汪習(xí)根 武小川

跨越式發(fā)展的法治模式與機(jī)制研究

汪習(xí)根 武小川

法治制度變遷是實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的必由之路，跨越式發(fā)展的法治模式可歸結(jié)為四種：權(quán)力主導(dǎo)下的法律強(qiáng)制干預(yù)模式、權(quán)力引導(dǎo)下的政策性平衡模式、權(quán)力整合下的區(qū)域聯(lián)動(dòng)模式和核心資源的強(qiáng)行賦權(quán)模式；跨越式發(fā)展的法治機(jī)制可設(shè)計(jì)為法律賦權(quán)、導(dǎo)向、供給、激勵(lì)、約束與救濟(jì)機(jī)制五大方面。

跨越式發(fā)展；法治；模式；機(jī)制

跨越式發(fā)展自21世紀(jì)初進(jìn)入國(guó)家決策層面視野后①2000年8月，江澤民在東北三省黨的建設(shè)和“十五”期間經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展座談會(huì)上指出：“我國(guó)正處于加快工業(yè)化的過(guò)程中，又面臨著運(yùn)用科技革命成果特別市信息技術(shù)改造和提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的難得機(jī)遇，必須以信息化帶動(dòng)工業(yè)化，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)生產(chǎn)力的跨越式發(fā)展?！彪S后，西藏、甘肅、寧夏、新疆、湖北等多個(gè)省區(qū)也將跨越式發(fā)展列入發(fā)展規(guī)劃中。參見(jiàn)《人民日?qǐng)?bào)》2000年8月29日第1版。，引發(fā)了理論研究的熱潮，而這些研究大多立足于經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，鮮有法學(xué)視角的探討，導(dǎo)致在法律上的模式構(gòu)建與機(jī)制供給明顯不足。法律與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系是法學(xué)研究的重要部分?！皩?duì)大多數(shù)持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，法治如果不是充分條件、也是必要的一個(gè)條件。大量的長(zhǎng)期和多國(guó)別的經(jīng)驗(yàn)研究已經(jīng)表明，法治與增長(zhǎng)有正相關(guān)關(guān)系?！雹谂嵛念＃骸吨袊?guó)的法治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，載吳敬璉、江平：《洪范評(píng)論》第1卷第1輯《法律與發(fā)展》，第18頁(yè)。為此，本文將站在法理學(xué)高度，研究法治對(duì)跨越式發(fā)展的作用模式與實(shí)踐保障機(jī)制。

一、跨越式發(fā)展法治模式的邏輯起點(diǎn)

在研究跨越式發(fā)展的諸多文獻(xiàn)中，對(duì)跨越式發(fā)展的定義其說(shuō)不一。Keun Lee和Chaisung Lim在研究韓國(guó)工業(yè)發(fā)展道路時(shí)指出了三種趕超（catching－ups）模式：路徑創(chuàng)造型趕超（path－creating catching－up）、路徑跳躍型趕超（path－skipping catching－up）和路徑跟隨型趕超（path－following catching－up）。他們認(rèn)為，只有前兩種趕超模式才是跨越③Keun Lee，Chaisung Lim.“Technological Regimes，Catching－Up and Leapfrogging：Findings From the Korean Industries”.Research Policy，2001，（30），p.459.。盡管這種分類(lèi)方法主要研究的是科技在工業(yè)發(fā)展中的作用，但在研究社會(huì)的總體跨越式發(fā)展時(shí)，該分類(lèi)仍具有借鑒意義。本文認(rèn)為，跨越式發(fā)展是落后國(guó)家或地區(qū)為了更好更快地提高發(fā)展水平而提出的一種目標(biāo)性概念。

社會(huì)發(fā)展與科技發(fā)展不同，并不存在固定的路徑，“它的軌跡是由利益、意識(shí)形態(tài)和制度來(lái)維持的，而其中每一個(gè)都是可以改變的?！雹躊eter A.Gourevitch，“The Politics of Corporate Governance Regulation”，Yale law journal，2003，（112），p.1866.跨越式發(fā)展建立在先進(jìn)和落后的區(qū)分之上。后發(fā)優(yōu)勢(shì)論為跨越式發(fā)展提供了有力的理論支持?！翱萍贾R(shí)有可能從先進(jìn)地區(qū)向落后地區(qū)擴(kuò)散。一個(gè)經(jīng)濟(jì)體離科技前沿越遠(yuǎn)，引入高科技后可能產(chǎn)生的技術(shù)進(jìn)步就越大。因此，在勞動(dòng)生產(chǎn)率方面落后發(fā)達(dá)國(guó)家越遠(yuǎn)的國(guó)家，就越有可能獲得更高的生產(chǎn)力增長(zhǎng)率?！雹貳dward N.Wolff.“Competitiveness and International Specialization：Policy Implications”，New York University of International law ＆ Politics，1993，（23），p.263.除了技術(shù)引進(jìn)優(yōu)勢(shì)外，落后地區(qū)還具有制度創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)、結(jié)構(gòu)變動(dòng)優(yōu)勢(shì)、規(guī)模擴(kuò)張優(yōu)勢(shì)、人力資源優(yōu)勢(shì)等其他優(yōu)勢(shì)②簡(jiǎn)新華、徐 輝：《后發(fā)優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)與可持續(xù)發(fā)展》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2002年第6期，第32～33頁(yè)。。但是，后發(fā)優(yōu)勢(shì)只是一種相對(duì)優(yōu)勢(shì)和可能優(yōu)勢(shì)。具備后發(fā)優(yōu)勢(shì)并不必然就能實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。實(shí)際上，近幾十年來(lái)并未出現(xiàn)窮國(guó)追上富國(guó)的總體趨勢(shì)。在發(fā)展中國(guó)家，國(guó)際貿(mào)易和投資的利益大多流向資本控制者，勞動(dòng)者所得甚少。根據(jù)世界銀行的報(bào)告，在過(guò)去30年中，窮國(guó)和富國(guó)的差距擴(kuò)大了10倍③Mark D.Kielsgard.“Unocal and the Demise of Corporate Neutrality”.California Western International law Journal，2005，（36），p.192.。所以，簡(jiǎn)單地從技術(shù)或經(jīng)濟(jì)層面尋求跨越式發(fā)展之道顯然是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新?！安煌瑖?guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初始制度結(jié)構(gòu)大相徑庭，要求其發(fā)展路徑也相應(yīng)做出調(diào)整；不存在單一的成功發(fā)展模式，對(duì)于任何國(guó)家的任何時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的首要選擇是制度的選擇。換言之，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，‘制度至關(guān)重要’?！雹茏T崇臺(tái)：《發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的新發(fā)展》，武漢大學(xué)出版社1999年，第114頁(yè)?？缭绞桨l(fā)展的實(shí)現(xiàn)不僅要克服市場(chǎng)失敗，還要克服政府失敗，因而最為關(guān)鍵的是建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的基本制度環(huán)境。

