朱友剛

(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東濟(jì)南 250100)

我國政府信息公開的思路與對策

朱友剛

(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東濟(jì)南 250100)

政府信息公開是政治民主化、法治化的重要標(biāo)志。我國《政府信息公開條例》實(shí)施已經(jīng)三年多，但仍存在制度不完善、公開力度不足、公民參與能力不夠等問題。轉(zhuǎn)變思想觀念，構(gòu)建完善的政府信息公開制度體系，加強(qiáng)政府信息公開的平臺建設(shè)，逐步拓展信息公開內(nèi)容，推進(jìn)政府信息公開基礎(chǔ)上的公民有序參與，是當(dāng)前我國推進(jìn)政府信息公開、建設(shè)服務(wù)型政府的有效途徑。

服務(wù)型政府;信息公開;制度

2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》實(shí)施后，我國政府信息公開工作取得了顯著成效。政府信息公開與政府職能轉(zhuǎn)變、社會(huì)治理相結(jié)合，以保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)為價(jià)值目標(biāo)，成為當(dāng)前我國政治發(fā)展的重要內(nèi)容。但目前我國政府信息公開仍處于起步階段，仍存在制度不完善、公開力度不足、公民參與能力不足、參與渠道短缺和政府回應(yīng)力度不夠等問題。在我國構(gòu)建服務(wù)型政府的背景下，政府信息公開應(yīng)樹立以人為本理念，不斷健全和完善相關(guān)法律制度，切實(shí)維護(hù)公民知情權(quán)，構(gòu)建有序的公民參與制度框架，這也是當(dāng)前推進(jìn)我國政府信息公開的有效途徑。

一、構(gòu)建完善的政府信息公開制度體系

從國外政府信息公開的實(shí)踐來看，政府信息公開發(fā)展的過程就是制定和完善政府信息公開法律制度的過程。政府信息公開要成為一種制度，必須以法律和政策為支撐。第二次世界大戰(zhàn)后特別是20世紀(jì)80年代全球興起政府信息公開運(yùn)動(dòng)以后，建立以信息公開法為核心的政府信息公開法律體系逐步成為全球性的發(fā)展趨勢。多數(shù)國家既通過憲法、專門的信息公開法及其他相關(guān)法律法規(guī)，又利用相關(guān)政策規(guī)范政府信息公開。

(一)構(gòu)建系統(tǒng)的政府信息公開法律制度體系

政府信息公開法律制度是由相互配套的相關(guān)法律構(gòu)成的有機(jī)整體，政府信息公開法是其中的核心，相關(guān)法律法規(guī)要做到相互銜接。從國外的立法經(jīng)驗(yàn)來看，政府信息公開法律制度通常包括政府信息公開法、陽光下的政府法、隱私權(quán)法、保密法、新聞出版法、檔案法、行政程序法等等，它們共同構(gòu)成政府信息公開法律制度體系。各國正是根據(jù)本國整體法制建設(shè)的狀況及政府信息公開制度建設(shè)的社會(huì)環(huán)境等因素，分別構(gòu)建符合本國國情的政府信息公開法律制度體系，從整體上推進(jìn)政府信息公開法制建設(shè)。美國的政府信息公開立法架構(gòu)被公認(rèn)是較為完善的，主要由4部法律構(gòu)成，分別是1966年制定的《信息自由法》、1974年制定的《隱私權(quán)法》、1976年制定的《陽光下的政府法》和1996年制定的《電子信息自由法》。這4部法律奠定了美國政府信息公開的法制框架。其中，《信息自由法》是關(guān)于政府文件的公開，實(shí)際上是關(guān)于決策結(jié)果的公開;《陽光下的政府法》適用于合議制政府機(jī)關(guān)的會(huì)議公開，實(shí)際上是決策過程的公開。再加上美國較為完善的程序法，使得公民的知情權(quán)得到充分有效的保護(hù)。

我國的政府信息公開立法應(yīng)當(dāng)首先確定其結(jié)構(gòu)體系，以政府信息公開法為核心，正確處理政府信息公開法律體系內(nèi)部各法律法規(guī)之間的關(guān)系，制定或修訂相關(guān)法律和規(guī)定。一般認(rèn)為，政府信息公開法律制度體系主要應(yīng)當(dāng)包括政府信息公開法、保密法、檔案法、隱私權(quán)法，等等。此外，行政程序法所涉及的關(guān)于辦事程序方面信息公開的規(guī)定也屬于政府信息公開法律制度的范疇。目前，我國的《政府信息公開條例》是國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，立法位階明顯低于保密法和檔案法，其中關(guān)于信息公開的規(guī)定與保密法、檔案法、統(tǒng)計(jì)法、國家安全法、傳染病防治法等法律之間還存在不協(xié)調(diào)之處，信息公開與保密的邊界還比較模糊，在法律適用中可能引發(fā)沖突。為保證政府信息公開法律制度體系的統(tǒng)一性和整體性，必須正確處理政府信息公開法律體系內(nèi)部諸法律制度之間的關(guān)系，盡快對保密法、檔案法等相關(guān)法律進(jìn)行修訂，使涉及政府信息公開的法律規(guī)定協(xié)調(diào)一致。

