趙海林

(淮陰師范學(xué)院 歷史與社會(huì)學(xué)系， 江蘇 淮安 223300)

【社會(huì)學(xué)】

公益事業(yè)捐贈(zèng)政策的變遷及其原因

趙海林

(淮陰師范學(xué)院 歷史與社會(huì)學(xué)系， 江蘇 淮安 223300)

我國(guó)公益捐贈(zèng)政策經(jīng)歷了曲折的發(fā)展歷程。20世紀(jì)80年代主要是關(guān)于境外和華僑、港澳臺(tái)同胞的捐贈(zèng)政策，90年代主要是以救災(zāi)濟(jì)困為主的捐贈(zèng)政策；到21世紀(jì)，爭(zhēng)取更大的稅收優(yōu)惠是其重要特征。公益事業(yè)捐贈(zèng)政策變遷的原因主要有：由外部壓力到內(nèi)部需求、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)增加、社會(huì)貧富差距顯著擴(kuò)大、非營(yíng)利組織的發(fā)展等。

公益事業(yè)； 捐贈(zèng)政策； 救災(zāi)

我國(guó)公益捐贈(zèng)政策經(jīng)歷了曲折的發(fā)展歷程。1950年4月中國(guó)人民救濟(jì)代表會(huì)議在北京召開(kāi)，董必武在大會(huì)上作了題為《新中國(guó)的救濟(jì)福利事業(yè)》的報(bào)告，報(bào)告明確地闡述了新政府對(duì)于民間慈善事業(yè)的態(tài)度：“中國(guó)人民成立了自己的政府，把中國(guó)的命運(yùn)掌握在自己手中，救濟(jì)福利事業(yè)不再是統(tǒng)治階級(jí)欺騙與麻醉人民的裝飾品，也不再是少數(shù)熱心人士的孤軍苦斗，而是政府和人民同心協(xié)力醫(yī)治戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷并進(jìn)行和平建設(shè)一系列工作中的一個(gè)組成部分。因此，它就有了新的意義和新的內(nèi)容。”[1]報(bào)告無(wú)形中否定了民間慈善公益事業(yè)的獨(dú)立地位，把政府視為整個(gè)社會(huì)救助事業(yè)的主體，這為政府在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代大包大攬社會(huì)救助事業(yè)奠定了基調(diào)[2]364。隨著20世紀(jì)50年代后期出現(xiàn)極“左”思潮和之后的“文革”，公益慈善事業(yè)走向衰落，并最終停滯下來(lái)。改革開(kāi)放后，公益慈善事業(yè)才開(kāi)始發(fā)展起來(lái)。我國(guó)也開(kāi)始制訂相關(guān)政策來(lái)規(guī)范和促進(jìn)公益事業(yè)。

一、20世紀(jì)80年代：境外和華僑、港澳臺(tái)同胞為主的捐贈(zèng)政策

首先，境外捐贈(zèng)的政策。隨著國(guó)家對(duì)外開(kāi)放政策的實(shí)施，我國(guó)從1980年開(kāi)始接受救災(zāi)外援，到1981年四川發(fā)生大水災(zāi)，又緊縮了接收外援的口徑，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)三部請(qǐng)示，將接受救災(zāi)外援的方針改變?yōu)椋翰恢鲃?dòng)提出要求援助，對(duì)方主動(dòng)提供援助又不附加先決條件，可以接受；災(zāi)情由新華社適當(dāng)報(bào)道，所提供資料以新華社公開(kāi)報(bào)道為準(zhǔn)。按此方針，幾年中我國(guó)接受外援工作基本上處于停滯狀態(tài)[3]1021。對(duì)于國(guó)內(nèi)發(fā)生的災(zāi)害，國(guó)家主要采取了三項(xiàng)措施：實(shí)行救災(zāi)救濟(jì)費(fèi)包干制度、在農(nóng)村實(shí)行救災(zāi)合作保險(xiǎn)工作試點(diǎn)、加強(qiáng)生產(chǎn)救災(zāi)工作。