法律作為一種制度體系，對(duì)發(fā)展功不可沒(méi)。麥考密克將法律視為一種特殊的“制度事實(shí)”，但制度法理論“不是關(guān)于社會(huì)制度的理論，而是把法律視為一個(gè)現(xiàn)實(shí)的社會(huì)規(guī)范體系的理論”⑤尼爾·麥考密克、奧塔·魏因貝格爾：《制度法論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年，第36頁(yè)。。制度法學(xué)從本體論和認(rèn)識(shí)論角度分析制度尤其是法律制度，而較少關(guān)注法律的運(yùn)作和法律與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系。法律與發(fā)展運(yùn)動(dòng)則直接致力于研究發(fā)展中國(guó)家法律與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系。第一次法律與發(fā)展運(yùn)動(dòng)以現(xiàn)代化理論和自由法制主義為理論前提，認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家可以通過(guò)移植發(fā)達(dá)國(guó)家的法律實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這次運(yùn)動(dòng)在理論和實(shí)踐上都受到了質(zhì)疑，最終歸于沉寂。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的興起推動(dòng)了第二次法律與發(fā)展運(yùn)動(dòng)，“強(qiáng)調(diào)國(guó)家的權(quán)力下放和鞏固那些有利于市場(chǎng)和私人投資的各種正式和非正式制度?！雹轒aGgi Carfield.Participatory Law and Development：Remapping the Locus of Authority，University of Colorado law Review，2011，（82），p.752.然而，這一思潮存在至少兩方面值得反思與改進(jìn)的問(wèn)題：第一，它們忽略了經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的民主。在分析法律與發(fā)展運(yùn)動(dòng)的效果時(shí)，MaGgi Carfield認(rèn)為法律與發(fā)展范式需要有一個(gè)根本的轉(zhuǎn)變?！皩W(xué)者和實(shí)務(wù)工作者必須拋棄‘我們?nèi)绾胃淖兯麄儯俊膯?wèn)題，并代之以另一個(gè)不同的問(wèn)題：一個(gè)共同體想要以何種方式改變它的法律，參與改革過(guò)程的外部行動(dòng)者又應(yīng)該如何行動(dòng)？”⑦M(jìn)aGgi Carfield，Participatory Law and Development：Remapping the Locus of Authority，University of Colorado law Review，2011，（82），p.739.Carfield提出了“參與型法律與發(fā)展”（participatory law and development），強(qiáng)調(diào)落后地區(qū)人民的自決權(quán)，充分尊重和聽(tīng)取他們的意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)政策制定過(guò)程的民主化，從而使得有利市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度得到更多的認(rèn)同和支持。第二，它們忽略了政府干預(yù)的積極作用。在Tor Krever看來(lái)，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和第二次法律與發(fā)展運(yùn)動(dòng)中的法治話(huà)語(yǔ)不過(guò)是新自由主義的一種延續(xù)。法律對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)值在于它能夠提供一個(gè)穩(wěn)定的投資環(huán)境和市場(chǎng)運(yùn)作所必須的可預(yù)測(cè)性，法律之治只不過(guò)是市場(chǎng)之治的工具性運(yùn)用⑧Tor Krever.“The Legal Turn in Late Development Theory：The Rule of Law and the World Bank’s Development Model”，Harvard International law Journal，2011，（52），pp.307～315.。

