刁飛騰

（天津市河?xùn)|區(qū)人民檢察院，天津300000）

檢察職能向基層組織延伸的路徑分析

刁飛騰

（天津市河?xùn)|區(qū)人民檢察院，天津300000）

由于法律體系的不健全，社會(huì)管理的缺失，社會(huì)各基層組織存在的法律盲區(qū)較多，這種現(xiàn)狀已成為妨礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、影響民主法治建設(shè)的重要制約因素。對(duì)此，作為國(guó)家專門的法律監(jiān)督部門，檢察機(jī)關(guān)一方面要重視檢察職能向社會(huì)基層組織的延伸，同時(shí)也要積極探討檢察職能向社會(huì)基層組織延伸的方法和路徑。

基層組織；檢察職能延伸；必要性；基本路徑

在社會(huì)主義法制體系初步建立的階段，社會(huì)基層組織的地位和功能日益凸顯，作為社會(huì)最基本的組織架構(gòu)，這些社會(huì)基層組織不僅在數(shù)量上蔚為壯觀，而且在維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，化解社會(huì)矛盾，保障民生等方面都發(fā)揮著不可或缺的作用。但是由于社會(huì)公共管理和法律規(guī)制的缺失，社會(huì)基層組織自身也存在種種問題。對(duì)此，作為國(guó)家專門的法律監(jiān)督部門，檢察機(jī)關(guān)不僅要重視檢察職能向社會(huì)基層組織延伸的現(xiàn)實(shí)必要性，同時(shí)也要積極地從檢察執(zhí)法實(shí)踐中找到路徑。

一、社會(huì)基層組織的內(nèi)涵與范圍界定

（一）內(nèi)涵

從社會(huì)學(xué)的角度來看，人是各種社會(huì)關(guān)系的產(chǎn)物和總和。而社會(huì)基層組織則是人們參與管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)以及組織社會(huì)生產(chǎn)生活的重要載體。社會(huì)基層組織是社會(huì)的細(xì)胞與基本單元，是社會(huì)的基礎(chǔ)。因此，社會(huì)基層組織即是指人們按照一定意圖和形式建立起來的，與社會(huì)個(gè)體成員直接相關(guān)聯(lián)的社會(huì)群體或集團(tuán)。它是生活在社會(huì)基層的人民群眾成立的一種社會(huì)管理組織。其功能和定位即是政府或政黨聯(lián)系基層群眾的紐帶，是國(guó)家政權(quán)得以存在的基礎(chǔ)。

（二）范圍界定

我國(guó)現(xiàn)代社會(huì)基層組織的發(fā)展主要經(jīng)歷了民國(guó)時(shí)期的保甲組織、共和國(guó)建國(guó)初期的城市居民委員會(huì)和農(nóng)村的村、生產(chǎn)大隊(duì)；“文革”時(shí)期的“文革小組”、“向陽院”和“生產(chǎn)大隊(duì)革命委員會(huì)”以及實(shí)行改革開放后恢復(fù)的居民委員會(huì)和村民委員會(huì)這四個(gè)階段。

然而，結(jié)合社會(huì)基層組織的基本內(nèi)涵和目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況看，筆者認(rèn)為，社會(huì)基層組織除了城市居民委員會(huì)與農(nóng)村的村民委員會(huì)之外，還應(yīng)將政黨、國(guó)家、社會(huì)團(tuán)體的基層組織以及各類企業(yè)、事業(yè)單位涵蓋在內(nèi)，因?yàn)檫@樣才能更真實(shí)地反應(yīng)中國(guó)社會(huì)基層生活的全貌，并為檢察職能向基層組織延伸提供工作范圍。

二、檢察職能向基層組織延伸的必要性

作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)著化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)公平正義的重大責(zé)任。檢察職能向基層組織延伸是檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)應(yīng)對(duì)社會(huì)新情況、新問題，積極回應(yīng)人民群眾期望社會(huì)公平正義的體現(xiàn)。其實(shí)質(zhì)不是檢察權(quán)的“擴(kuò)張”而是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督手段的強(qiáng)化。

