伍琳瑛，高燦峰

（1．廣東省環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會，廣東 廣 州 5 10030；2．廣州市城市管理技術(shù)研究中心，廣東 廣 州 5 10170）

淺析廣東省生活垃圾處理現(xiàn)狀及管理政策

伍琳瑛1，高燦峰2

（1．廣東省環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會，廣東 廣 州 5 10030；2．廣州市城市管理技術(shù)研究中心，廣東 廣 州 5 10170）

介紹廣東省生活垃圾處理現(xiàn)狀，指出目前面臨的主要問題，從項(xiàng)目審批速度、設(shè)施建設(shè)時(shí)間、資金投入、農(nóng)村治理、垃圾分類等方面分析了廣東省推動垃圾處理工作的相關(guān)管理政策，并針對法律法規(guī)、管理體制、機(jī)制提出了相應(yīng)的建議。

生活垃圾；管理政策；建議

隨著廣東省人口的增加和人民生活水平的提高，生活垃圾產(chǎn)生量日益增加與處理能力相對不足的矛盾日益突出，已成為廣東省社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中迫切需要解決的問題。2012年1月，廣東省政府下發(fā)了《廣東省人民政府辦公廳印發(fā)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)我省城鄉(xiāng)生活垃圾處理工作實(shí)施意見的通知》，將垃圾處理工作列入重要議事日程。

1 廣東省生活垃圾處理現(xiàn)狀

廣東省現(xiàn)轄21個(gè)地級以上市、23個(gè)縣級市和44個(gè)縣。據(jù)統(tǒng)計(jì)2010年該省常住人口1．04億人，比2000年增長20．69%，年平均增長率1．90%。城鎮(zhèn)人口0．69億人，占常住人口的66．18%，城鎮(zhèn)人口比重比2000年上升11．18%［1］。至2011年底，該省共建成生活垃圾無害化處理設(shè)施56座，處理規(guī)模4．83萬t/d，其中填埋場36座，處理規(guī)模3．10萬t/d，占64．18%；焚燒廠20座，處理規(guī)模1．73萬t/d，占35．82%。垃圾處理設(shè)施主要集中在珠江三角洲地區(qū)，共有生活垃圾無害化處理設(shè)施37座，處理規(guī)模為4．14萬t/d，占全省總規(guī)模的85．71%。全省共有19個(gè)地級以上市、20個(gè)縣（市）城區(qū)實(shí)現(xiàn)了生活垃圾無害化處理，城市生活垃圾無害化處理率約75%。對比2005年，處理規(guī)模提高了2．1萬t/d，城市生活垃圾無害化處理率提高了約25%。但是，還有2個(gè)地級市和47個(gè)縣（市）城區(qū)的生活垃圾仍采用簡易處理，大量未經(jīng)無害化處理的垃圾對周邊環(huán)境造成污染。村鎮(zhèn)垃圾收運(yùn)設(shè)施建設(shè)滯后，大量農(nóng)村垃圾積存。且隨著人口增長及城鎮(zhèn)化發(fā)展，廣東省生活垃圾產(chǎn)生量也將持續(xù)快速增長，生活垃圾處理面臨很大壓力。

2 存在問題

2.1 項(xiàng)目建設(shè)選址、征地、環(huán)評難度大，前期工作周期長

廣東省大部分市縣在城市總體規(guī)劃中只預(yù)留垃圾處理設(shè)施布點(diǎn)大致位置，沒有落實(shí)建設(shè)用地，隨著城市不斷擴(kuò)張發(fā)展，土地需求供應(yīng)緊張，加上群眾的環(huán)保訴求增多，垃圾處理設(shè)施的選址、征地和環(huán)評工作越來越復(fù)雜，項(xiàng)目前期工作延續(xù)周期越來越長，特別在土地資源緊缺的珠江三角洲地區(qū)更為明顯。2009年廣州番禺垃圾焚燒廠和2010年東莞市清溪垃圾焚燒廠等項(xiàng)目均因選址遭到周邊居民反對，導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)展緩慢。

2.2 垃圾產(chǎn)生量大且持續(xù)增長，無害化處理能力欠缺

以人均垃圾產(chǎn)生量1 kg/d估算，2010年垃圾產(chǎn)生量約10萬t/d。而現(xiàn)有無害化處理設(shè)施處理規(guī)模僅為4．83萬t/d，且隨著人口增長及人民生活水平的提高，垃圾產(chǎn)生量激增，垃圾處理設(shè)施處理能力明顯不足。仍有茂名市、汕尾市等2個(gè)地級市、及47個(gè)縣（市） 的垃圾采用簡易處理方式，尚未實(shí)現(xiàn)無害化處理?，F(xiàn)有的36座垃圾填埋場所剩填埋空間不多，無害化處理能力急需提升。