跨越式發(fā)展是誘致性制度和強(qiáng)制性制度共同作用的結(jié)果。在跨越式發(fā)展的啟動(dòng)階段，政府自上而下的制度變革和資源配置起著決定性的作用?！坝捎趪?guó)家的權(quán)威和特殊作用，可以強(qiáng)行地引入和推行制度變遷，因而這叫做強(qiáng)制性制度變遷。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，會(huì)出現(xiàn)制度不均衡性，有些制度不均衡可以由不同層次的誘致性制度變遷來(lái)消除。但是，有些制度不均衡將由于制度變遷的私人收益與社會(huì)收益之間的差異而持續(xù)存在，為此需要由上而下在政府的作用下實(shí)行強(qiáng)制性制度變遷?！雹嶙T崇臺(tái)：《發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的新發(fā)展》，武漢大學(xué)出版社1999年，第258頁(yè)。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)引入市場(chǎng)的誘致性制度如提升效率、知識(shí)的積累等，地區(qū)的經(jīng)濟(jì)可以得到持續(xù)快速的發(fā)展。比如，亞洲“四小龍”發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，“正如不能僅僅通過(guò)復(fù)制法律而獲得成功一樣，其他任何一個(gè)第三世界國(guó)家不能復(fù)制促使亞洲‘四小龍’發(fā)展的經(jīng)濟(jì)歷史獲得成功。只有通過(guò)法律的工具性使用來(lái)改變其依照固有的約束和資源形成的社會(huì)制度，或許會(huì)促使其追求自身發(fā)展的道路?！雹侔病と侣?，羅伯特·塞德曼：《發(fā)展進(jìn)程中的國(guó)家與法律：第三世界問(wèn)題的解決和制度變革》，法律出版社2006年，第57頁(yè)。當(dāng)非洲國(guó)家取得獨(dú)立后，那些接受過(guò)良好教育的領(lǐng)導(dǎo)者并沒(méi)有改變落后現(xiàn)狀。安·塞德曼和羅伯特·塞德曼認(rèn)為，這是法律和制度變革的缺失造成的，與任用一個(gè)“好人”相比，“好的制度產(chǎn)生好的政府”。他們用“制度再生產(chǎn)規(guī)律”描述了社會(huì)、制度和法律之間的關(guān)系：“

1.社會(huì)制度，是由各類(lèi)社會(huì)中全體社會(huì)成員的重復(fù)性行為所構(gòu)成。

2.除非制度改變，社會(huì)將不會(huì)改變。

3.不管多么軟弱無(wú)力，國(guó)家權(quán)力畢竟還是引導(dǎo)和有計(jì)劃變革社會(huì)制度的主要工具。

4.除非法律秩序已然明確規(guī)定了社會(huì)變革的根本制度，制度才會(huì)發(fā)生改變，但這種改變絕非社會(huì)可以選擇的結(jié)果。

5.與之相反，在其他事項(xiàng)保持不變的情形下，除非法律秩序變化，那么制度將在本質(zhì)上保持不變?！雹诎病と侣?，羅伯特·塞德曼：《發(fā)展進(jìn)程中的國(guó)家與法律：第三世界問(wèn)題的解決和制度變革》，法律出版社2006年，第43頁(yè)。盡管跨越式發(fā)展應(yīng)該是路徑多元的而不是路徑趨同的，但是，法律是對(duì)多樣性高度抽象的產(chǎn)物，對(duì)共識(shí)與規(guī)律的挖掘與確認(rèn)是通過(guò)法治促進(jìn)跨越式發(fā)展的基本動(dòng)力。而一切理性的法治制度安排都建立在良好的法律價(jià)值取向和價(jià)值整合的基礎(chǔ)上。通過(guò)以上分析，我們認(rèn)為，要?jiǎng)?chuàng)設(shè)科學(xué)的跨越式發(fā)展法治保障機(jī)制，必須理性地構(gòu)建好以下四個(gè)關(guān)系模式：

一是制度與發(fā)展的關(guān)系模式。發(fā)展依賴(lài)主體的自我超越行為，但行為離不開(kāi)外部制度供給。法律制度是所有制度中最為長(zhǎng)效與強(qiáng)效的制度?？缭绞桨l(fā)展的法治制度構(gòu)建首先應(yīng)當(dāng)是立法上的創(chuàng)新。任何一個(gè)區(qū)域的跨越式發(fā)展都不只是該區(qū)域可以自我實(shí)現(xiàn)的，必須在國(guó)家層面進(jìn)行立法創(chuàng)新；然后才是地方的立法，即享有地方立法權(quán)的省市的立法。但是，即使在同一區(qū)域內(nèi)部依然存在發(fā)展的不平衡，區(qū)域內(nèi)部的不同地方之間在立法或規(guī)范創(chuàng)制上的協(xié)作也是十分必要的。形成國(guó)家、地方以及區(qū)域三位一體的綜合立法模式是跨越式發(fā)展的前提。

二是權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系模式。實(shí)踐表明，沒(méi)有哪一個(gè)區(qū)域的跨越式發(fā)展可以離開(kāi)公共權(quán)力，盡管其介入的方式不同。公權(quán)力不能克減私權(quán)利，這是國(guó)際人權(quán)公約的基本原則。但是，公權(quán)力可以將道義上的權(quán)利提升為法定權(quán)利，從而在法律文本中添加權(quán)利的新成員，如對(duì)新型市場(chǎng)主體的創(chuàng)設(shè)、對(duì)新型權(quán)利的認(rèn)可或?qū)⒛撤N權(quán)利賦予給某類(lèi)主體以激活發(fā)展?jié)撃堋４似湟灰?。其二，公?quán)力介入到兩個(gè)及兩個(gè)以上平等主體之間進(jìn)行關(guān)系衡平，以激勵(lì)有利于發(fā)展的行為并抑制不利于發(fā)展的行為，最常見(jiàn)的措施是各種優(yōu)惠政策的廣泛采用。但是，應(yīng)當(dāng)將這一政策模式及時(shí)提升到立法規(guī)制上來(lái)。