1981年以后接受救災(zāi)外援一度處于停滯狀態(tài)，但是聯(lián)合國(guó)救災(zāi)署多次要求交流救災(zāi)情況，并愿意在救災(zāi)援助方面提供合作。而且每遇災(zāi)害，一些友好國(guó)家都通過(guò)使館表達(dá)救災(zāi)援助的意向，這導(dǎo)致當(dāng)時(shí)民政部、經(jīng)貿(mào)部和外交部非常被動(dòng)。1987年5月，三部向國(guó)務(wù)院遞交《關(guān)于調(diào)整接受國(guó)際救災(zāi)援助方針問(wèn)題的請(qǐng)示》，提出：一要有組織有計(jì)劃地向國(guó)際社會(huì)通報(bào)和提供有關(guān)災(zāi)情和救災(zāi)工作的資料；二是有選擇地積極爭(zhēng)取國(guó)際救災(zāi)援助；三是接受聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)各機(jī)構(gòu)、其他國(guó)際組織和友好國(guó)家政府的救災(zāi)援助，由經(jīng)貿(mào)部負(fù)責(zé)歸口辦理對(duì)外聯(lián)系交涉，由民政部負(fù)責(zé)歸口辦理提供災(zāi)情資料，組織宣傳報(bào)道和資金物資的接受、分配；四是不涉及救災(zāi)援助，純屬向有關(guān)國(guó)際組織和友好國(guó)家提供災(zāi)情和救災(zāi)工作資料的業(yè)務(wù)交往，可由民政部直接對(duì)外，并與外交、經(jīng)貿(mào)兩部通氣[3]1022。國(guó)務(wù)院于1987年6月批準(zhǔn)三部的《關(guān)于調(diào)整接受國(guó)際救災(zāi)援助方針問(wèn)題的請(qǐng)示》，當(dāng)時(shí)確立的方針為：對(duì)聯(lián)合國(guó)救災(zāi)署的援助可適當(dāng)?shù)貭?zhēng)取，可及時(shí)提供災(zāi)情(包括組織渠道)，情況嚴(yán)重的亦可提出援助的要求。經(jīng)過(guò)一年多的運(yùn)行，三部認(rèn)為現(xiàn)行的授受救災(zāi)援助的方針是積極的，有利于搞活救災(zāi)工作，有利于提高抗災(zāi)能力。在此基礎(chǔ)上三部于1988年8月向國(guó)務(wù)院提出《關(guān)于在接受國(guó)際救災(zāi)援助中分情況表明態(tài)度的請(qǐng)示》，提出根據(jù)受災(zāi)情況的不同提出相應(yīng)的國(guó)際救災(zāi)申請(qǐng)，國(guó)務(wù)院于次月同意了三部的請(qǐng)示。

隨著接受國(guó)際救災(zāi)援助的增多，1991年國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好境外救災(zāi)援助和捐贈(zèng)款物工作的通知》，要求各地加強(qiáng)救災(zāi)援助和捐贈(zèng)款物的管理工作。民政部1988年下發(fā)《民政部關(guān)于做好外援抗震救災(zāi)款物接收、發(fā)放、使用、管理工作的通知》，2001年下發(fā)《民政部關(guān)于做好接收境外救災(zāi)捐贈(zèng)物資工作的通知》、《民政部關(guān)于安排使用境外捐贈(zèng)資金有關(guān)事宜的通知》，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)境外救災(zāi)捐贈(zèng)款物的管理。

