還有其他一些文獻(xiàn)對(duì)政府信任的含義、存在問(wèn)題和提升政府信任對(duì)策等亦做了大量的研究。

國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于政府信任問(wèn)題的研究無(wú)疑對(duì)構(gòu)建良好的政府信任關(guān)系起到了巨大的推動(dòng)作用。西方學(xué)者對(duì)這一問(wèn)題的研究比較成熟，相比之下國(guó)內(nèi)的研究則圄于理論基礎(chǔ)和研究視野的局限，有很多問(wèn)題還有待進(jìn)一步深入研究。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)政府信任的理解基本是一致的，即政府信任是公眾對(duì)政府的信任;在對(duì)這一問(wèn)題的分析以及解決思路上也大都把著眼點(diǎn)放在政府自身的組織、決策和行為上。即便是在治理理論的視野中探討這一問(wèn)題，也主要是基于以政府為客體、公眾為主體的單向度信任關(guān)系。按傳統(tǒng)理解，政府是公眾信任的對(duì)象，必須以自身的行為來(lái)獲得公眾的認(rèn)可。但問(wèn)題是，政府信任關(guān)系不是單方面產(chǎn)生的，它是政府與公眾互動(dòng)的結(jié)果，存在著一個(gè)公眾博弈政府的過(guò)程。在這一過(guò)程中，公眾的思維對(duì)信任關(guān)系的建立產(chǎn)生了至關(guān)重要的影響。也就是說(shuō)政府信任關(guān)系的建立，除了政府自身的建設(shè)之外，還必須關(guān)注民意思維。那么，政府信任關(guān)系中的政府與公眾是一種怎樣的關(guān)系?在這種關(guān)系中有什么樣的民意思維?政府又該如何配合和引領(lǐng)民意思維來(lái)建立起良好的信任關(guān)系?這些問(wèn)題亟待從理論上作深入探討。

二、政府信任關(guān)系中的政府與公眾

隨著傳統(tǒng)行政管理向現(xiàn)代公共治理的轉(zhuǎn)變，政府與社會(huì)公眾之間的關(guān)系發(fā)生了重大變化。政府不再是惟一的權(quán)力主體，而是主張政府權(quán)力向社會(huì)的回歸;社會(huì)公眾也不再是被動(dòng)的管理對(duì)象，而是社會(huì)治理的重要主體之一。在這種治理模式下，政府與公眾也不再是一方隸屬于另一方、一方壓制另一方的主客體關(guān)系，而是兩個(gè)平等主體之間的一種協(xié)商與合作的關(guān)系。而這一治理模式實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵，則有賴于政府與社會(huì)公眾之間能否建立起良好的信任關(guān)系。政府信任程度越高，則良好治理的實(shí)現(xiàn)程度也越高。與現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景相契合，政府信任關(guān)系中的政府與公眾是相對(duì)獨(dú)立又合作互動(dòng)的平等主體。因此對(duì)政府信任關(guān)系的理解，也應(yīng)跳出“主客體”間二元對(duì)立的固定思維，而從“主體間”的二維向度來(lái)把握。