三是自由與平等的關(guān)系模式?？缭绞桨l(fā)展是對(duì)現(xiàn)實(shí)的形式上的平等競(jìng)爭(zhēng)的顛覆。因?yàn)檫@種貌似平等的競(jìng)爭(zhēng)永遠(yuǎn)只會(huì)是假借自由之名維持發(fā)展的不平等格局。所以，跨越式發(fā)展在本質(zhì)上就是以不平等、不對(duì)等的特殊方式來(lái)干預(yù)自由、以縮小不平等，從而最終達(dá)致實(shí)質(zhì)公平。

四是效率與平等的關(guān)系模式?？缭绞桨l(fā)展絕對(duì)不是簡(jiǎn)單的基于平等的發(fā)展，效率應(yīng)當(dāng)是其核心價(jià)值，但這并不意味著對(duì)平等的犧牲。在滿(mǎn)足了羅爾斯正義論的第二個(gè)原則即對(duì)社會(huì)上最不利的人最有利的前提下，效率應(yīng)當(dāng)是跨越式發(fā)展法治建設(shè)的關(guān)鍵目標(biāo)。

二、跨越式發(fā)展的法治模式選擇

由于發(fā)展環(huán)境和發(fā)展基礎(chǔ)的不同，跨越式發(fā)展呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展路徑。跨越式發(fā)展并不存在一種固定的發(fā)展路徑，各個(gè)地區(qū)可能并且應(yīng)該在綜合分析內(nèi)部和外部因素的情況下，選擇適合本地區(qū)的發(fā)展模式。與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式的多樣性相對(duì)應(yīng)的是法治模式的差異性與多元性。要實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，借鑒國(guó)內(nèi)外落后地區(qū)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)是極為必要的。通過(guò)實(shí)證研究，在抽取典型跨越式發(fā)展樣本并進(jìn)行類(lèi)型化分析后，我們將跨越式發(fā)展的法治模式歸結(jié)為以下四種：

（一）權(quán)力整合下的區(qū)域聯(lián)動(dòng)模式

通過(guò)國(guó)家層面的立法，政府承擔(dān)投資、援助、補(bǔ)貼、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與升級(jí)諸方面的法定職責(zé)，完成對(duì)特定區(qū)域的全面整合與系統(tǒng)規(guī)劃，助推該區(qū)域擺脫發(fā)展困境而實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。以德國(guó)為例，為拯救魯爾老工業(yè)區(qū)，先后制定了《聯(lián)邦區(qū)域整治法》、《煤礦改造法》、《環(huán)保基本法》等相關(guān)的法律法規(guī)，并制定《投資援助法》加大對(duì)煤炭、鋼鐵等工業(yè)的投資力度。1969年制訂的《魯爾區(qū)域整治規(guī)劃》是聯(lián)邦德國(guó)第一個(gè)在法律上正式生效的區(qū)域整治規(guī)劃，它的目標(biāo)是以煤鋼工業(yè)為基礎(chǔ)，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，拓展交通運(yùn)輸。但是，將大量補(bǔ)貼投向煤、鋼企業(yè)，并沒(méi)有從根本上改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的局面，也沒(méi)有扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)衰退的趨勢(shì)?！皩?shí)踐證明這是錯(cuò)誤的，政府雖然投入大量資金，卻沒(méi)有努力去改變單一的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，政府試圖通過(guò)補(bǔ)貼，以減少經(jīng)濟(jì)變革引起的震蕩，但這種方式只是延長(zhǎng)了變革的時(shí)間，最終阻擋不了變革。”①倪健民：《德國(guó)魯爾區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變》，載《經(jīng)濟(jì)研究參考》2000年第11期，第43頁(yè)。1979年聯(lián)邦政府與魯爾區(qū)各級(jí)地方政府以及工業(yè)協(xié)會(huì)等組織聯(lián)合制定了《1980—1984年魯爾行動(dòng)計(jì)劃》，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。1989年德國(guó)政府又制定了《礦冶地區(qū)未來(lái)倡議》，然后又著手實(shí)施《歐盟與北威州聯(lián)合計(jì)劃》，依照魯爾區(qū)內(nèi)的不同情況，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的多樣化發(fā)展。經(jīng)過(guò)40多年的轉(zhuǎn)型，魯爾從煤炭和鋼鐵制造中心發(fā)展成為多種行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)?？梢?jiàn)，這種整合模式中的所謂“整合”，實(shí)際上是一種在主體和客體及其相互之間進(jìn)行的三重整合，其主體是政府、區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)體和區(qū)際經(jīng)濟(jì)體三者的互動(dòng)，特別是區(qū)內(nèi)主體與區(qū)際主體以及其內(nèi)部不同主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系完全憑借公權(quán)力的政策性平衡來(lái)形成和展開(kāi)；其客體是產(chǎn)業(yè)格局與公共資金，即以國(guó)家財(cái)力的傾斜性分配來(lái)激勵(lì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。而這一切都是通過(guò)法律所進(jìn)行的強(qiáng)制整合。