（一）檢察職能向基層組織延伸是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的客觀要求

從宏觀的視角看，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正經(jīng)歷著由生存型階段向發(fā)展型階段轉(zhuǎn)變，由宏觀構(gòu)架轉(zhuǎn)向微觀結(jié)構(gòu)調(diào)整以及由注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展到政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)四位一體協(xié)調(diào)發(fā)展的轉(zhuǎn)變。并且由此產(chǎn)生的民生和經(jīng)濟(jì)改革接踵而至，諸如公共事業(yè)、公共服務(wù)領(lǐng)域的改革、城鄉(xiāng)管理體制改革、收入分配制度改革、教育改革、醫(yī)療和社會(huì)保障制度改革等。然而現(xiàn)實(shí)的問題是，這些涉及國(guó)計(jì)民生的改革舉措，大多都是通過城市居民委員會(huì)、農(nóng)村村民委員會(huì)、企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、勞動(dòng)就業(yè)與社會(huì)保障服務(wù)中心等社會(huì)基層組織完成的。這樣也就意味著部分處于上位的公權(quán)力的讓渡和轉(zhuǎn)移。但是“不斷有經(jīng)驗(yàn)向我們表明：不能受到制約的權(quán)力都易于產(chǎn)生濫用權(quán)力的問題。也就是說，在社會(huì)基層組織層面，不可避免地會(huì)發(fā)生因權(quán)力濫用所引發(fā)的社會(huì)和法律問題，如貪污、挪用公款、截留資金、私設(shè)“小金庫(kù)”、利用職務(wù)便利為個(gè)人謀取好處、財(cái)務(wù)不透明、辦事流程該公開而不公開等現(xiàn)象依然存在。因此，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型和變革的過程中，檢察機(jī)關(guān)只有將檢察職能向社會(huì)基層組織延伸，不斷完善檢察機(jī)制，圍繞農(nóng)村土地征用、城鎮(zhèn)房屋征收拆遷、企業(yè)改制、涉農(nóng)專項(xiàng)資金、教育醫(yī)療、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、食品藥品安全、城市公共服務(wù)管理、涉法涉訴等方面群眾反映強(qiáng)烈的問題，有針對(duì)性地加大法律監(jiān)督工作力度，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供穩(wěn)定的政治局面，切實(shí)有效地保障社會(huì)主義法制體系的健康發(fā)展。而且社會(huì)基層組織作為聯(lián)系國(guó)家和政府公權(quán)力與社會(huì)公眾的橋梁和紐帶，其組織管理機(jī)制是否完善，最能夠?yàn)樯钤谏鐣?huì)基層的人們所直接感受到。因此，檢察職能向社會(huì)基層組織延伸是增進(jìn)社會(huì)公眾對(duì)國(guó)家政府信任和提升檢察機(jī)關(guān)社會(huì)公信力的現(xiàn)實(shí)要求。