(一)二維主體的確立

目前國(guó)內(nèi)學(xué)界基本趨同于把政府信任關(guān)系理解為政府與社會(huì)公眾之間信任的關(guān)系。但在具體的研究中，大都以社會(huì)契約理論為支撐并基于現(xiàn)代政府最基本的“公共性”特征，往往從政府信用的角度來(lái)研究。信用與信任是兩個(gè)緊密聯(lián)系又有區(qū)別的概念:“誠(chéng)實(shí)和信用屬于被觀察者的屬性，而相信和信任屬于主體”;信用是一個(gè)名詞，它強(qiáng)調(diào)的是守約重諾，表達(dá)靜態(tài)的屬性，而信任則是一個(gè)動(dòng)詞，表達(dá)動(dòng)態(tài)的屬性。［5］8-9正如丁煌教授所言，“信任是一種至少包括兩個(gè)人的社會(huì)心理現(xiàn)象，它不但是在人際交往中產(chǎn)生，而且是建立在人們彼此之間互動(dòng)的狀況之上”。［6］筆者亦傾向于將政府信任關(guān)系理解為一種政府與社會(huì)公眾兩個(gè)主體間的互動(dòng)過(guò)程，而雙方互動(dòng)生成的結(jié)果即為政府信任。實(shí)際上，社會(huì)公眾不可能對(duì)政府完全不信任，政府也不可能完全沒(méi)有信用，這樣的政府沒(méi)有存在的合法性基礎(chǔ);反過(guò)來(lái)，社會(huì)公眾也不可能完全地信任政府，因?yàn)楣妼?duì)政府的信任是一個(gè)包括不同層次、不同類別的政府及其行政人員這一“抽象系統(tǒng)”的信任，其信任的程度也受客觀環(huán)境和個(gè)人因素的影響，這中間有一個(gè)公眾博弈政府的過(guò)程。這一觀點(diǎn)可以解釋為什么改革開(kāi)放30多年來(lái)，政府不斷加強(qiáng)自身建設(shè)、不斷取得巨大成就的同時(shí)，公眾對(duì)政府的信任度不升反降。因此，對(duì)政府信任關(guān)系的研究，不能僅僅局限于政府“守約重諾”的單一向度，政府信任度的提升也不能完全依賴于政府的自身建設(shè)上，還需要考慮政府信任關(guān)系中的公眾的民意思維。

(二)民意思維的呈現(xiàn)

既然政府信任是政府與公眾二維主體間合作互動(dòng)的結(jié)果，那么作為理性“經(jīng)濟(jì)人”的雙方在合作互動(dòng)的過(guò)程中，會(huì)基于雙方在實(shí)際地位和資源占有上的不同而產(chǎn)生思維上的差異，即公眾不會(huì)毫無(wú)保留地信任政府。實(shí)際上在公眾通過(guò)讓渡個(gè)人權(quán)力形成政府的最初，就保留了作為權(quán)力主體的各項(xiàng)權(quán)利，并通過(guò)一系列制度實(shí)施對(duì)政府的監(jiān)督和制約。這種不斷博弈政府的民意思維的呈現(xiàn)，雖然會(huì)給政府帶來(lái)壓力，但并不是對(duì)信任關(guān)系的破壞，而成為促使政府不斷調(diào)整政策和行為、建立良好信任關(guān)系的動(dòng)力。那么在政府信任關(guān)系建立的過(guò)程中為什么會(huì)呈現(xiàn)公眾的民意思維呢?下面將從理論和現(xiàn)實(shí)的角度加以闡述。

首先，“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)理論是民意思維呈現(xiàn)的邏輯起點(diǎn)。傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，政府是受公眾委托行使公共權(quán)力、維護(hù)公共利益的公共機(jī)構(gòu)，是一個(gè)沒(méi)有自身特殊利益的“公共人”。但大量的事實(shí)一再表明，政府所代表的并非“純粹”的公共利益，它同時(shí)承載著組織利益和行政人員的個(gè)人利益。傳統(tǒng)建立在“道德神話基礎(chǔ)之上的國(guó)家治理理論”在現(xiàn)實(shí)中遇到了諸多難題。公共選擇理論以“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為邏輯起點(diǎn)，構(gòu)建了政治和行政管理等公共領(lǐng)域的理論模型，對(duì)20世紀(jì)中后期的行政管理改革產(chǎn)生了重大影響。公共選擇理論認(rèn)為，一切人都有著一個(gè)共同的“經(jīng)濟(jì)人”的特性，政府及其行政人員也是追求個(gè)人利益或效用最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，其目標(biāo)既不是公共利益，也不是機(jī)構(gòu)效率，而是個(gè)人效用。也就是說(shuō)，當(dāng)個(gè)人由市場(chǎng)中的買者或賣者轉(zhuǎn)變?yōu)檎芜^(guò)程的投票者、納稅人、受益者、政治家或官員時(shí)，他們的品性不會(huì)發(fā)生變化，他們都會(huì)按照“成本—收益”的原則追求效用或利益的最大化。［7］這就很好地解釋了諸如政府腐敗、政治決策違背民意等一系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在政府信任關(guān)系中，同樣作為理性“經(jīng)濟(jì)人”的公眾，也必然會(huì)追求個(gè)人利益的最大化，因此公眾不會(huì)輕易地選擇相信政府，與政府的博弈和算計(jì)就在所難免，而對(duì)政府的懷疑也就成為必然。