其次，華僑、港澳臺(tái)同胞的捐贈(zèng)政策。20世紀(jì)80年代，華僑和港澳臺(tái)同胞紛紛來(lái)中國(guó)大陸投資，也積極參與國(guó)內(nèi)的公益事業(yè)，每遇國(guó)內(nèi)發(fā)生重大災(zāi)害，華人、華僑和港澳臺(tái)同胞都紛紛向國(guó)內(nèi)捐贈(zèng)款物。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1979年到1997年，經(jīng)僑務(wù)部門登記的海外華僑、港澳同胞的捐贈(zèng)額達(dá)400億人民幣。為了鼓勵(lì)和保護(hù)華僑愛(ài)國(guó)愛(ài)鄉(xiāng)的熱情，加強(qiáng)對(duì)華僑捐贈(zèng)工作的管理，中央和地方政府紛紛制訂華僑捐贈(zèng)政策。在國(guó)家層面有：《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)華僑港澳同胞捐贈(zèng)進(jìn)口物資管理的通知》(1982)、《國(guó)務(wù)院對(duì)華僑港澳臺(tái)同胞捐贈(zèng)進(jìn)口物資管理10條規(guī)定》(1989)、《國(guó)家外匯管理局關(guān)于對(duì)華僑港澳臺(tái)同胞捐贈(zèng)外匯參加外匯調(diào)劑的暫行規(guī)定》(1989)、《中華人民共和國(guó)海關(guān)對(duì)華僑、港澳臺(tái)同胞捐贈(zèng)進(jìn)口物資監(jiān)管辦法》(1989)。在地方層面有：《湖南省關(guān)于接受自理華僑捐贈(zèng)物資的幾點(diǎn)意見(jiàn)》(1980)、《湖南省關(guān)于貫徹執(zhí)行加強(qiáng)華僑和港澳同胞捐贈(zèng)進(jìn)口物資管理的補(bǔ)充通知》(1983)、《廣東省華僑、港澳同胞辦公益事業(yè)支援家鄉(xiāng)建設(shè)優(yōu)待辦法》(1984)、《廣東省關(guān)于華僑、港澳同胞捐贈(zèng)進(jìn)口汽車的新規(guī)定》(1985)、《廣西壯族自治區(qū)關(guān)于改進(jìn)接受華僑、港澳同胞等捐贈(zèng)款物報(bào)批手續(xù)的通知》(1985)、《湖南省關(guān)于加強(qiáng)華僑、港澳同胞捐贈(zèng)和經(jīng)貿(mào)活動(dòng)中外商贈(zèng)送物資管理的通知》(1986)、《福建省華僑捐贈(zèng)興辦公益事業(yè)管理規(guī)定》(1989)等相關(guān)政策法規(guī)。

這一時(shí)期救災(zāi)主要是由國(guó)家承擔(dān)，來(lái)自社會(huì)的個(gè)人捐贈(zèng)和企業(yè)捐贈(zèng)沒(méi)有大范圍地出現(xiàn)，因而相關(guān)捐贈(zèng)政策并未出臺(tái)。公募性質(zhì)的基金已經(jīng)出現(xiàn)，如宋慶齡基金會(huì)(1982)、中國(guó)孔子基金會(huì)(1984)、中國(guó)人口福利基金會(huì)(1987)、中國(guó)扶貧基金會(huì)、中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)(1989)，對(duì)于公募基金的捐贈(zèng)的相關(guān)免稅政策還沒(méi)有出臺(tái)。這一時(shí)期的捐贈(zèng)政策主要是在外部力量推動(dòng)下制定的，主要是一些規(guī)定、通知、暫行辦法，有關(guān)規(guī)定大多體現(xiàn)在其他的政策與法規(guī)之中，公益捐贈(zèng)的專門法規(guī)尚未出臺(tái)。

二、20世紀(jì)90年代：以救災(zāi)與濟(jì)困為主線的捐贈(zèng)政策

我國(guó)是一個(gè)地域遼闊、自然災(zāi)害多發(fā)的國(guó)家。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，救災(zāi)主要依靠行政性措施，在國(guó)家層面上解決各地的災(zāi)害救助。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸建立，中央政府不能再隨意調(diào)撥各地的資金和物資來(lái)解決突發(fā)性的自然災(zāi)害救助問(wèn)題，救災(zāi)所需大量資金和物資的缺口急需解決；同時(shí)由于社會(huì)轉(zhuǎn)型，社會(huì)的貧富差距逐漸拉大，一些貧困群體的生活出現(xiàn)問(wèn)題，而社會(huì)保障體系又不能完全解決這些問(wèn)題，這就需要其他社會(huì)成員來(lái)協(xié)助解決，社會(huì)捐贈(zèng)也隨之發(fā)展起來(lái)。