（二）核心資源的強(qiáng)行賦權(quán)模式

對(duì)公有土地、礦山等重要資源進(jìn)行強(qiáng)制性分配，通過(guò)法律規(guī)范賦予開(kāi)發(fā)者以所有權(quán)，從而激發(fā)活力、促進(jìn)跨越式發(fā)展。這是一種沒(méi)有政府直接投資、而是采用配置資源利益的典型賦權(quán)模式。以美國(guó)為例，對(duì)美國(guó)西部開(kāi)發(fā)的經(jīng)驗(yàn)值得重新反思。美國(guó)國(guó)會(huì)在1784年、1785年和1787年連續(xù)通過(guò)了三個(gè)土地法令，將西部土地國(guó)有化后再低價(jià)出售給私人。1862年美國(guó)通過(guò)了《宅地法》、《太平洋鐵路法》、《莫里爾法》，加強(qiáng)西部的土地開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育發(fā)展。1864年美國(guó)成立移民局，通過(guò)了《鼓勵(lì)移民法》，為西部開(kāi)發(fā)吸納來(lái)自歐洲、亞洲以及拉丁美洲等地的勞動(dòng)力。1870年、1873年、1877年美國(guó)又通過(guò)了《木材和礫石法》、《育林法》和《荒地法》，低價(jià)將土地和資源出售給私人進(jìn)行開(kāi)發(fā)。1887年的《哈奇法》、1890年的《第二次莫里爾法》、1935年的《班克里德——瓊斯法》也通過(guò)扶持農(nóng)工商學(xué)院為開(kāi)發(fā)西部提供大量掌握農(nóng)業(yè)和工商業(yè)知識(shí)的人力資源。其實(shí)，這種模式的要旨有兩個(gè)方面，一是公法與私法互動(dòng)，在依據(jù)公法的強(qiáng)制干預(yù)調(diào)節(jié)方式無(wú)條件賦予土地權(quán)的同時(shí)，又按照私法的意思自治方式為私主體供給資金，滿(mǎn)足發(fā)展的資金與資源需求。二是資源與權(quán)利聯(lián)姻。將沒(méi)有權(quán)利歸宿的處于純自然狀態(tài)的土地資源予以確權(quán)，依據(jù)原始正義的先占之游戲規(guī)則，使看似不公平的賦權(quán)行為獲得了最大的發(fā)展效率，其實(shí)質(zhì)是一種以效率價(jià)值優(yōu)先于平等價(jià)值為立法導(dǎo)向的跨越式發(fā)展模式。

（三）權(quán)力主導(dǎo)下的法律強(qiáng)制干預(yù)模式

國(guó)家公權(quán)力以立法以及授權(quán)立法的最有效方式強(qiáng)力介入而非一般間接地引導(dǎo)發(fā)展過(guò)程。其關(guān)鍵在于打破了市場(chǎng)主體之間的平等權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以非對(duì)等非互惠的現(xiàn)代法律調(diào)節(jié)機(jī)制進(jìn)行強(qiáng)制性資源配置。以深圳市為例，1980年全國(guó)人大常委會(huì)頒布了《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》，建立了深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)。根據(jù)該條例，深圳市在稅收、土地使用、外匯管理、產(chǎn)品銷(xiāo)售、出入境管理等方面制定了一系列吸引外資的優(yōu)惠政策。全國(guó)人大常委會(huì)1992年通過(guò)了《授權(quán)深圳市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和深圳市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定》，賦予了深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)。而就整個(gè)珠江三角洲而言，其跨越式發(fā)展呈現(xiàn)出地方政府主導(dǎo)、外向經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)組織創(chuàng)新和內(nèi)外市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)的特征②參見(jiàn)左正：《“珠江三角洲模式”的總體特征與成因》，載《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》2001年第10期，第72～73頁(yè)。?？梢?jiàn)，這一模式的實(shí)質(zhì)在于：第一，動(dòng)用國(guó)家最高權(quán)力即立法權(quán)，并授權(quán)待開(kāi)發(fā)區(qū)域以特別的地方立法權(quán)，使區(qū)域發(fā)展自由最大化；第二，市場(chǎng)自由的退場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)行為的權(quán)力化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府行為直接相關(guān)，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)政策與分配優(yōu)惠政策，就沒(méi)有跨越式發(fā)展。

（四）權(quán)力引導(dǎo)下的政策性平衡模式

這一模式與上一種模式較為相似，都需要公共權(quán)力的高效率地干預(yù)，但在干預(yù)的力度與方向上存在重大差異。它是在傳統(tǒng)公法的權(quán)力直接干預(yù)的同時(shí)，也注重發(fā)揮間接引導(dǎo)而非直接主導(dǎo)的功能，在不同的市場(chǎng)主體之間進(jìn)行平衡與協(xié)調(diào)。以上海為例，主要是利用國(guó)外資金發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，把引進(jìn)的重點(diǎn)放在技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)上。1990年9月，國(guó)務(wù)院通過(guò)了《關(guān)于上海浦東新區(qū)鼓勵(lì)外商投資減征、免征企業(yè)所得稅和工商統(tǒng)一稅的規(guī)定》，上海市政府也通過(guò)了《鼓勵(lì)外商投資浦東新區(qū)的若干規(guī)定》、《上海浦東新區(qū)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和投資指南》，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展原則、鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和限制或禁止發(fā)展的產(chǎn)業(yè)做出了規(guī)定。這一模式既重視法律的強(qiáng)力干預(yù)與控制，又注重發(fā)揮法律對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與技術(shù)進(jìn)步的超前引導(dǎo)功能，采取了法律直接干預(yù)與間接平衡的雙重手段。