其次，政府與公眾在地位和信息上的不對(duì)稱性是民意思維呈現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)緣由。一般來(lái)說(shuō)，一種信任關(guān)系的建立及相應(yīng)懲罰機(jī)制的實(shí)現(xiàn)，必須建立在信任主體間平等的基礎(chǔ)之上，并由第三方來(lái)執(zhí)行這種懲罰機(jī)制。但現(xiàn)實(shí)中政府與公眾的實(shí)際地位是不對(duì)稱的，政府是一個(gè)具有強(qiáng)制力的機(jī)構(gòu)，加上公眾參與的缺失，即使政府或行政人員失信，對(duì)其懲罰也只能依靠政府自身。因此公眾很難相信政府會(huì)積極主動(dòng)、公平公正地“難為”自己。由于雙方地位的不對(duì)等，政府在信息資源的占有上與公眾的不對(duì)稱性也十分明顯。在現(xiàn)代社會(huì)，信息成為一種重要的稀缺資源，對(duì)信息的占有和配置狀況決定著社會(huì)權(quán)力和利益的分配狀況。由于當(dāng)前政治權(quán)力系統(tǒng)的封閉性，政府信息的傳遞渠道比較單一，公眾只能被動(dòng)地接受信息，而且政府信息公開(kāi)的內(nèi)容具有明顯的選擇性和隨意性，使政府占有的信息無(wú)論在數(shù)量還是質(zhì)量上都比公眾具有明顯的優(yōu)勢(shì)，而當(dāng)前政府中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題，大多數(shù)都與這種信息不對(duì)稱有關(guān)。當(dāng)公眾很難獲得全面、準(zhǔn)確、及時(shí)的信息的時(shí)候，很難相信一個(gè)對(duì)信息壟斷的政府會(huì)不利用自身所占有的信息謀取私利。基于現(xiàn)實(shí)的考量，一種對(duì)政府信任持有高度謹(jǐn)慎和懷疑的民意思維便會(huì)自然呈現(xiàn)。

三、政府信任關(guān)系中的民意思維分析

隨著民主政治建設(shè)的不斷推進(jìn)，公眾的民主意識(shí)不斷提高，權(quán)利意識(shí)、平等意識(shí)、參與意識(shí)等不斷加強(qiáng)。特別是隨著全球治理的興起，一種主張政府與社會(huì)公眾平等合作、共同治理的模式逐漸取代傳統(tǒng)行政管理模式，而成為現(xiàn)代政治治理改革的新趨向。而在我國(guó)當(dāng)下的社會(huì)治理中，利益主體更加多元、社會(huì)階層更加復(fù)雜、社會(huì)矛盾不斷凸顯，使政府面臨著越來(lái)越嚴(yán)峻的治理挑戰(zhàn)。由于社會(huì)建設(shè)特別是政府自身建設(shè)的滯后，政府普遍存在職能轉(zhuǎn)變不到位、行政效率不高、公共服務(wù)滯后以及腐敗較為嚴(yán)重等問(wèn)題，加上一些政策的制定缺乏民主性和科學(xué)性，使公眾對(duì)政府的信任處于一種極其脆弱的敏感狀態(tài)。在這種情況下，公眾對(duì)現(xiàn)實(shí)有更多的思考、對(duì)政府有更多的博弈，在政府信任關(guān)系的建立中也就會(huì)存在更多的民意思維。

(一)政府信任關(guān)系中的感性民意思維

政府信任關(guān)系的形成過(guò)程首先是一個(gè)公眾對(duì)政府的社會(huì)認(rèn)知過(guò)程，也是一個(gè)從感性認(rèn)知上升到理性認(rèn)知的過(guò)程。感性認(rèn)知是認(rèn)知的表面化和片段化，即心理學(xué)中所說(shuō)的認(rèn)知的“混沌狀態(tài)”。而不同的認(rèn)知主體和對(duì)象又會(huì)產(chǎn)生不同的認(rèn)知結(jié)果，形成感性的民意思維，其中不乏偏見(jiàn)與誤解。在政府信任中亦是如此:“公眾對(duì)政府信任與否，往往與個(gè)人的政治信念、政治需求、對(duì)制定與執(zhí)行政策的政府官員的評(píng)估、黨派立場(chǎng)等因素的影響有關(guān)。對(duì)政府官員的政治信任感，分別指向不同層次、不同機(jī)構(gòu)、不同類型的官員以及官員的能力、操守和決策模式”。［8］感性民意思維的存在，對(duì)政府信任關(guān)系的建立形成了巨大的壓力，主要有以下兩類。