2.3 項(xiàng)目建設(shè)資金投入不足

廣東省是全國經(jīng)濟(jì)總量第1大省，但是區(qū)域發(fā)展不平衡，珠江三角洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，粵東西北地區(qū)仍屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。根據(jù)工程造價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)1座無害化填埋場需要數(shù)千萬元建設(shè)資金，建設(shè)1座無害化焚燒廠需要上億元建設(shè)經(jīng)費(fèi)。珠江三角洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、垃圾產(chǎn)生量大，尚可通過自籌資金或市場化手段解決建設(shè)資金問題。但粵東西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，垃圾產(chǎn)生量小，垃圾處理以填埋為主，市場化建設(shè)運(yùn)營可行性較低，主要依靠財(cái)政投入建設(shè)運(yùn)營，垃圾處理設(shè)施建設(shè)進(jìn)展緩慢。

2.4 農(nóng)村垃圾處理工作亟待加強(qiáng)

廣東省村鎮(zhèn)垃圾收運(yùn)設(shè)施不足，縣級垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)滯后，大量農(nóng)村垃圾不能得到有效清運(yùn)和無害化處理。大部分農(nóng)村沒有專門的保潔隊(duì)伍，生活垃圾無人管理，積存的垃圾越來越多，引發(fā)的環(huán)境污染問題越顯突出。

2.5 垃圾分類工作推進(jìn)難度較大

根據(jù)廣東省的政府部門職責(zé)分工，生活垃圾由環(huán)衛(wèi)主管部門負(fù)責(zé)管理，垃圾中的可回收部分由經(jīng)濟(jì)和信息化部門負(fù)責(zé)管理，餐廚垃圾和有害垃圾由環(huán)保部門負(fù)責(zé)管理。但是廣東省垃圾分類體系建設(shè)不完善，以餐廚垃圾處理為例，廣東省目前尚未正式建成1座具備一定規(guī)模的餐廚垃圾處理設(shè)施，餐廚垃圾的處理仍然處于試驗(yàn)階段或者小范圍推廣階段。垃圾分類缺少終處理設(shè)施，再加上相關(guān)部門的管理職責(zé)不清晰，宣傳指引力度不足，垃圾分類工作目前仍然處于起步階段。

3 政策措施

3.1 加快項(xiàng)目審批速度，著力解決設(shè)施建設(shè)用地

一是強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)。廣東省明確提出各地要在2012年底前完成城鄉(xiāng)生活垃圾處理設(shè)施規(guī)劃的編制工作，統(tǒng)籌安排設(shè)施的規(guī)模、布局和用地，并納入土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃，規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)生效后及時(shí)向社會公開。生活垃圾處理設(shè)施用地納入城市黃線保護(hù)范圍并預(yù)留足夠的建設(shè)用地和防護(hù)距離，禁止擅自占用或改變用途。廣東省還提出了要求規(guī)劃部門在審批有關(guān)規(guī)劃或建設(shè)項(xiàng)目涉及到生活垃圾處理設(shè)施時(shí)，須先征求垃圾處理主管部門意見。

二是簡化項(xiàng)目前期審批程序，加快設(shè)施立項(xiàng)、建設(shè)用地、環(huán)評、可行性研究、初步設(shè)計(jì)等環(huán)節(jié)的審批速度，縮短項(xiàng)目前期工作時(shí)間。

三是確保設(shè)施用地供應(yīng)。要求國土部門將處理設(shè)施用地供應(yīng)納入土地利用年度計(jì)劃和建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃，對符合《劃撥用地目錄》的項(xiàng)目，以劃撥方式供應(yīng)建設(shè)用地。對需配套建設(shè)生活垃圾處理設(shè)施的項(xiàng)目，垃圾處理主管部門應(yīng)參與項(xiàng)目的規(guī)劃和工程竣工驗(yàn)收，確保垃圾處理設(shè)施與主體工程同時(shí)規(guī)劃、同時(shí)施工、同時(shí)投入使用。

3.2 明確設(shè)施建設(shè)目標(biāo)，倒逼項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)