(二)準(zhǔn)確界定政府信息公開的邊界

政府信息公開是政府對社會(huì)公眾承擔(dān)的義務(wù)。服務(wù)型政府的宗旨要求政府盡可能提供最大范圍的信息，信息公開的標(biāo)準(zhǔn)和范圍是信息公開的基本問題，正確劃定信息公開范圍是政府信息公開工作正常開展的前提。從政治權(quán)利的角度看，任何公民都有獲取政府信息的權(quán)利，但由于政府信息公開涉及不同利益之間的沖突，所以公民知情權(quán)的行使應(yīng)有一定的限制，以維持公開所代表的公共利益與保密所代表的政府利益、隱私權(quán)益之間的相對平衡。因此，相關(guān)法律制度應(yīng)當(dāng)對政府信息公開的范圍作出準(zhǔn)確的界定，尤其是要正確處理公開原則與保密原則的關(guān)系。

在政府信息公開問題上，世界各國一般都確定了“以公開為原則，不公開為例外”的政府信息公開原則，公開的范圍呈現(xiàn)日益擴(kuò)大的趨勢，對不公開的信息有嚴(yán)格的限制。而我國現(xiàn)行保密法和檔案法的原則是“以不公開為原則，以公開為例外”。如果國家秘密的概念過于抽象或不確定，就會(huì)在很大程度上制約公眾獲取政府信息的權(quán)利。要解決這一問題，必須在處理保密與公開的關(guān)系時(shí)，明確政府信息公開的邊界，掌握好公開與保密的平衡。一是確立信息公開的默認(rèn)原則，即“公開為原則，不公開為例外”;二是在這一原則基礎(chǔ)上，對屬于國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私范圍不予公開的信息，要進(jìn)行具體、明確的列舉，建立更加開放、明晰的制度規(guī)范。目前，國家尚未對政府信息公開中的保密審查作出統(tǒng)一規(guī)定，有關(guān)部門和地方政府根據(jù)自身實(shí)際制定的保密審查制度大多過于原則和抽象，如何處理保密和公開的關(guān)系仍缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)和操作細(xì)則，政府機(jī)關(guān)自由裁量的空間很大，信息公開的廣度和深度受到嚴(yán)重制約。

(三)完善政府信息公開救濟(jì)制度

在各國政府信息公開的實(shí)踐中，公民的知情權(quán)被虛化和空置的現(xiàn)象十分突出，迫切需要司法機(jī)關(guān)提供公正公平的司法救濟(jì)。政府信息公開司法救濟(jì)制度是一種司法糾錯(cuò)機(jī)制，與公民、法人的救濟(jì)請求權(quán)相統(tǒng)一。有效的訴訟機(jī)制是信息公開的重要環(huán)節(jié)，公民或法人對行政機(jī)關(guān)涉及政府信息公開的具體行政行為不服的，可以向法院提起行政訴訟，由法院以開庭審判聽證的方式進(jìn)行審查，以糾正政府信息公開中可能存在的問題。正如有學(xué)者指出的:“獨(dú)立的司法審查構(gòu)成公共信息治理中不可或缺的一環(huán)，司法審查機(jī)制的有效性是行政信息真實(shí)披露的保證，沒有有效的司法審查作為正式制度上的保障，行政公開法的規(guī)定就是‘無牙的老虎’?！雹偈t心:《治理、信息與行政公開》，《中外法學(xué)》2003年第1期。在美國，根據(jù)《信息自由法》的規(guī)定，信息公開的法律救濟(jì)是針對依申請的公開，也就是公眾請求公開某項(xiàng)文件，政府拒絕公開請求;或者請求政府不公開符合豁免公開的個(gè)人信息或商業(yè)秘密，政府予以公開。在這兩種情況下，公眾都可以啟動(dòng)法律救濟(jì)程序。