一是以自利的標(biāo)準(zhǔn)或以短期成效評(píng)判政府政策的優(yōu)劣。追求自身利益是人的本性，不同的人有不同的利益追求，并形成不同的利益群體。在一定條件下，滿足各利益需要的社會(huì)公共資源是有限的，不可能同等地滿足所有人的利益需求，而政府政策就是對(duì)社會(huì)公共資源所做的權(quán)威性分配。按照戴維·伊斯頓(D．Easton)的觀點(diǎn)，“一項(xiàng)政策的實(shí)質(zhì)在于通過(guò)那項(xiàng)政策不讓一部分人享有某些東西而允許另一部分人占有它們”。［9］123這就意味著，一項(xiàng)政策不可能讓所有人都滿意，并且政策的完善及其效益的顯現(xiàn)需要一個(gè)過(guò)程。而公眾作為利益主體，往往以自我為中心，以自利的標(biāo)準(zhǔn)或短期成效來(lái)評(píng)判政策的優(yōu)劣。當(dāng)一項(xiàng)政策或決策有利于自身時(shí)，就會(huì)對(duì)政策予以擁護(hù)、對(duì)政府給予認(rèn)同;而當(dāng)不利于自身時(shí)則予以堅(jiān)決反對(duì)，甚至懷疑政府的決策意圖，從而失去對(duì)政府的信任。一個(gè)典型例子就是環(huán)保建設(shè)中的所謂“鄰避主義”，即“不要在我家后院”(Not In My Backyard)英文首字母的縮寫(xiě)，意指當(dāng)一個(gè)公共項(xiàng)目如垃圾焚燒廠、核電站等，遠(yuǎn)離自己居住的區(qū)域時(shí)，它會(huì)被看作具有公益性質(zhì)的為民之舉;而當(dāng)這些項(xiàng)目要建在自己周邊時(shí)，它又會(huì)被看作毒氣工廠，進(jìn)而遭到激烈反對(duì)，甚至與政府進(jìn)行對(duì)抗。［10］此外，長(zhǎng)期以來(lái)的全能政府形象給予公眾過(guò)高的心理預(yù)期，而在一定條件下政府滿足這種預(yù)期的能力是有限的。當(dāng)一個(gè)“全能政府”不能給與公眾利益全面滿足的時(shí)候，必然導(dǎo)致公眾感性民意的產(chǎn)生和政府信任資源的流失。

二是以當(dāng)下事件或以片面的意向評(píng)判政府的整體狀況。當(dāng)前的政治體系是一個(gè)相對(duì)封閉的系統(tǒng)，政府信息公開(kāi)的程度遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到公眾對(duì)政府透明化的要求。當(dāng)公眾不能及時(shí)準(zhǔn)確地獲得政府信息，或者只是獲得少量信息的時(shí)候，就會(huì)對(duì)政府是否存在“暗箱操作”產(chǎn)生懷疑。在這種情況下，政府一旦暴露出某種不當(dāng)行為或出現(xiàn)決策失誤，就會(huì)產(chǎn)生“窗口效應(yīng)”，即通過(guò)第一印象來(lái)推斷其他方面的品質(zhì)，從而以個(gè)別問(wèn)題代替對(duì)政府的整體看法。調(diào)查顯示，公眾傾向于從各種“窗口”去看待和評(píng)價(jià)政府，而且容易關(guān)注政府的負(fù)面信息。在“相對(duì)于正面宣傳來(lái)說(shuō)，我更關(guān)注政府的負(fù)面信息”的問(wèn)卷調(diào)查中，有40．81%的人表示同意，只有22．25%的人表示不同意。［11］280在網(wǎng)絡(luò)傳媒發(fā)達(dá)的今天，公眾對(duì)政府的負(fù)面印象會(huì)不斷被放大，形成心理學(xué)中所謂的“暈輪效應(yīng)”，就像月亮形成的光環(huán)一樣，向周圍彌漫、擴(kuò)散，最終導(dǎo)致政府公信力的下降;相反政府的成績(jī)和優(yōu)點(diǎn)因被認(rèn)為是其理所當(dāng)然的職責(zé)而容易被忽視或抹殺?，F(xiàn)實(shí)中我們也常常會(huì)發(fā)現(xiàn)這種感性民意思維的存在:某些官員的腐敗，會(huì)被認(rèn)為“天下烏鴉一般黑”;某些政府的不作為，會(huì)被認(rèn)為“政府都靠不住”;某個(gè)地方政府出了問(wèn)題，會(huì)被認(rèn)為“全國(guó)都差不多”;改革中出現(xiàn)的某些困難和問(wèn)題，成為一些人否定改革的理由。這也是為什么30多年的改革和不斷取得成績(jī)，而對(duì)改革的認(rèn)可度和對(duì)政府的信任度不升反降的一個(gè)重要原因。