1991年江蘇、安徽等省發(fā)生了百年一遇的洪水，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步開(kāi)展向?yàn)?zāi)區(qū)捐贈(zèng)活動(dòng)的通知》，號(hào)召在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)一步開(kāi)展向?yàn)?zāi)區(qū)的捐贈(zèng)活動(dòng)，并在民政部和地方民政局成立救災(zāi)捐款接受辦公室，負(fù)責(zé)接受和分配捐款。1994年南方六省遭受了嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害，各地為了應(yīng)對(duì)災(zāi)情，紛紛出臺(tái)鼓勵(lì)捐贈(zèng)的相關(guān)政策，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)捐贈(zèng)賑災(zāi)款物的管理。廣西轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部等四部門制定的《關(guān)于為救災(zāi)接受捐贈(zèng)進(jìn)口物資稅收問(wèn)題的通知》，同時(shí)頒布《關(guān)于接收使用和管理捐贈(zèng)賑災(zāi)款物的通知》，加強(qiáng)對(duì)捐贈(zèng)款物的管理。同年，廣州市通過(guò)了《關(guān)于規(guī)范救災(zāi)捐贈(zèng)和援助工作的通知》，積極應(yīng)對(duì)災(zāi)情。其他省也出臺(tái)了加強(qiáng)救災(zāi)捐贈(zèng)政管理的規(guī)定：《四川省人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)救災(zāi)捐贈(zèng)管理工作的通知》(1997)、《吉林省救災(zāi)救濟(jì)捐贈(zèng)款物管理辦法》(1997)。為了促進(jìn)接受捐贈(zèng)的部門、單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，保證社會(huì)捐贈(zèng)資金籌集、分配、使用的真實(shí)、合法，提高社會(huì)捐贈(zèng)資金使用的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益，1996年國(guó)家審計(jì)署公布了《審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)捐贈(zèng)資金審計(jì)實(shí)施辦法》(審行發(fā)[1996]351號(hào))。

1998年長(zhǎng)江流域發(fā)生特大洪水，國(guó)內(nèi)外的社會(huì)捐贈(zèng)高達(dá)60多億元。為了加強(qiáng)救災(zāi)款物的管理，1998年國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)救災(zāi)管理工作的通知》，要求各地加強(qiáng)救災(zāi)款物的管理，確保救災(zāi)工作的正常有序開(kāi)展。1999年國(guó)家稅務(wù)總局下發(fā)了《關(guān)于企業(yè)向?yàn)?zāi)區(qū)捐贈(zèng)所得稅前扣除問(wèn)題的通知》和《關(guān)于金融、保險(xiǎn)企業(yè)向?yàn)?zāi)區(qū)捐贈(zèng)所得稅前扣除問(wèn)題的通知》，明確了企業(yè)向?yàn)?zāi)區(qū)捐贈(zèng)的稅收政策，鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人向?yàn)?zāi)區(qū)捐贈(zèng)，幫助災(zāi)區(qū)重建家園，緩解國(guó)家救災(zāi)資金緊張的局面。

在這個(gè)時(shí)期，救災(zāi)活動(dòng)促進(jìn)了社會(huì)捐贈(zèng)的發(fā)展，隨著公益捐贈(zèng)的范圍、數(shù)量和頻度的增加，也引發(fā)了一些新的問(wèn)題：比如虛假捐贈(zèng)、擅自挪用捐贈(zèng)款物等，以及捐贈(zèng)個(gè)人與企業(yè)的稅收問(wèn)題，這在一定程度上抑制了公益捐贈(zèng)的增長(zhǎng)。就公益捐贈(zèng)的管理方面來(lái)說(shuō)，這個(gè)時(shí)期我國(guó)的捐贈(zèng)立法，無(wú)論數(shù)量還是質(zhì)量上相對(duì)于社會(huì)生活中的捐贈(zèng)現(xiàn)象都已滯后[5]。同時(shí)隨著1996年4月國(guó)務(wù)院較大幅度地降低了進(jìn)口關(guān)稅總水平，取消了一系列的減免規(guī)定，華僑、港澳臺(tái)同胞的捐贈(zèng)直線下降，1995年捐贈(zèng)總價(jià)值為41.25億元，1998年共為13.07億元。一些捐贈(zèng)人對(duì)捐贈(zèng)之后要繳納關(guān)稅不理解，一些人受贈(zèng)人又無(wú)力支付關(guān)稅，致使一些捐贈(zèng)難以實(shí)現(xiàn)[5]，因此迫切需要通過(guò)立法明確對(duì)捐贈(zèng)的鼓勵(lì)與優(yōu)惠政策，促進(jìn)公益事業(yè)的健康發(fā)展，公益捐贈(zèng)的立法便應(yīng)運(yùn)而生。1999年6月《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》頒布，公益捐贈(zèng)開(kāi)始走上法制化的軌道。