三、跨越式發(fā)展的法治機(jī)制構(gòu)建

一旦承認(rèn)跨越式發(fā)展路徑的多元性，接下來(lái)要做的便是如何選擇具體實(shí)踐的法律機(jī)制。國(guó)家在資源配置、制度設(shè)計(jì)以及執(zhí)行方面都有極大的能力，因而充分發(fā)揮和規(guī)范國(guó)家的引導(dǎo)、干預(yù)與調(diào)控職能，對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)的跨越式發(fā)展具有決定性意義。我們認(rèn)為，跨越式發(fā)展的法治機(jī)制至少包括以下六大方面：

（一）賦權(quán)機(jī)制

賦權(quán)是跨越式發(fā)展的動(dòng)力源，法治對(duì)跨越式發(fā)展的賦權(quán)首先在于將特定的公共資源與利益賦予給特定的主體，使其享有法律上的權(quán)能與資格，可以排他性地占有、使用或處置并獲得收益。權(quán)利客體往往是跨越式發(fā)展中增強(qiáng)核心競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵，其配置的不同取向直接關(guān)乎主體的發(fā)展動(dòng)力與能力。同時(shí)，由于“民主和人類(lèi)發(fā)展的聯(lián)系可能是強(qiáng)有力的，但這種聯(lián)系不是自動(dòng)的，賦權(quán)是溝通其間的橋梁?！雹?002年人類(lèi)發(fā)展報(bào)告：《在碎裂的世界中深化民主》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2002年，第54頁(yè)。所以，賦權(quán)意味著適度的“放權(quán)”，要求國(guó)家公權(quán)力向特定發(fā)展區(qū)域下放權(quán)力，包括立法權(quán)、政策規(guī)范的創(chuàng)制權(quán)等規(guī)范性權(quán)力和技術(shù)、市場(chǎng)、資本等發(fā)展要素上的實(shí)質(zhì)性權(quán)力。國(guó)家在制定和實(shí)施發(fā)展規(guī)劃時(shí)，給予地方政府更多的權(quán)力，使它們能夠因地制宜地選擇發(fā)展模式、發(fā)展道路和發(fā)展方式。比如資源富集的地區(qū)可以采取以工業(yè)為主導(dǎo)的發(fā)展模式；人力資本質(zhì)量?jī)?yōu)勢(shì)明顯的區(qū)域，可以采取自主創(chuàng)新或引進(jìn)、轉(zhuǎn)化技術(shù)的發(fā)展方式；人口大省可以采取承接加工制造業(yè)為主導(dǎo)的發(fā)展模式；具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的地方則可以選擇以金融或以高科技研發(fā)為主導(dǎo)的發(fā)展模式；有豐富旅游資源的地方則可以選擇以旅游服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的發(fā)展模式。我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十一五”規(guī)劃改變了過(guò)去以“計(jì)劃”命名的方式，并首次將發(fā)展目標(biāo)分為預(yù)期性目標(biāo)和約束性目標(biāo)，這是我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的一個(gè)重要標(biāo)志。這種轉(zhuǎn)變賦予了地方政府更多的權(quán)力制定地方發(fā)展規(guī)劃，更靈活地適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的變化。

賦權(quán)機(jī)制還應(yīng)擴(kuò)大發(fā)展的參與主體及其參與維度，使更多社會(huì)組織和個(gè)人有權(quán)利參與發(fā)展模式的選擇、實(shí)施和監(jiān)督。在編制“十一五”規(guī)劃時(shí)，2003年12月國(guó)家發(fā)改委評(píng)審小組首次以社會(huì)公告的方式對(duì)研究課題進(jìn)行招標(biāo)。編制“十二五”規(guī)劃時(shí)，2010年底政府又通過(guò)利用互聯(lián)網(wǎng)等方式，在全社會(huì)發(fā)起了“共繪藍(lán)圖，我為‘十二五’規(guī)劃建言獻(xiàn)策”活動(dòng)。但是，如何將這種社會(huì)參與機(jī)制常規(guī)化和規(guī)范化，并全面應(yīng)用到地方制定發(fā)展規(guī)劃的過(guò)程中，仍是一個(gè)需要研究的問(wèn)題。國(guó)家發(fā)改委已擬定《規(guī)劃編制工作條例》，對(duì)規(guī)劃編制過(guò)程中的前期工作，立項(xiàng)，起草，銜接，論證，批準(zhǔn)，公布，評(píng)估，修訂和廢止等各個(gè)環(huán)節(jié)的程序都做出了明確規(guī)定。我們認(rèn)為，該條例不應(yīng)僅僅停留于政策層面而應(yīng)當(dāng)提升到國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的效力層次上才能更為有效地保障參與發(fā)展的公共性與民主性。

