路俊強

（四川大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都610207）

論公民行政法上無因管理行為的合憲性
——以行政權(quán)歸屬和公共利益為分析視角

路俊強

（四川大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都610207）

我國主要通過私法制度對無因管理行為加以界定和規(guī)范，但這遠遠不能解決當(dāng)今社會頻繁出現(xiàn)的公民在行政法上的無因管理行為問題。而要解決這一困境，需要尋求其在憲法上的合理性。因此以行政權(quán)歸屬和公共利益性為分析視角，建構(gòu)公民行政法上無因管理行為的憲法理論支撐，將對我國行政法學(xué)的研究和行政法制的發(fā)展產(chǎn)生深遠影響。

行政法上無因管理；合憲性；行政權(quán)歸屬；公共利益

一、當(dāng)前我國行政法上公民無因管理行為之現(xiàn)狀

無因管理制度源自羅馬法，稱為Negotiorum gestio(管理他人事務(wù))，最早適用于為不在之人管理事務(wù)。之后，很多國家的法律，例如法國民法典、德國民法典、日本民法等都把它作為完整獨立的債加以規(guī)定。無因管理在我國一般僅限于私法領(lǐng)域，在民法中通常作為無因管理之債來探討。一般認為，無因管理是指在沒有法定或者約定義務(wù)的情況下，為避免他人（包括組織）利益遭受損失，為他人管理事務(wù)的行為。我國現(xiàn)行民法對此就有相關(guān)規(guī)定，例如《民法通則》第93規(guī)定，沒有法定的或者約定的義務(wù)，為避免他人利益受損失進行管理或者服務(wù)的，有權(quán)要求受益人償付由此而支出的必要費用。

然而，由于習(xí)慣在民法領(lǐng)域去界定無因管理行為，這種固定思維使得我們往往否定生活中出現(xiàn)的在地位相對不平等主體之間的無因管理行為。其實，隨著行政法的發(fā)展，在現(xiàn)代國家中不僅公民個人相互之間會產(chǎn)生無因管理之債，公民、組織與國家之間的無因管理行為也越來越多。那么，我國對于在行政法上公民的無因管理行為有規(guī)定嗎？舉一個例子，甲是一個熱心腸，某日在追逐一個偷了別人錢包的盜竊者乙時，乙駕車逃跑不慎撞到了路邊的石碑，車毀人亡。死者家屬認為這是一起交通事故，甲應(yīng)為乙的死承擔(dān)責(zé)任。該事例的問題是：甲的行為原本是警察的職權(quán)行為，可是警察不在現(xiàn)場，那么他能否行使警察的權(quán)力？

諸如此類的見義勇為行為在我們的現(xiàn)實生活中比比皆是，這就涉及到一個在立法界和理論界一直以來常被忽視的問題：行政法上公民的無因管理行為是否具有憲法上的正當(dāng)性？提到無因管理行為，大家總是習(xí)慣于禁錮在民法的思維里去思考它，覺得其與行政法無關(guān)聯(lián)。但是像見義勇為這樣的人也確實在某種程度上為他人利益或者社會利益行使一定的公權(quán)力特別是行政權(quán)力，這就導(dǎo)致其與行政法在某些方面必然聯(lián)系在一起。所以，深入研究論證行政法上公民無因管理行為的合憲性，為構(gòu)建行政法無因管理制度奠定理論基礎(chǔ)，成為了當(dāng)務(wù)之急。

二、合憲性之行政權(quán)的歸屬

關(guān)于國家的起源，有很多種學(xué)說，如武力說、契約說、自然說、私有制說等，這其中以契約說和私有制說最為有名。曾在我國很長時期內(nèi)占主導(dǎo)地位的是恩格斯提出的私有制說，那個時期學(xué)界很排斥契約說。但是隨著我國改革開放，自由、民主、法治理念日益深入人心，契約說逐漸得到學(xué)界的肯定。契約說認為，國家是公民締結(jié)契約的產(chǎn)物，國家權(quán)力并非神授，而是公民將自己所有的部分“天賦人權(quán)”讓與出來。這就意味著公共權(quán)力與政府的分離，政府不是公權(quán)力的所有者，只是它的行使者或者說是它的代表，是公民將自己所享有的權(quán)力以委托的形式交給政府代為行使。從這個角度來說，行政權(quán)的歸屬主體是公民，公民才是行政權(quán)的享有者。這就為民眾在某種特定情境下通過行使一定的“天賦的行政權(quán)力”來實行某種行為提供了法理基礎(chǔ)。