三、2000年以來(lái)：以免稅為特征的捐贈(zèng)政策

改革開(kāi)放之后，國(guó)內(nèi)公益捐贈(zèng)還沒(méi)有發(fā)展起來(lái)，有關(guān)公益捐贈(zèng)的免稅政策主要是涉及國(guó)外捐贈(zèng)以及華僑和港澳臺(tái)同胞的捐贈(zèng)。20世紀(jì)90年代對(duì)公益捐贈(zèng)基本上是執(zhí)行1993年重新修訂后的《個(gè)人所得稅法》和1993年頒布的《企業(yè)所得稅暫行條例》，即個(gè)人將其所得對(duì)教育事業(yè)和其他公益事業(yè)捐贈(zèng)的部分，按照國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定從應(yīng)納稅所得中扣除：企業(yè)所得稅的納稅人用于公益、救濟(jì)性的捐贈(zèng)，在年度納稅所得額3%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予扣除。金融保險(xiǎn)企業(yè)用于公益、救濟(jì)性的捐贈(zèng)扣除的部分不能超過(guò)1.5%。1999年6月《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》出臺(tái)減免稅收政策，明確了公益捐贈(zèng)可以享受稅收優(yōu)惠政策，但在實(shí)際操作過(guò)程中并沒(méi)有很好地執(zhí)行。這一時(shí)期我國(guó)公益組織得到較快的發(fā)展，而有關(guān)公益捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠得不到執(zhí)行，引起各方面的關(guān)注。但1993年和1999年的《個(gè)人所得稅法》都肯定了個(gè)人將其所得對(duì)教育事業(yè)和其他公益事業(yè)捐贈(zèng)的部分，按照國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定從應(yīng)納稅所得中扣除。這給公益捐贈(zèng)的稅收扣除留下很大的可操作空間，公益組織與社團(tuán)依據(jù)稅法的規(guī)定開(kāi)始爭(zhēng)取稅收優(yōu)惠。

國(guó)家稅務(wù)總局在1998年通過(guò)向聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)捐贈(zèng)給予減免稅收(國(guó)稅發(fā)[1999]77號(hào))。在這之后，稅務(wù)總局在1999—2006年7年間共下文21次批準(zhǔn)了對(duì)21個(gè)基金會(huì)的減免稅收政策*國(guó)稅發(fā)[1999]77號(hào)文，國(guó)稅函[2000]310、628號(hào)，國(guó)稅函[2001]6、164、357號(hào)文，國(guó)稅函[2002]890、973號(hào)文，國(guó)稅函[2003]78、142、722、762、763、1198號(hào)文，國(guó)稅函[2004]341、634號(hào)文，國(guó)稅函[2005]952、953號(hào)文，國(guó)稅函[2006]324、326、447號(hào)文。，財(cái)政部和稅務(wù)總局在2000—2007年共發(fā)文21次，批準(zhǔn)了對(duì)60個(gè)基金會(huì)的減免稅收政策*財(cái)稅[2000]30、97號(hào)文，財(cái)稅[2001]28、103號(hào)文，財(cái)稅[2003]106、204號(hào)，財(cái)稅[2004]82、172號(hào)文，財(cái)稅[2005]54、127、137號(hào)文，財(cái)稅[2006]66、67、68、73、84、164、171號(hào)文，財(cái)稅[2007]98、112、155號(hào)文。。這個(gè)時(shí)期對(duì)基金會(huì)的稅收減免尤其明顯：財(cái)政部和稅務(wù)總局在2003、2004、2005和2006年共8次下文，批準(zhǔn)了52個(gè)基金會(huì)的減免稅收政策，平均每年6.5個(gè)，其中2005年共5次下文，批準(zhǔn)了25個(gè)，而2006年1次就批準(zhǔn)了16個(gè)，可見(jiàn)力度之大。