一是明確各階段的設(shè)施建設(shè)目標(biāo)。至2012年，汕尾市、茂名市和珠江三角洲地區(qū)各縣（市）建成生活垃圾無害化處理設(shè)施，城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理率達(dá)80%；至2015年，所有縣（市）建成生活垃圾無害化處理設(shè)施，城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理率達(dá)85%以上，高于全國80%的目標(biāo)要求?！笆濉逼陂g，共新建生活垃圾無害化處理設(shè)施91座，新增處理規(guī)模5.85萬t/d。

二是明確分工，落實(shí)責(zé)任。建立健全加強(qiáng)生活垃圾無害化處理工作領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制，由省政府對各地級以上市和順德區(qū)政府實(shí)行目標(biāo)責(zé)任管理，下達(dá)年度工作目標(biāo)，委托省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳與各地級以上市和順德區(qū)政府簽訂年度目標(biāo)責(zé)任書，明確工作責(zé)任。省政府還明確了省政府各相關(guān)部門的分工，由省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳負(fù)責(zé)生活垃圾處理行業(yè)管理工作。除此之外，還把垃圾無害化處理工作列入省委省政府科學(xué)發(fā)展觀、《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》、幸福廣東、城鎮(zhèn)市政公用設(shè)施建設(shè)等重大考核，以目標(biāo)倒逼責(zé)任，時(shí)限倒逼進(jìn)度，明確目標(biāo)，落實(shí)責(zé)任。

3.3 加大項(xiàng)目資金投入，建立健全投融資新機(jī)制

一是拓寬投入渠道。要求地方加大投入力度，加快設(shè)施建設(shè)。嚴(yán)格執(zhí)行生活垃圾處理稅收優(yōu)惠政策。鼓勵(lì)社會資金參與生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營，引導(dǎo)有條件的大型企業(yè)參與投資?！笆濉逼陂g，廣東省財(cái)政統(tǒng)籌省治污保潔工程（垃圾處理設(shè)施）專項(xiàng)資金補(bǔ)助粵東西北等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)。

二是健全收費(fèi)制度。制訂出臺相關(guān)管理政策，改進(jìn)計(jì)費(fèi)和收取方式，鼓勵(lì)采取生活垃圾處理和供水統(tǒng)一收費(fèi)、代扣代繳等方式，提高收繳率，降低收費(fèi)成本。

3.4 確定農(nóng)村治理目標(biāo)，加強(qiáng)農(nóng)村垃圾處理工作

提出農(nóng)村垃圾處理治理目標(biāo)和模式，要求不斷完善農(nóng)村垃圾收運(yùn)設(shè)施，在2012年逐步建立“戶收集、村集中、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”的農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)處理模式，生活垃圾收集處理范圍由城區(qū)向周邊村鎮(zhèn)延伸，20%的建制鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)生活垃圾無害化處理；至2015年，生活垃圾收運(yùn)處理模式進(jìn)一步完善，收運(yùn)處理覆蓋范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，50%的建制鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)生活垃圾無害化處理；至2020年，珠江三角洲地區(qū)的所有建制鎮(zhèn)和其他地區(qū)80%的建制鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)生活垃圾無害化處理；至2030年，城鄉(xiāng)生活垃圾無害化收運(yùn)處理范圍實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

3.5 推進(jìn)垃圾分類力度，實(shí)現(xiàn)垃圾減量化和資源化

一是明確各類垃圾的收運(yùn)處理設(shè)施建設(shè)目標(biāo)。至2012年，廣州市、深圳市初步建成餐廚垃圾收運(yùn)處理系統(tǒng)，珠江三角洲各地初步實(shí)現(xiàn)對廢棄含汞熒光燈、廢溫度計(jì)、廢鉛酸電池等有害垃圾的單獨(dú)收運(yùn)，其他有條件的地區(qū)要積極推進(jìn)有害垃圾單獨(dú)收運(yùn)工作；至2015年，廣州市、深圳市的餐廚垃圾收運(yùn)處理系統(tǒng)成熟完善，力爭創(chuàng)建全國垃圾分類示范城市，城市生活垃圾資源化利用率達(dá)55%以上，其他地級市及順德區(qū)初步建成餐廚垃圾收運(yùn)處理系統(tǒng)，城市生活垃圾資源化利用率達(dá)40%以上；至2020年，所有城市、珠江三角洲地區(qū)所有建制鎮(zhèn)和其他地區(qū)80%建制鎮(zhèn)的餐廚垃圾收運(yùn)處理系統(tǒng)成熟完善；至2030年，全面實(shí)現(xiàn)生活垃圾分類收集、分類運(yùn)輸和分類處置。