我國《憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民；人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會；人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！弊鳛閲覚?quán)力的重要組成部分，行政權(quán)力也應(yīng)該屬于人民。這說明，公民是行政權(quán)的歸屬主體是以憲法為依托的。由于我國是一個擁有13億多人口的國家，讓所有人都行使行政權(quán)顯然是不現(xiàn)實的，所以我們往往是由行政權(quán)的行使主體即通過人民的集體意志選出來的國家機關(guān)來行使。但是，這并不意味著行政權(quán)的歸屬主體和行使主體的界限是固定和一成不變的。隨著社會的發(fā)展，受外界條件、行政技術(shù)甚至民主進程的影響，行政權(quán)的歸屬主體在特定情境下通過直接行使某種行政權(quán)力來實施某種行為是可行的，也是有憲法根據(jù)和基礎(chǔ)的。

基于以上分析，我們明確了行政權(quán)的歸屬主體是公民。隨著當(dāng)今公法私法化的發(fā)展，公民在特定情境下通過自己“憲法賦予的行政權(quán)力”來實施無因管理行為是具有合理性的，而且對行政法的發(fā)展意義深遠。當(dāng)然，具體怎么操作，需要進行漸進式的法律制度和法律技術(shù)設(shè)計。

三、合憲性之公共利益性

我國《憲法》第1條規(guī)定：“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家。”我國的國體性質(zhì)注定了國家一切權(quán)力的行使必須是為了廣大人民的利益，從某種意義上說就是公共利益。

公共利益是一個歷史范疇，其范圍隨著時代的變遷而發(fā)生變化。公共利益是相對于私人利益而言的，是一種代表大多數(shù)人的利益（往往表現(xiàn)為社會整體利益和國家利益）。不可否認，公共利益是國家存在的正當(dāng)性理由，也是行政權(quán)行使的合理性所在。行政法上公民的無因管理行為之所以具有憲法基礎(chǔ)，關(guān)鍵在于其行為目的的公共利益性。主要表現(xiàn)在以下三個方面。

第一，就行政權(quán)的來源看，它來自于整個國家公民的集體意志，所以其行使的目的本身就應(yīng)該是為了大多數(shù)人、社會、國家的整體利益，即公共利益。從這層意義上來說，不管是對于作為行政執(zhí)行人的政府而言，還是對于行政權(quán)的歸屬主體公民而言，行政權(quán)本身存在的合理性就在于其行使的公共利益性。所以，在行政法上從公民無因管理行為的目的所具有的公共利益性來看，其行為具有憲法依據(jù)。

第二，社會生活復(fù)雜多變，事物的發(fā)生具有隨意性和不確定性。在這種情況下，要求政府機關(guān)或者公務(wù)員在每一個緊急或者突發(fā)事件發(fā)生時都在現(xiàn)場是不現(xiàn)實的。這個時候，公民等在無法定或者約定行政義務(wù)的前提下代行政主體管理公共事務(wù)從而形成的無因管理行為就具有必要性。如果一味強調(diào)公民無法定義務(wù)就不得實施只有行政執(zhí)行主體才可作出的行為，就有可能給社會帶來不可估量的危害，也不適應(yīng)當(dāng)今公法私法化的發(fā)展趨勢。因此，為了公共利益的需要，在某些特定情況下，承認行政法上公民的無因管理行為具有正當(dāng)性，是符合憲法要求的。

第三，新技術(shù)時代的到來，引起了人類社會的巨大變革。社交網(wǎng)絡(luò)平臺、微博等新媒體的蓬勃發(fā)展已經(jīng)滲透到人類生活的各個方面，且大大拓寬了人類生活的“公共”領(lǐng)域。各國政府也都深刻認識到這一變化，為了公共利益，也開始更多地將某些公共行政職權(quán)通過立法的形式尤其是通過憲法授權(quán)給社會組織，甚至在緊急情況下，公民個人等在并無法定義務(wù)和職權(quán)的情況下也可以代行政機關(guān)管理某些公共事務(wù)，從而形成無因管理。

四、結(jié)語

從我國目前來看，肯定行政法上公民的無因管理行為具有憲法基礎(chǔ)和依據(jù)?？茖W(xué)、合理地設(shè)定它的判斷標(biāo)準，并進一步進行理論研究和實踐調(diào)查，漸進地進行相關(guān)法律制度設(shè)計，是當(dāng)今行政法發(fā)展的需要，也符合公法私法化的發(fā)展要求，其必將對社會產(chǎn)生深遠影響。

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D912.1

A

1673―2391(2012)09―0061―02

2012—06—24

路俊強，男，河北邯鄲人，四川大學(xué)法學(xué)院。

【責(zé)任編校：江 流】