（二）導(dǎo)向機(jī)制

跨越式發(fā)展與常規(guī)發(fā)展的最大區(qū)別在于從自由為主轉(zhuǎn)向平等為主的價(jià)值導(dǎo)向，從以市場(chǎng)自發(fā)導(dǎo)向?yàn)橹鬓D(zhuǎn)變到公共權(quán)力依據(jù)政策和法律導(dǎo)向?yàn)橹?，并?qiáng)化法律導(dǎo)向的承載功能。法律導(dǎo)向機(jī)制包括行為模式導(dǎo)向和利益預(yù)期導(dǎo)向。就行為模式而言，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資金流向等方面的指引、引導(dǎo)與規(guī)劃?rùn)C(jī)制是典型的行為模式導(dǎo)向型機(jī)制，通過(guò)確立鼓勵(lì)、認(rèn)可與禁止三種行為選擇，將主體的行為約束在特定的軌道內(nèi)，從而引導(dǎo)資金、人力資本和市場(chǎng)流向富于創(chuàng)新與活力的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。從利益預(yù)期導(dǎo)向看，法律后果的設(shè)定會(huì)促使人們?cè)谶x擇行為方式時(shí)通過(guò)功利計(jì)算來(lái)進(jìn)行合理取舍。無(wú)論是外部合作導(dǎo)向還是自主創(chuàng)新導(dǎo)向，都必須規(guī)范化、法律化，才具有可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)久效力。從法律調(diào)整方式看，跨越式發(fā)展法治導(dǎo)向要以?xún)A斜性、非對(duì)等性為主輔之以平等協(xié)作性。因?yàn)榭缭绞桨l(fā)展是一種高水平高速度的發(fā)展，要在科技進(jìn)步的推動(dòng)下，通過(guò)產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、質(zhì)量、效益諸領(lǐng)域的跨越，縮小與發(fā)達(dá)區(qū)域的差距甚至超越發(fā)達(dá)地區(qū)。所以，在這種超常規(guī)的、非均衡的、不平行的發(fā)展戰(zhàn)略下，發(fā)揮法律的利益導(dǎo)向功能對(duì)培植主體的發(fā)展能力、加速發(fā)展進(jìn)程十分必要。為此，應(yīng)當(dāng)建構(gòu)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向法律規(guī)范體系，根據(jù)國(guó)家一級(jí)的法律或法規(guī)進(jìn)行地方性立法的創(chuàng)制，確保產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)布局諸方面適應(yīng)跨越發(fā)展的需要；完善以技術(shù)創(chuàng)新為導(dǎo)向或資源優(yōu)化配置為定位的法律制度，形成具有可操作性的高效率的富有活力的發(fā)展機(jī)制。

（三）供給機(jī)制

落后地區(qū)在跨越式發(fā)展進(jìn)程中受制于資金、技術(shù)、資源等的匱乏，因而迫切需要源自于外部的能量。援助與資金及技術(shù)支持是供給能量的最直接方式，對(duì)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展極為重要。落后地區(qū)的貧窮“更多是因?yàn)橄忍斓母顚拥摹δ苄载氀斐傻?，這些成為制約他們實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)的結(jié)構(gòu)性障礙。除非獲得持續(xù)和目標(biāo)明確的外部援助，這些國(guó)家（地區(qū)）承受不起走上繁榮新道路所必需的基本投資?！雹偻袅?xí)根：《發(fā)展權(quán)全球法治機(jī)制研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2008年，第307頁(yè)。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立和完善三種供給機(jī)制：

一是基于公法的自上而下的能量供給機(jī)制。這是典型的公權(quán)力強(qiáng)制運(yùn)作的表現(xiàn)，沒(méi)有任何意思自治與協(xié)商的成分，往往是對(duì)整體社會(huì)利益與社會(huì)公平考量的結(jié)果。層級(jí)間的援助機(jī)制主要是轉(zhuǎn)移支付制度，這種制度往往與國(guó)家的預(yù)算法聯(lián)系在一起，具有一定的常規(guī)性和強(qiáng)制性。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是優(yōu)化社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要制度安排，是落后地區(qū)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的重要助力。為了貫徹落實(shí)“十二五”規(guī)劃，加大對(duì)中西部地區(qū)的財(cái)政投入力度，財(cái)政部制定了《2011年中央對(duì)地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法》和《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》。但是，關(guān)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定仍停留在部門(mén)規(guī)章的層面，而且目前政府間支出責(zé)任劃分不清，一般性資金和專(zhuān)項(xiàng)性資金使用效率不高，這些都亟待通過(guò)出臺(tái)《轉(zhuǎn)移支付法》加以規(guī)制。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不僅僅局限于國(guó)家層面，在省級(jí)轄區(qū)內(nèi)，各地區(qū)之間也存在經(jīng)濟(jì)不平衡，仍需要省級(jí)政府制定相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付制度。在此，可借鑒歐盟的某些做法。歐盟為了縮小區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)差距，設(shè)立了歐盟區(qū)域發(fā)展基金（ERDF）、歐盟社會(huì)基金（ESF）和凝聚基金（Cohesion Fund），歐盟區(qū)域政策四大原則之一的輔助性（additionality）原則規(guī)定：歐盟的結(jié)構(gòu)性基金所提供的援助不能取代成員國(guó)的財(cái)政支出②http：//ec.europa.eu/regional＿policy/how/principles/index＿en.cfm。這意味著歐盟區(qū)域內(nèi)的某些落后地區(qū)可以享受歐盟、國(guó)家以及大地區(qū)等多層面的援助資金。英國(guó)西北地區(qū)制定發(fā)展規(guī)劃時(shí)列舉的資金來(lái)源就包括歐盟層面的基金、國(guó)家層面如學(xué)習(xí)與技能委員會(huì)（LSC）、鄰里改造計(jì)劃（NRP）等的資金以及西北地區(qū)發(fā)展署層面的撥款③Northwest Regional Economic Strategy 2006，載http：//www.nwda.co.uk/PDF/RES06v2.pdf。