依據(jù)《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，捐贈(zèng)人用于公益事業(yè)的捐贈(zèng)，依法享有稅收優(yōu)惠政策，但長(zhǎng)期以來(lái)，這一優(yōu)惠政策被作為特惠條款受到嚴(yán)格限定,只有少數(shù)由財(cái)政部和稅務(wù)總局以官方文件指定的基金會(huì)和社會(huì)團(tuán)體才得以享受。這一做法明顯帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，造成了公益組織之間政策待遇的不公平，2007年1月，財(cái)政部和稅務(wù)總局通過(guò)財(cái)稅[2007]6號(hào)文，擴(kuò)大了公益捐贈(zèng)可享受稅前扣除的優(yōu)惠政策范圍，將稅收優(yōu)惠政策的范圍擴(kuò)大到在民政部登記注冊(cè)的所有非營(yíng)利的公益性社會(huì)團(tuán)體和基金會(huì)，另一方面，又下放了資格確認(rèn)權(quán)限，將在省一級(jí)登記的社會(huì)團(tuán)體和基金會(huì)的捐贈(zèng)稅前扣除資格下放，由省級(jí)財(cái)稅部門進(jìn)行確認(rèn)。這一文件的頒布實(shí)施標(biāo)志著中國(guó)公益捐贈(zèng)減免稅收政策開(kāi)始由“特許制”向“審核制”過(guò)渡[6]。2007年新《企業(yè)所得稅》頒布，并于2008年實(shí)施，新《企業(yè)所得稅》統(tǒng)一了內(nèi)外資企業(yè)所得稅的稅率，同時(shí)在公益優(yōu)惠稅制上做出了重要的制度安排。規(guī)定企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈(zèng)支出，在年度利潤(rùn)總額12%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除。新《企業(yè)所得稅》大幅度提高企業(yè)捐贈(zèng)的稅前比例，同時(shí)實(shí)行對(duì)非營(yíng)利組織符合條件的收入可以列入免稅收入政策。

5·12汶川地震之后，稅務(wù)總局于2008年5月21日通過(guò)《關(guān)于個(gè)人向地震災(zāi)區(qū)捐贈(zèng)有關(guān)個(gè)人所得稅征管問(wèn)題的通知》(國(guó)稅發(fā)[2008]55號(hào))，對(duì)于個(gè)人通過(guò)扣繳單位統(tǒng)一向?yàn)?zāi)區(qū)的捐贈(zèng)或者直接通過(guò)政府機(jī)關(guān)、非營(yíng)利組織向?yàn)?zāi)區(qū)的捐贈(zèng)，依法據(jù)實(shí)扣除，并開(kāi)具接受捐贈(zèng)憑據(jù)。文件還首次提出：各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)本著鼓勵(lì)納稅人捐贈(zèng)的精神，在加強(qiáng)對(duì)捐贈(zèng)扣除管理的同時(shí)，通過(guò)各種媒體廣泛宣傳捐贈(zèng)扣除的政策、方法、程序，提供優(yōu)質(zhì)納稅服務(wù)，方便扣繳單位和納稅人具體操作。2008年12月財(cái)政部、稅務(wù)總局、民政部《關(guān)于公益性捐贈(zèng)稅前扣除有關(guān)問(wèn)題的通知》提出對(duì)公益性捐贈(zèng)所得稅稅前扣除有關(guān)問(wèn)題要依法執(zhí)行。這為落實(shí)公益事業(yè)捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠畫(huà)上句號(hào)。

四、公益事業(yè)捐贈(zèng)政策變遷的原因

(一)由外部壓力到內(nèi)部需求。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國(guó)自然災(zāi)害的救濟(jì)是由政府統(tǒng)包下來(lái)，救災(zāi)物資都是由政府負(fù)責(zé)的，在那個(gè)年代向?yàn)?zāi)區(qū)捐贈(zèng)等慈善行為甚至?xí)徽J(rèn)為是“往社會(huì)主義臉上抹黑”，并不光彩，是要遭到批判的[2]378。在人們的意識(shí)中，社會(huì)主義中國(guó)無(wú)貧可濟(jì)，也無(wú)苦可救，自然就不需要公益捐贈(zèng)。公益捐贈(zèng)政策最初是應(yīng)對(duì)外國(guó)政府、非政府組織以及港澳臺(tái)同胞、海外僑胞的捐贈(zèng)管理，主要是有關(guān)國(guó)外捐贈(zèng)、華僑和港澳臺(tái)同胞的捐贈(zèng)政策，因而大多數(shù)是臨時(shí)的政策，主要是應(yīng)對(duì)突發(fā)性的災(zāi)害，其中重大的災(zāi)害才會(huì)向國(guó)際社會(huì)通報(bào)，但這些政策的制定本身已經(jīng)推動(dòng)了我國(guó)公益捐贈(zèng)政策的發(fā)展，也因此而了解到國(guó)外相關(guān)的捐贈(zèng)政策，為建立我國(guó)捐贈(zèng)政策體系奠定了基礎(chǔ)。隨著自然災(zāi)害的增加，傳統(tǒng)的包干制為主要特征的災(zāi)害救助制度日益不適應(yīng)救災(zāi)發(fā)展的要求，在國(guó)家沒(méi)有足夠力量來(lái)應(yīng)對(duì)重要自然災(zāi)害時(shí)，就有必要發(fā)動(dòng)國(guó)內(nèi)外社會(huì)組織和個(gè)人來(lái)共同應(yīng)對(duì)，也需要相關(guān)的政策體系來(lái)引導(dǎo)和鼓勵(lì)個(gè)人和社會(huì)組織積極參與捐贈(zèng)，同時(shí)也可以加強(qiáng)和規(guī)范公益捐贈(zèng)，使公益捐贈(zèng)發(fā)揮最大的效應(yīng)。