(二)政府信任關(guān)系中的理性民意思維

政府信任關(guān)系中的理性民意思維是基于公眾對(duì)政府的不信任這一前提而產(chǎn)生的。但這種不信任并不是公眾對(duì)政府一味否定或消極抵觸，而是一種理性的懷疑與批判。這種基于理性懷疑與批判的民意思維的形成，有賴于公眾對(duì)政府及一系列社會(huì)問(wèn)題的深刻認(rèn)識(shí)，并積極尋求解決之道。

交易成本理論認(rèn)為，基于人的有限理性和機(jī)會(huì)主義傾向，在交易過(guò)程中如過(guò)分地信任某人，一旦隨后被實(shí)踐證實(shí)他是不可信時(shí)，信任方所受到的損失將會(huì)是巨大的。若能秉持理性懷疑與批判精神，雖會(huì)付出一定的交易成本，但最終的交易成本會(huì)比完全信任一個(gè)人時(shí)小得多。［12］因此，公民對(duì)政府的態(tài)度首先是不信任，“由于典型的公民與政府或絕大多數(shù)的政府官員之間可能沒(méi)有適當(dāng)?shù)穆?lián)系使我們能信任政府這樣一個(gè)簡(jiǎn)單的原因，我們不應(yīng)該一般地信任政府”。［13］22正因?yàn)檫@種理性懷疑的存在，公眾對(duì)政府公共權(quán)力始終保持著高度警惕。一方面，公眾讓渡給政府的權(quán)利是有限度的，并保持“公域”與“私域”的獨(dú)立與分離，即使在政府權(quán)力職能不斷擴(kuò)張的今天，公眾的私人領(lǐng)域是不能隨意跨越的;另一方面，通過(guò)一系列的制度對(duì)政府及其公共權(quán)力予以制約，如通過(guò)民主選舉制度保持對(duì)政府官員的選擇權(quán)，通過(guò)三權(quán)分立制度對(duì)公共權(quán)力實(shí)行分割，實(shí)現(xiàn)各種權(quán)力間的相互監(jiān)督與制衡?？梢?jiàn)，公眾對(duì)政府的理性懷疑與批判，不僅是現(xiàn)代政治體制得以建立的前提和基礎(chǔ)，而且是不斷推動(dòng)其發(fā)展與完善的重要條件。因此公眾必須始終秉持這種理性懷疑與批判的民意思維，促使政府不斷完善制度、改善政策、樹(shù)立形象，在雙方的積極互動(dòng)中形成良好的信任關(guān)系;而在政府治理中出現(xiàn)的許多問(wèn)題，恰恰與長(zhǎng)期以來(lái)受傳統(tǒng)臣民思維的影響所導(dǎo)致的公眾理性懷疑與批判精神的不足有關(guān)。