二是推進(jìn)垃圾分類減量和資源化利用。加大宣傳力度，使垃圾分類觀念轉(zhuǎn)化為廣大群眾的自覺行動。采取有效措施減少產(chǎn)品生產(chǎn)、流通和使用等環(huán)節(jié)的垃圾產(chǎn)生量。探索建立包裝物強(qiáng)制回收制度，限制包裝材料過度使用。建立完善的廢舊商品回收體系，全面推廣焚燒發(fā)電、生物處理等生活垃圾資源化利用方式。加強(qiáng)對餐飲業(yè)和單位餐廚垃圾的分類收集管理，建立餐廚垃圾排放登記制度。加強(qiáng)可降解有機(jī)垃圾資源化利用工作，組織開展城市餐廚垃圾資源化利用試點(diǎn)，統(tǒng)籌餐廚垃圾、綠化垃圾、建筑垃圾、糞便等無害化處理和資源化利用。有條件的地區(qū)逐步建立可回收垃圾、有害垃圾、廚余垃圾的單獨(dú)收運(yùn)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)垃圾分類、資源化利用和無害化處理。

4 討論及建議

4.1 建立健全垃圾處理法律法規(guī)

目前廣東省有關(guān)生活垃圾處理管理的法律法規(guī)還不夠完善。以垃圾分類為例，由于缺乏實(shí)行垃圾分類的法律條文，加上居民尚未養(yǎng)成垃圾分類的習(xí)慣，導(dǎo)致垃圾分類工作推進(jìn)難度很大。而目前廣東省農(nóng)村垃圾處理管理更是無法可依。應(yīng)結(jié)合廣東省實(shí)際，加快修訂《廣東省城市垃圾管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律，納入垃圾分類、農(nóng)村垃圾處理等內(nèi)容，并配套制訂政策法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，完善管理制度。進(jìn)一步明確各部門工作職責(zé)，特別是餐廚垃圾的收運(yùn)、處理和監(jiān)管等。

4.2 優(yōu)化改革垃圾處理管理體制

廣東省仍有大部分地區(qū)的環(huán)衛(wèi)主管部門既負(fù)責(zé)垃圾清運(yùn)處理，又負(fù)責(zé)垃圾的監(jiān)督管理工作，不利于提高垃圾處理管理效率。建議進(jìn)一步優(yōu)化管理體制，明確職責(zé)范圍。政府部門主要負(fù)責(zé)政策制定和行業(yè)管理工作，生活垃圾清運(yùn)處理工作應(yīng)推向市場，由專業(yè)企業(yè)承擔(dān)垃圾的清運(yùn)處理工作。

4.3 建立設(shè)施建設(shè)信息公開機(jī)制

推動有條件的地方建立垃圾處理設(shè)施建設(shè)反饋機(jī)制，打破當(dāng)前垃圾處理設(shè)施建設(shè)舉步維艱的局面。積極探索垃圾處理設(shè)施運(yùn)營管理信息公開機(jī)制，逐步建立透明的運(yùn)營監(jiān)督管理，增加信息公開透明化，提高垃圾處理設(shè)施運(yùn)營管理的公信力。

［1］廣東省統(tǒng)計(jì)局．廣東省2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)（第1號）［R］．2011．

Status and Management Policies of Domestic Waste Treatment in Guangdong

Wu Linying1,Gao Canfeng2
（1．Guangdong Environmental Sanitation Association,Guangzhou Guangdong 510030;2．Guangzhou Urban Administration Technology Research Center,Guangzhou Guangdong 510170）

The status of domestic waste treatment in Guangdong was introduced,and the main problems currently facing were pointed out．The management policies concerned to promote waste treatment in Guangdong were analyzed from time of project examine and approve,construction time of facilities,fund input,rural management,and waste sorting．Some corresponding suggestions were put forward in view of laws and regulations,management system and mechanism．

domestic waste；management policy；suggestion

X705

B

1005-8206（2012）02-0020-03

2012-02-01

伍琳瑛（1986—），主要從事環(huán)境衛(wèi)生工程咨詢和管理。E-mail：wuly0103@163．com。

（責(zé)任編輯：蘇媛）