北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心發(fā)布的《中國行政透明度年度報(bào)告·2009》②http://zqb．cyol．com/content/2010 －09/29/content_3420121．htm。顯示，因缺乏司法救濟(jì)，公眾對于政府信息不公開束手無策。由于我國行政訴訟法規(guī)定的保護(hù)公民權(quán)利的范疇不包括公民知情權(quán)，因此它是否可以納入行政訴訟的救濟(jì)范圍，一度存在很大爭議。為了確保政府信息公開制度得到有效實(shí)施，必須允許申請人對行政機(jī)關(guān)的不公開決定提起行政訴訟。2010年12月13日最高人民法院審判委員會(huì)通過2011年8月13日起施行的《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》，針對法律依據(jù)不足，受理、審理、判決等各個(gè)環(huán)節(jié)無規(guī)則可依、標(biāo)準(zhǔn)難統(tǒng)一等問題，從法院的受理范圍、舉證責(zé)任、不公開的范圍、審理方式和判決形式等幾個(gè)方面對涉及政府信息公開的訴訟作出了司法解釋。在行政機(jī)關(guān)拒絕提供信息的情況下，申請人可以請求司法救濟(jì)，法院即可對行政決定所根據(jù)的事實(shí)進(jìn)行重新審理，審查行政機(jī)關(guān)拒絕提供的信息是否屬于應(yīng)當(dāng)免予公開的情況并作出裁判。但這個(gè)司法解釋仍設(shè)定了原告眾多的舉證責(zé)任，這無疑增加了申請信息公開的難度。因此，有必要借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善我國的政府信息公開司法審查制度，提升司法救濟(jì)水平，促進(jìn)政府信息公開向更深更廣的方向發(fā)展，從法律上保障公民知情權(quán)的有效行使。其一，進(jìn)一步放寬對原告資格的限定?！墩畔⒐_條例》第33條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟?！逼胀ǖ男姓V訟一般要限定原告資格，即具體行政行為與與原告的合法權(quán)益之間存在直接聯(lián)系。但是，拒絕信息公開決定所侵害的并不是公開申請人所固有的“法律上的利益”，而是作為全體公民所擁有的信息公開請求權(quán)。其二，在舉證責(zé)任上實(shí)行倒置，由被告負(fù)主要的舉證責(zé)任。美國《信息自由法》規(guī)定:被告行政機(jī)關(guān)應(yīng)對其拒絕公開的正確性“負(fù)舉證責(zé)任”。因?yàn)椤氨灰蠊_的文件掌握在行政機(jī)關(guān)手中，只有行政機(jī)關(guān)知道文件的內(nèi)容和性質(zhì)”。在證明標(biāo)準(zhǔn)上，采取了對行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格審查的規(guī)定，美國的《信息自由法》規(guī)定行政機(jī)關(guān)的證明必須達(dá)到法院完全承認(rèn)的程度。其三，應(yīng)當(dāng)采用不公開審查的原則。審判公開是現(xiàn)代訴訟的基本原則，但許多國家信息公開法中對于因信息公開而提起的行政訴訟案件均有不公開審查的規(guī)定。這里的“不公開審查”與一般訴訟法上通常理解的作為少數(shù)例外的“不公開審理”不同。后者的不公開除了對社會(huì)不公開，對案件的當(dāng)事人仍然是公開的。而信息公開訴訟的“不公開審查”是對案件當(dāng)事人也不公開。其四，對于應(yīng)該公開而不公開的行政行為給公民造成經(jīng)濟(jì)損失的，當(dāng)事人有權(quán)請求國家賠償。因此，可以探討通過修改《行政訴訟法》和《國家賠償法》，確立行政機(jī)關(guān)拒不公開應(yīng)公開的信息時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的賠償責(zé)任。