（二）檢察職能向社會(huì)基層組織延伸是檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容

社會(huì)管理創(chuàng)新活動(dòng)不僅是一種理念也是一種實(shí)踐。其意義在于從自上而下的互動(dòng)中尋求社會(huì)的公平正義與和諧穩(wěn)定。而要達(dá)到這一目標(biāo)，最為重要的一環(huán)即是完成社會(huì)基層組織的管理創(chuàng)新，以使基層社會(huì)完成自身的現(xiàn)代化，為國(guó)家和社會(huì)的未來發(fā)展培養(yǎng)元?dú)馀c后勁，提供可持續(xù)性的有效支持。同時(shí)，檢察權(quán)自身也并不完美，存在著先天的不足。因?yàn)闄z察權(quán)也是一種范圍有限、程序性的法律監(jiān)督制度，是一種相對(duì)脆弱、容易落空的權(quán)力。并且檢察權(quán)地位和職能的法律規(guī)定過于抽象化和空泛化，使得在宏觀上強(qiáng)化了檢察權(quán)的地位同時(shí)，在微觀上和實(shí)踐中卻有削弱檢察權(quán)能的趨勢(shì)。而且正是基于對(duì)社會(huì)基層組織在社會(huì)管理創(chuàng)新中的地位和檢察權(quán)自身的不完美的考量，將檢察職能向社會(huì)基層組織延伸，納入到檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)管理創(chuàng)新的活動(dòng)中來，方顯示其價(jià)值。一方面社會(huì)基層組織層面的社會(huì)管理創(chuàng)新和社會(huì)基層組織的現(xiàn)代化離不開檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督與支持；另一方面，積極探索和完善檢察監(jiān)督途徑與手段，做好社會(huì)基層組織的監(jiān)管，檢察機(jī)關(guān)才能更好地拓寬保障人民群眾權(quán)益的渠道，促進(jìn)社會(huì)公平正義，從而贏得社會(huì)公眾的信賴與認(rèn)同，從而在檢察職能向社會(huì)基層組織延伸的過程中將檢察權(quán)落到實(shí)處。

（三）檢察職能向基層組織延伸是檢察機(jī)關(guān)基層建設(shè)的內(nèi)在要求

2011年10月31日最高人民檢察院下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)人民檢察院基層建設(shè)的意見》指出，人民檢察院基層工作是黨通過司法途徑保持同人民群眾血肉聯(lián)系的重要橋梁和紐帶，是落實(shí)依法治國(guó)基本方略的重要途徑，是運(yùn)用檢察職能維護(hù)穩(wěn)定、保障民生的一線平臺(tái)和前沿陣地。加強(qiáng)和改進(jìn)人民檢察院基層建設(shè)是解決基層突出問題的現(xiàn)實(shí)要求。也就是說，檢察職能向社會(huì)基層組織延伸，不僅是檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持立足法律監(jiān)督職責(zé)，維護(hù)人民群眾權(quán)益，促進(jìn)基層社會(huì)和諧穩(wěn)定，積極探索延伸法律監(jiān)督觸角的重要途徑和方式，也是檢察機(jī)關(guān)基層建設(shè)的內(nèi)在要求。只有自覺堅(jiān)持檢察職能向社會(huì)基層組織延伸，基層檢察院才能進(jìn)一步提高執(zhí)法為民的能力和水平，更好地發(fā)揮基層檢察院服務(wù)大局的基礎(chǔ)前沿作用、執(zhí)法為民的一線平臺(tái)作用和維護(hù)穩(wěn)定的第一道防線作用。

三、檢察職能向社會(huì)基層組織延伸的基本路徑

如果我們對(duì)檢察職能向社會(huì)基層延伸的必要性分析還只是停留在靜態(tài)層面的話，那么檢察職能向社會(huì)基層組織延伸的基本路徑的分析則是在實(shí)踐層面探討檢察職能向社會(huì)基層組織延伸的操作性問題。

（一）要注重檢察機(jī)關(guān)群眾工作能力的培養(yǎng)

從檢察工作的實(shí)踐性角度看，注重新時(shí)期檢察機(jī)關(guān)群眾工作能力培養(yǎng)，其首要任務(wù)就是要求檢察機(jī)關(guān)建立與社會(huì)基層組織群眾聯(lián)系的常態(tài)化機(jī)制，并要求檢察實(shí)務(wù)工作者要時(shí)刻保持與社會(huì)生活實(shí)際接觸的敏感性、自覺性，將檢察執(zhí)法理念具體地應(yīng)用到社會(huì)生活實(shí)際層面。因?yàn)閺氖聦?shí)際業(yè)務(wù)的人只有“不斷與生活和自然界的事物保持接觸”，他才能“從經(jīng)驗(yàn)里得出他的理念，而且必須經(jīng)常加以改變，并改造他的理論，使其適合于必須應(yīng)用這些理論的事實(shí)?！?/p>