(二)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)不斷分化、充滿風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)。斯賓塞認(rèn)為隨著社會(huì)的增長(zhǎng)，社會(huì)結(jié)構(gòu)愈加復(fù)雜并且分化，社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化伴隨著功能的分化，有機(jī)體和超有機(jī)體中分化的結(jié)構(gòu)和功能通過(guò)相互依賴實(shí)現(xiàn)整合，每一個(gè)結(jié)構(gòu)只有依賴其他結(jié)構(gòu)才能維持其生存[7]。吉登斯指出現(xiàn)代性的出現(xiàn)使現(xiàn)代化的發(fā)展不同于傳統(tǒng)社會(huì)的時(shí)空結(jié)構(gòu)，即現(xiàn)代化的擴(kuò)散已經(jīng)使得越來(lái)越多的社會(huì)過(guò)程和事件超出了傳統(tǒng)自然共同體“同時(shí)同地”的范圍。吉登斯指出現(xiàn)代性的降臨，通過(guò)對(duì)“缺場(chǎng)”的各種其他要素的孕育，日益把空間從地點(diǎn)分離了出來(lái)，從位置上看，遠(yuǎn)離了任何給定的面對(duì)面的互動(dòng)情勢(shì)。而現(xiàn)代社會(huì)在“時(shí)—空”結(jié)構(gòu)上的高度伸延，是通過(guò)兩種脫域機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)的，一是象征符號(hào)系統(tǒng)，二是專家系統(tǒng)[8]。處于分離和缺場(chǎng)狀態(tài)下的人們依靠符號(hào)系統(tǒng)和專家系統(tǒng)獲得信息，達(dá)成共識(shí)，形成共同行為，從而維持相互依賴。但問(wèn)題在于，如果提供信息和解釋信息的符號(hào)系統(tǒng)出了問(wèn)題，現(xiàn)代社會(huì)在時(shí)—空結(jié)構(gòu)上的相互依賴就會(huì)受到極大損害，現(xiàn)代社會(huì)就有可能陷入高度緊張和突發(fā)性事件所帶來(lái)的混亂的風(fēng)險(xiǎn)之中。突發(fā)性的自然災(zāi)害和人為災(zāi)難都會(huì)引起社會(huì)秩序的混亂，這個(gè)巨大的社會(huì)系統(tǒng)，不可能保證各子系統(tǒng)完全按照既定的程序正常運(yùn)轉(zhuǎn)[9]，而且由于社會(huì)依賴程度高，會(huì)使原來(lái)的災(zāi)難出現(xiàn)放大和加劇，比如雪災(zāi)、非典、汶川地震，而要恢復(fù)到以前的狀況，就必須動(dòng)員整個(gè)社會(huì)成員的參與，捐贈(zèng)就在所難免。

(三)社會(huì)貧富差距顯著擴(kuò)大。

20世紀(jì)90年代以后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，導(dǎo)致了利益分化的加劇。2005年1月，蓋洛普發(fā)布一項(xiàng)調(diào)查結(jié)果表明，中國(guó)富裕階層和低收入階層的收入差距在迅速加大。蓋洛普國(guó)際調(diào)查事務(wù)部主任博克霍德說(shuō)，中國(guó)富人和窮人的差距正在急劇拉大。同年北京市統(tǒng)計(jì)局的一個(gè)報(bào)告顯示，北京高低戶人均可支配收入差距由2000年的3.1：1擴(kuò)大到2003年的4.7：1。目前，對(duì)于中國(guó)的基尼系數(shù)，說(shuō)法各異，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)為0.4左右，中國(guó)社科院經(jīng)濟(jì)研究所課題組的數(shù)據(jù)是0.454，南開(kāi)大學(xué)的研究成果認(rèn)為已經(jīng)超過(guò)0.5。但是考慮到最高收入階層中存在不少?zèng)]有納入統(tǒng)計(jì)的灰色收入，因此事實(shí)上中國(guó)的基尼系數(shù)已經(jīng)超過(guò)警戒線。貧富分化的結(jié)果就是兩極分化，一極是大量貧困人口的存在，一極是新富階層和官僚權(quán)貴，兩者之間處于尖銳的利益沖突之中，隨著社會(huì)張力的積蓄，新的對(duì)抗就出現(xiàn)了，要彌合兩個(gè)社會(huì)階層之間的鴻溝，就要推動(dòng)富人去做善事，救助一些社會(huì)弱勢(shì)群體，同時(shí)也要?jiǎng)訂T社會(huì)力量去關(guān)心和幫助社會(huì)中的弱勢(shì)群體。