(四)在地方政府層面健全相關(guān)配套制度

地方政府的信息公開配套制度是否健全，直接關(guān)系信息公開法律制度的落實(shí)和服務(wù)型政府的構(gòu)建。第一，健全信息公開工作機(jī)制。為了保障信息公開制度的實(shí)施，各地應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地實(shí)際，建立健全政府信息公開工作機(jī)制，包括信息發(fā)布協(xié)調(diào)機(jī)制、信息公開保密審查機(jī)制、信息公開責(zé)任制度、考核制度、責(zé)任追究制度、社會(huì)評議制度、行政復(fù)議制度等。要逐步完善相關(guān)工作機(jī)構(gòu)，在省級政府各部門及機(jī)構(gòu)設(shè)置信息公開工作主管部門，各級行政機(jī)關(guān)內(nèi)部可設(shè)立專職的信息專員，專門負(fù)責(zé)政府信息公開工作。條件允許的情況下，相當(dāng)層級的政府還可設(shè)立獨(dú)立的信息公開仲裁機(jī)構(gòu)。第二，完善信息公開監(jiān)督體系。推進(jìn)政府信息公開必須完善多層次的監(jiān)督體系，一是完善內(nèi)部監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督即行政監(jiān)督，包括監(jiān)察機(jī)關(guān)的專門監(jiān)督以及政府各部門、各機(jī)構(gòu)自上而下的層級監(jiān)督。二是強(qiáng)化外部監(jiān)督，外部監(jiān)督主要包括人大依法監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、公眾和新聞媒體的輿論監(jiān)督。第三，規(guī)范信息公開管理制度。一是進(jìn)一步規(guī)范信息公開程序。當(dāng)前，我國政府信息公開法律程序有很大的隨意性，要克服公開內(nèi)容的隨意性、公開途徑的狹窄性以及公開環(huán)節(jié)中可能存在的問題，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化信息公開。二是制定政府信息公開的總體規(guī)劃和各項(xiàng)規(guī)章制度，組織編制政府信息公開指南、公開目錄和年度工作報(bào)告，保障政府信息公開工作規(guī)范科學(xué)、平穩(wěn)有序開展。三是完善政府信息“依申請公開”收費(fèi)制度。“依申請公開”收費(fèi)既有利于政府維持信息公開的可持續(xù)性，也有利于申請人申請行為的理性化，避免過度消費(fèi)和不當(dāng)占用公共資源。

二、加強(qiáng)政府信息公開的平臺和內(nèi)容建設(shè)

政府信息公開方式關(guān)系到信息公開的成效，是實(shí)施政府信息公開的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是政府服務(wù)的重要途徑和手段。應(yīng)當(dāng)樹立“以公眾為中心”的理念，不斷創(chuàng)新公開方式，加強(qiáng)信息公開平臺建設(shè)，提升政府門戶網(wǎng)站信息公開功能，拓展公開的內(nèi)容和渠道。

政府門戶網(wǎng)站作為政府與公眾溝通的橋梁和為公眾服務(wù)的平臺，將發(fā)揮越來越重要的作用。政府門戶網(wǎng)站將政府信息公開與電子政務(wù)相結(jié)合，以統(tǒng)一的電子政務(wù)平臺為載體，全面、準(zhǔn)確發(fā)布政府信息公開事項(xiàng)，突破了時(shí)間、空間和人為因素的限制，不僅可以節(jié)約行政成本，第一時(shí)間發(fā)布政府信息，而且可以最大限度地?cái)U(kuò)大政府信息共享范圍，全面提高信息公開和政務(wù)服務(wù)水平，逐步實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)均等化。政府門戶網(wǎng)站搭建了政府與公眾雙向互動(dòng)的政務(wù)平臺，隨著政府門戶網(wǎng)站互動(dòng)應(yīng)用的增強(qiáng)，公眾可以通過門戶網(wǎng)站對行政決策事項(xiàng)充分地發(fā)表意見，表達(dá)利益訴求，提出服務(wù)需求，從而促進(jìn)政府決策的民主化、科學(xué)化。同時(shí)，政府門戶網(wǎng)站為推進(jìn)行政權(quán)力公開透明運(yùn)行和公眾監(jiān)督政府提供了條件，對于實(shí)現(xiàn)政府行政的透明化、決策的民主化具有積極作用。

政府信息公開不僅包括具體行政行為，而且包括抽象行政行為以及行政事實(shí)行為的產(chǎn)生和實(shí)施。根據(jù)政府信息公開的立法宗旨和服務(wù)型政府建設(shè)的要求，政府信息公開應(yīng)以人民群眾普遍關(guān)心、涉及人民群眾切身利益的問題作為政府信息公開的重點(diǎn)內(nèi)容，圍繞行政主體基本情況和行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督的程序、方法、結(jié)果等事項(xiàng)不斷拓展政府信息公開的內(nèi)容。當(dāng)前，我國政府信息公開局限于少數(shù)領(lǐng)域和行政結(jié)果的公開，對于行政過程的公開則沒有明確的規(guī)定。從我國國情出發(fā)，政府信息公開應(yīng)該包括行政管理結(jié)果的公開和行政管理過程的公開兩個(gè)方面的內(nèi)容。行政管理結(jié)果的公開主要包括行政管理活動(dòng)中形成的文件、檔案、資料等信息的公開;行政管理過程的公開包括與公眾重大利益相關(guān)的行政會(huì)議的公開以及重要決策、執(zhí)行的公開，把行政行為的整個(gè)過程納入公開的范圍，置于公民的監(jiān)督之下。