從社會(huì)管控的角度看，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督部門，要實(shí)現(xiàn)和強(qiáng)化其自身法律監(jiān)督的功能與地位，就離不開人民群眾的參與和社會(huì)力量的合作?！爸卫硎钦c社會(huì)力量通過面對(duì)面合作方式組成的網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)?！雹谒?，在檢察職能向社會(huì)基層組織延伸的過程中，注重新時(shí)期檢察機(jī)關(guān)群眾工作能力建設(shè)，除了密切聯(lián)系群眾的機(jī)制外，另外一個(gè)重要的方面就是建立以社會(huì)基層群眾參與，以社會(huì)基層組織為主體的社會(huì)力量合作的檢察工作網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)。

（二）要不斷加大檢察機(jī)關(guān)工作的宣傳力度

美國(guó)社會(huì)學(xué)家帕克認(rèn)為，社會(huì)本身就是社會(huì)互動(dòng)的產(chǎn)物，并且在時(shí)間和空間的尺度上將社會(huì)統(tǒng)合起來。而這種社會(huì)互動(dòng)的表現(xiàn)形式在現(xiàn)代社會(huì)又通常表現(xiàn)為社會(huì)輿論宣傳與引導(dǎo)，以及社會(huì)公共意見的搜集整理與表達(dá)。因此，在新時(shí)期，檢察職能向社會(huì)基層組織延伸，其中一個(gè)重要的途徑就是要不斷加大檢察機(jī)關(guān)對(duì)自身工作的宣傳力度，增進(jìn)與生活在社會(huì)基層的人們之間的互動(dòng)，讓民眾知道檢察機(jī)關(guān)的工作職責(zé)以及通過怎樣的法律程序或環(huán)節(jié)才能實(shí)現(xiàn)其正當(dāng)合理的利益訴求和權(quán)利主張。檢察機(jī)關(guān)通過對(duì)自身工作的宣傳，不僅實(shí)現(xiàn)了與社會(huì)公眾的互動(dòng)，增進(jìn)了社會(huì)公眾對(duì)檢察工作的認(rèn)識(shí)，而且也是社會(huì)公共意見表達(dá)與搜集整理的重要途徑。其顯而易見的好處是通過檢察機(jī)關(guān)對(duì)自身工作的宣傳，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)法律“知識(shí)的共同分配（shared distribution）”并賦予檢察機(jī)關(guān)完成常規(guī)（routines）工作能力之外的“一種額外的行動(dòng)能力”。

（三）要進(jìn)一步豐富和拓展檢察工作室平臺(tái)功能

自2009年2月27日最高人民檢察院發(fā)布《2009-2012年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》提出積極探索派駐街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)檢察機(jī)構(gòu)建設(shè)以來，檢察工作室的工作取得了可喜的成績(jī)。但這與時(shí)代的要求、司法改革的目標(biāo)和人民群眾的訴求還存在一定的距離。因此，在檢察職能向社會(huì)基層組織延伸的過程中，要進(jìn)一步豐富和拓展檢察工作室的功能，以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)基層組織的有效法律監(jiān)督。

一是要注重檢察工作室的信息平臺(tái)功能，除將檢察工作室直接設(shè)在社區(qū)或行政村的方法外，還應(yīng)在未設(shè)置檢察工作室的社區(qū)和行政村設(shè)檢察信箱和檢察信息欄，以便及時(shí)搜集社區(qū)居民或村民對(duì)居委會(huì)、村委會(huì)、駐地企事業(yè)單位等社會(huì)基層組織的建議、意見和舉報(bào)信息，并由檢察工作室工作人員負(fù)責(zé)檢查信箱，分類整理民眾的相關(guān)建議、意見和舉報(bào)信息。同時(shí)，由檢察工作室的相關(guān)工作人員通過檢察院官方網(wǎng)站或設(shè)在社區(qū)、行政村的檢察信息欄，在嚴(yán)格區(qū)分涉密與否和遵守相關(guān)信息披露制度的基礎(chǔ)上，公布檢察機(jī)關(guān)對(duì)所搜集的建議、意見和舉報(bào)信息的處理情況，尊重公眾的知情權(quán)。