(四)非營(yíng)利組織的發(fā)展。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的非營(yíng)利組織得到了空前的發(fā)展，在社會(huì)變革中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。到1989年全國(guó)性的社團(tuán)增加到1 600多個(gè)，是1978年的16倍，地方性社團(tuán)則增加到20萬(wàn)個(gè)，是1978年的33倍[10]31。1988年國(guó)務(wù)院頒布了《基金會(huì)管理辦法》，1989年國(guó)務(wù)院頒布《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《外國(guó)商會(huì)暫行管理?xiàng)l例》等法規(guī)，加速了非營(yíng)利組織的發(fā)展。20世紀(jì)90年代隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，市場(chǎng)中自下而上生出的社會(huì)空間，使得非營(yíng)利組織得到快速的發(fā)展。1998年修訂了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，同年頒布《民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》。非營(yíng)利組織發(fā)展呈現(xiàn)多元化的趨勢(shì)，截至2006年底，中國(guó)共有民間組織35.4萬(wàn)多個(gè)，從2001年到2006年的5年內(nèi)，社會(huì)團(tuán)體年均增長(zhǎng)6.3%[10]32。我國(guó)社會(huì)團(tuán)體逐漸發(fā)展,形成形式多樣、規(guī)模宏大的非營(yíng)利組織，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧建設(shè)中成為一支不可忽視的社會(huì)力量，并逐漸構(gòu)成了我國(guó)社會(huì)的“第三部門”。非營(yíng)利組織資金來(lái)源的重要組成部分就是公益捐贈(zèng)。公益捐贈(zèng)越發(fā)達(dá)，非營(yíng)利組織就發(fā)展越快。

[1] 徐達(dá)深.中華人民共和國(guó)實(shí)錄：第一卷(上)[M].長(zhǎng)春：吉林人民出版社，1994：232.

[2] 周秋光，曾桂林.中國(guó)慈善簡(jiǎn)史[M].北京：人民出版社，2006.

[3] 《中國(guó)社會(huì)保障制度總覽》編輯委員會(huì).中國(guó)社會(huì)保障制度總覽[M].北京：中國(guó)民主法制出版社，1995.

[4] 李現(xiàn)曾.捐贈(zèng)立法芻議[J].云南法學(xué)，1998(3)：75.

[5] 許安標(biāo).用法律撐起愛(ài)的天空——《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》介紹[J].科技與法律季刊，1999(3)：89.

[6] 王名，徐宇珊.基金會(huì)論綱[M]//清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究所.中國(guó)非營(yíng)利評(píng)論：第二卷.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008：46.

[7] 特納.社會(huì)學(xué)理論的結(jié)構(gòu)：上[M].邱澤奇，譯.北京：華夏出版社，2001：9-10.

[8] 吉登斯.現(xiàn)代性的后果[M].田禾，譯.南京：譯林出版社，2000：15-25.

[9] 童星，張海波,等.中國(guó)轉(zhuǎn)型期的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及識(shí)別——理論探討與經(jīng)驗(yàn)研究[M].南京：南京大學(xué)出版社，2007：57.

[10] 程昔武.非營(yíng)利組織治理機(jī)制研究[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008.

C913.7

A

1007-8444(2012)01-0090-05

2011-10-17

淮安市科技局科技支撐計(jì)劃(社會(huì)發(fā)展)(HAS08050)。

趙海林(1971-)，副教授，南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生，主要從事非營(yíng)利組織、社會(huì)政策研究。

責(zé)任編輯：仇海燕