隨著政府自身建設(shè)的不斷加強(qiáng)和公民社會(huì)的不斷成長(zhǎng)，公眾的感性民意思維呈現(xiàn)出不斷向理性民意思維轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)，一些公眾對(duì)政府的行為或政策不再是簡(jiǎn)單地發(fā)泄與抵制，而有更多理性地思考。首先表現(xiàn)在公眾對(duì)政府的理性質(zhì)疑越來(lái)越多，再就是公眾的參與意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)烈，“不少公眾開(kāi)始覺(jué)得他們所選出的政府官員未能恰當(dāng)?shù)卮碜约旱臋?quán)益，于是他們要求更多地參與公共政策的制定，以直接表達(dá)自己的喜好與需要”。［14］175在2009年的“番禺垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目”事件中，公眾由最初對(duì)政府的全面否定，到對(duì)政府決策過(guò)程和程序的質(zhì)疑，再到對(duì)番禺垃圾問(wèn)題的深入思考，最后發(fā)展到公眾參與問(wèn)題的解決，經(jīng)歷著一個(gè)從感性到理性的民意思維轉(zhuǎn)變過(guò)程。

四、民意思維的引領(lǐng)與政府信任關(guān)系的建立

通過(guò)以上對(duì)政府信任關(guān)系中民意思維的分析，可以作出這樣的判斷:民意思維是公眾在與政府互動(dòng)的過(guò)程中所形成的對(duì)政府的一種心理反應(yīng)和社會(huì)評(píng)價(jià)。這一過(guò)程涉及到兩個(gè)主體行為，即政府直面公眾與公眾博弈政府。在從傳統(tǒng)行政管理向現(xiàn)代公共治理的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，政府直面公眾面臨著來(lái)自民意思維的多種沖擊:一是以政府為中心與以公眾為中心的沖擊;二是行政管制與公共服務(wù)的沖擊;三是封閉式操作與政務(wù)公開(kāi)的沖擊。因此，一方面，在各種沖擊中，政府應(yīng)正確定位自身形象并不斷改革創(chuàng)新，以契合民意思維的要求;另一方面，雖然公眾的感性民意思維有向理性民意思維轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)，但在一定范圍內(nèi)兩種民意思維還會(huì)長(zhǎng)期存在。感性民意需要引領(lǐng)，理性民意需要培養(yǎng)，從而形成良好的政府信任關(guān)系。

(一)加強(qiáng)政府自身形象建設(shè)

政府形象是公眾對(duì)政府的總體感覺(jué)，其好壞直接影響到公眾對(duì)政府的信任程度。政府形象作為政府的外在表象，所反映出來(lái)的實(shí)際上是一個(gè)包括政府行政理念、行政行為和行政決策在內(nèi)的內(nèi)部管理問(wèn)題。當(dāng)前社會(huì)公眾對(duì)政府形象的心理預(yù)期越來(lái)越高，要求政府民主、透明、廉潔、高效和負(fù)責(zé)任等;而另一方面，隨著各種網(wǎng)絡(luò)傳媒的發(fā)展，政府形象也更多地暴露在公眾面前。因此保持良好的政府形象對(duì)于提升政府權(quán)威和公信力、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重大意義。當(dāng)前政府形象建設(shè)首先要樹(shù)立開(kāi)明的政府形象。政府要公開(kāi)透明，政府信息要公開(kāi)共享，要保障公眾有充分的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。只有讓公眾對(duì)政府有充分的認(rèn)識(shí)并參與其中，才不至于使公眾對(duì)政府產(chǎn)生誤解，才能獲得公眾的認(rèn)同與支持。其次要樹(shù)立廉潔、高效的政府形象。政府的廉潔、高效是公眾對(duì)政府的評(píng)價(jià)預(yù)期中最重要的考量指標(biāo)。在公眾心目中，政府及其行政人員是否公正廉潔、是否高效行政，反映出其是否依法履行了最基本的職責(zé)，直接影響著公眾對(duì)政府的信心和態(tài)度。因此建立一支廉潔、高效、有能力、守紀(jì)律的公務(wù)員隊(duì)伍，對(duì)于重塑政府形象和提高政府信任度至關(guān)重要。在政府形象建設(shè)中，還應(yīng)重視與公眾聯(lián)系較為密切的“窗口”行業(yè)和“窗口”崗位的形象建設(shè)，把良好的形象通過(guò)“窗口”最直接有效地傳遞給公眾，形成公眾對(duì)政府的良好印象和信任關(guān)系。