二是要注重構(gòu)建檢察工作室對(duì)社會(huì)基層組織，特別是居委會(huì)、村委會(huì)、集體性質(zhì)的企事業(yè)單位的定期巡查工作機(jī)制。其主要內(nèi)容是要求檢察工作室圍繞財(cái)務(wù)公開、農(nóng)村土地征用、城鎮(zhèn)房屋征收拆遷、企業(yè)改制、涉農(nóng)專項(xiàng)資金、教育醫(yī)療、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、食品藥品安全、城市公共服務(wù)管理、涉法涉訴等問題，有重點(diǎn)有針對(duì)性地對(duì)相關(guān)社會(huì)基層組織進(jìn)行巡查，并將所發(fā)現(xiàn)的問題通過合法有效的途徑提交相關(guān)部門（包括檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的各職能部門）。其中，對(duì)于存在問題較輕的社會(huì)基層組織或單位，檢察工作室還可以直接向其發(fā)出檢察建議書。

（四）要加大對(duì)基層職務(wù)犯罪的打擊與預(yù)防力度

近年來，隨著新農(nóng)村建設(shè)、城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷深入以及利益分配格局的不斷調(diào)整，涉及社會(huì)基層組織工作人員的職務(wù)犯罪問題也越來越突出。因此，檢察職能向社會(huì)基層延伸其中一個(gè)很重要的方面就是要加大對(duì)社會(huì)基層組織工作人員職務(wù)犯罪預(yù)防與打擊的力度。

一是檢察機(jī)關(guān)要對(duì)社會(huì)基層組織人員職務(wù)犯罪予以足夠的重視，在堅(jiān)持寬嚴(yán)相濟(jì)政策的基礎(chǔ)上，對(duì)于那些貪污數(shù)額較大或有其他嚴(yán)重職務(wù)犯罪的應(yīng)果斷立案，堅(jiān)決查處，實(shí)行有效打擊。同時(shí)對(duì)牽涉社會(huì)基層組織職務(wù)犯罪的窩案、串案，檢察機(jī)關(guān)也要加大打擊力度，即主要打擊以同一基層組織多名工作人員聯(lián)合實(shí)施的職務(wù)犯罪，以及與其他部門、單位人員內(nèi)外勾結(jié)，上下聯(lián)手所實(shí)施的串案，從而有效地防止社會(huì)基層組織層面的“抱團(tuán)”犯罪，并打消社會(huì)基層組織工作人員“法不責(zé)眾”的僥幸心理。

二是要在依托檢察工作室的基礎(chǔ)上，力求避免對(duì)社會(huì)基層組織權(quán)力法律監(jiān)督出現(xiàn)“盲區(qū)”，要基本實(shí)現(xiàn)基層組織權(quán)力法律監(jiān)督的全覆蓋，保證社會(huì)基層組織權(quán)力在陽光下運(yùn)行。特別是在財(cái)務(wù)管理、專項(xiàng)資金管理方面，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在堅(jiān)持程序合法的前提下，積極開展對(duì)社區(qū)或行政村的財(cái)務(wù)清理檢查，以查辦并積極預(yù)防貪污、挪用截留專項(xiàng)資金、瀆職等職務(wù)犯罪。

三是檢察機(jī)關(guān)要通過影像資料、宣傳圖冊(cè)、法制講座等形式加大對(duì)社會(huì)基層組織工作人員的職務(wù)犯罪預(yù)防與宣傳教育力度，并建立長(zhǎng)期有效的檢察法律監(jiān)督保障機(jī)制，確保社會(huì)基層組織的社會(huì)公共職能依法公正履行。

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A

1673―2391(2012)09―0154―03

2012—06—11

刁飛騰，男，天津市河?xùn)|區(qū)人民檢察院。

【責(zé)任編校：鄭曉薇】