三、推進(jìn)政府信息公開基礎(chǔ)上的公民有序參與

政府信息公開只是行政民主化的開端，公民參與才更加完整地表達(dá)了行政民主化的意蘊(yùn)。公眾對政府的了解程度以及參與行政的廣度和深度，在很大程度上取決于政府信息公開的程度。完善政府信息公開制度，應(yīng)當(dāng)逐步建立公民參與的程序性制度，實(shí)踐政府信息公開所蘊(yùn)含的行政民主化理想。

政府信息公開是公眾理解和認(rèn)同公共管理的價(jià)值目標(biāo)、增強(qiáng)對政府行為的認(rèn)同感從而有效參與的基礎(chǔ)，是建立政府與公眾良性互動(dòng)關(guān)系的重要環(huán)節(jié)。信息公開所解決的關(guān)鍵問題是如何最大限度地保障公民知情權(quán)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。政府信息公開帶動(dòng)公民參與，使公民進(jìn)入行政權(quán)力運(yùn)行過程，有效地整合公眾的公共選擇和價(jià)值認(rèn)同，提高政府公共服務(wù)的績效，提升公眾對政府行政行為的認(rèn)同感和滿意度，增強(qiáng)政府的合法性基礎(chǔ)。

公民參與對于防止社會(huì)利益失衡、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保證政府決策的科學(xué)性和民主性具有重要意義。公民參與的制度化水平越高，公民越可以通過制度化的渠道合法地參與政治生活，社會(huì)穩(wěn)定程度就越高;反之，公民參與的制度化水平越低，公民的正當(dāng)利益訴求不能通過合法途徑進(jìn)行表達(dá)，非制度化的參與往往會(huì)影響社會(huì)和政治穩(wěn)定。因此，推進(jìn)政府信息公開基礎(chǔ)上的公民有序參與，積極構(gòu)建多層次、多角度的公民參與體系，對于實(shí)現(xiàn)政府與公民和社會(huì)之間的良性互動(dòng)、構(gòu)建服務(wù)型政府具有重要作用。

服務(wù)型政府是公民廣泛參與的政府，必須建立公民參與公共事務(wù)管理的機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)公共決策的民主化，構(gòu)建有效回應(yīng)的服務(wù)型政府。首先，完善民意反映機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公民與政府之間平等的信息交流。要善于利用大眾傳播媒介的組織機(jī)制，形成多層次、多渠道的傳播網(wǎng)絡(luò)體系，為公民參與提供充分的信息和適當(dāng)?shù)耐緩剑瑢?shí)現(xiàn)政府與公民之間的信息流動(dòng)，這種流動(dòng)不僅包括政府行政內(nèi)容和信息的公開，更包括政府的信息輸入，即政府對公民意愿和需求的充分了解和采納，以公民和社會(huì)的需要作為政府工作的起點(diǎn)。其次，要盡可能地將更多的作為目標(biāo)群體的公民納入行政過程，實(shí)現(xiàn)行政活動(dòng)民主化。通過公示制度、聽證制度、信訪制度、個(gè)別接觸制度以及電子政務(wù)平臺等，使公眾可以直接就自己關(guān)心的公共事務(wù)發(fā)表意見，對政策施加影響。在政府決策和績效評估中，堅(jiān)持公民導(dǎo)向，以公民為中心，以公民滿意為政府服務(wù)的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同公共決策的具體情況，采用隨機(jī)抽樣、自愿報(bào)名、利益代表推舉等機(jī)制以增強(qiáng)公民參與公共決策的覆蓋面和代表性，充分吸收公眾意見，并將專家建議與社會(huì)實(shí)際、公民需求最大限度地結(jié)合起來，在對公民意見和建議進(jìn)行充分調(diào)查分析之后，提出決策方案。再次，堅(jiān)持重大問題事先廣泛征求各方面意見，然后提交政府有關(guān)決策程序進(jìn)行討論、審議的決策制度。各級行政機(jī)關(guān)要按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求，完善公民利益表達(dá)和意見整合機(jī)制，在一定范圍內(nèi)定期或不定期地就重大問題、重要決策與行政相對人進(jìn)行平等對話和民主協(xié)商，實(shí)現(xiàn)與公民的對話交流。通過公民合法、自主、理性地參與公共事務(wù)，了解民情、聽取民意、集中民智，為政府決策提供依據(jù)。在服務(wù)型政府理念指導(dǎo)下，通過政府信息公開和公民參與，保證政府決策的科學(xué)化和民主化。

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1003－4145［2012］03－0148－04

2012－01－27

朱友剛，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院博士生。

(責(zé)任編輯:周文升wszhou66@126．com)