(二)培養(yǎng)公眾的理性懷疑與批判精神

公眾的理性懷疑與批判，與其說(shuō)是政府信任關(guān)系的障礙和阻力，還不如說(shuō)是壓力和動(dòng)力。理性懷疑與批判的存在，促使政府不斷更新行政理念、規(guī)范行政行為、完善政府決策，從而獲得更多的公眾認(rèn)可與支持。相反，理性懷疑與批判精神的不足，會(huì)使政府失去不斷約束和改變自身的動(dòng)力，最終失去公眾的信任，甚至引起公眾政治上的不滿或怨恨。由于受傳統(tǒng)觀念的影響，我國(guó)公眾對(duì)政府的理性懷疑與批判精神顯得相對(duì)不足，這也正是造成目前政府信任問(wèn)題的一個(gè)重要原因。公眾理性懷疑與批判精神的培養(yǎng)，需要一個(gè)良好的政治環(huán)境，要為公眾的理性懷疑與批判提供制度保障。一個(gè)民主的政體需要建立在民主忠誠(chéng)基礎(chǔ)之上的合法性批評(píng);在這個(gè)意義上，一定的不信任對(duì)一個(gè)有生命力的民主秩序是重要的。簡(jiǎn)單地說(shuō)，制度化的不信任越多，自發(fā)的信任就會(huì)越多，因?yàn)楣姼湃斡兄贫刃苑婪兜恼＃?2］理性懷疑與批判精神的培養(yǎng)還有賴于公民社會(huì)的發(fā)育成長(zhǎng)，沒(méi)有現(xiàn)代公民意識(shí)的覺(jué)醒和公民精神的張揚(yáng)，最多只是傳統(tǒng)社會(huì)中的臣民，缺少理性而多于抱怨和消極抗?fàn)帲诿裰髡蔚陌l(fā)展和政府信任關(guān)系的改善是不利的。因此政府要轉(zhuǎn)變理念，加快公民社會(huì)的培育，特別是要支持和促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展和公共媒體的形成，在培養(yǎng)公眾理性懷疑與批判精神的同時(shí)，也為這種懷疑與批判提供足夠的公共空間。

(三)互構(gòu)政府與公眾之間的解釋會(huì)話機(jī)制

這種解釋是相互的，即政府與公眾相互闡釋各自的看法及其合理性依據(jù)，其目的是消除雙方疑慮、達(dá)成雙方諒解、形成各方共識(shí)。通過(guò)解釋與會(huì)話，有利于彼此相互包容，減少隔閡與沖突，增強(qiáng)信任與合作。在傳統(tǒng)“獨(dú)白式”的話語(yǔ)機(jī)制中，政府與公眾之間的解釋與會(huì)話盡管非常必要，但實(shí)際上不存在?！霸讵?dú)白式的溝通中，沒(méi)有任何來(lái)回，沒(méi)有任何機(jī)會(huì)從言語(yǔ)上努力界定問(wèn)題并且決定應(yīng)該就此問(wèn)題采取什么措施”，［15］其結(jié)果必然是雙方的誤解越來(lái)越深，信任越來(lái)越少。解釋與會(huì)話機(jī)制的建立，首先要有可供雙方充分共享的信息資源。如果解釋一方對(duì)另一方的情況知之甚少或一無(wú)所知，甚至相互隱瞞真相，這種解釋本身就缺乏誠(chéng)意。因此政府應(yīng)最大限度地公開(kāi)信息，掃除解釋溝通的前提性障礙。其次要有可供雙方會(huì)話溝通的平臺(tái)，如各種公眾論壇、網(wǎng)絡(luò)社區(qū)等，不斷擴(kuò)大會(huì)話溝通的公共空間。再次，要有及時(shí)的回應(yīng)機(jī)制。對(duì)公眾的詢問(wèn)、質(zhì)疑及其所關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題要進(jìn)行及時(shí)的解釋與回應(yīng)，實(shí)行開(kāi)誠(chéng)布公的會(huì)話。最后，要為公眾的積極參與創(chuàng)造條件。雖然解釋溝通并不意味著參與，但公眾參與卻是一種最有效的解釋與溝通方式。在參與互動(dòng)的過(guò)程中，政府與公眾相互溝通探討，共同制定決策、共同解決問(wèn)題，既減少了解釋溝通的環(huán)節(jié)，也能增進(jìn)雙方的互信。

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