二是基于公私法互動(dòng)的強(qiáng)制性平衡機(jī)制。即在公權(quán)力的主導(dǎo)下將不同區(qū)域的兩個(gè)主體連接起來(lái)，形成援助、投資與技術(shù)支持的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。這顯然不同于政府直接供給機(jī)制，但可以動(dòng)員地方政府力量以增強(qiáng)中央政府發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施力度。例如，為了實(shí)現(xiàn)新疆的長(zhǎng)治久安和跨越式發(fā)展，我國(guó)采取“5·12”特大地震災(zāi)后的災(zāi)區(qū)重建模式為新疆提供支援。全國(guó)19個(gè)省區(qū)將對(duì)新疆的80多個(gè)縣進(jìn)行對(duì)口支援，為其提供人才、資金、管理等方面的援助。國(guó)家各部委亦先后通過(guò)了援疆政策，根據(jù)《南疆三地州建設(shè)項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》，國(guó)家將在2009年至2013年間補(bǔ)助投資500億元人民幣，在三地州建設(shè)超過(guò)1.3萬(wàn)個(gè)大中小型項(xiàng)目。在實(shí)踐中有兩個(gè)問(wèn)題值得重視：一是如何解決政府號(hào)召的可執(zhí)行性和強(qiáng)制力問(wèn)題。一般認(rèn)為，雙方并無(wú)法定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，自然談不上法律責(zé)任，往往以政治責(zé)任代替法律責(zé)任。政治責(zé)任對(duì)政策的實(shí)施功效無(wú)可否認(rèn)，而與法律機(jī)制相比較，則可能會(huì)由于在任期制、輪崗制的行政體制制約下而難以保證長(zhǎng)期穩(wěn)定地發(fā)揮功能?？梢詫⑿姓ㄉ系呢?zé)任及時(shí)引入其中進(jìn)行強(qiáng)制規(guī)范。二是如何完善政府規(guī)劃項(xiàng)目的法律程序機(jī)制問(wèn)題。既要防止因?yàn)椤懊孀庸こ獭倍挥?jì)成本、損害公共利益的行為，也要防止借機(jī)損公肥私的不良做法。為此，健全與完善政府采購(gòu)、招投標(biāo)法的實(shí)施機(jī)制十分必要。

三是基于私法的意思自治式能量供給機(jī)制。這并不是來(lái)自于政府的援助與保障，而是由某一區(qū)域與其他區(qū)域特別是發(fā)達(dá)區(qū)域之間在平等協(xié)商的條件下達(dá)成援助與支持意向并最終以契約的形式加以法律上的固化，利用發(fā)達(dá)區(qū)域的特定優(yōu)勢(shì)對(duì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域進(jìn)行支援的法律機(jī)制。在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)克服兩個(gè)局限：其一，將平等主體間的援助僅僅視為是政府強(qiáng)制或動(dòng)員的結(jié)果。以往區(qū)域間的援助大多根據(jù)共同上級(jí)的要求進(jìn)行，其實(shí)，還可發(fā)展出一種有別于這種政府主導(dǎo)型援助的新型援助形式，即契約式援助。契約式援助具有明顯的自主性和約定性，即在沒(méi)有公權(quán)力干預(yù)的前提下，構(gòu)建純粹基于意思自治的援助權(quán)利義務(wù)關(guān)系模式。這是一種對(duì)等而自由的契約機(jī)制，對(duì)受援者而言，獲利是顯見(jiàn)的；而對(duì)援助者來(lái)說(shuō)，也不是單純地給予和付出而無(wú)任何對(duì)價(jià)，其對(duì)價(jià)雖非直接的當(dāng)期的，但可以是全面而長(zhǎng)遠(yuǎn)的，如以技術(shù)援助獲得受援區(qū)域的產(chǎn)品市場(chǎng)與廉價(jià)勞動(dòng)力，盡管援助方的收益與投入在時(shí)間上會(huì)發(fā)生一定的分離，但從根本上講其權(quán)利義務(wù)的總量依然是一致與平衡的。所以，在實(shí)踐中可以廣泛推行。其二，違反此種援助義務(wù)往往會(huì)導(dǎo)致道義而非法律責(zé)任。區(qū)域間的援助機(jī)制往往具有臨時(shí)性和單一指向性，即在特定時(shí)期內(nèi)，援助者和被援助者基于平等的地位，對(duì)某一或某幾個(gè)援助項(xiàng)目進(jìn)行協(xié)商。由于一味強(qiáng)調(diào)援助的單向性與慈善性，而不是從利益的雙向互動(dòng)出發(fā)，所以，其權(quán)利義務(wù)無(wú)法具體化和法律化。既然援助雙方主體互為權(quán)利義務(wù)承受者，就應(yīng)當(dāng)明確權(quán)利義務(wù)對(duì)等性，一旦違反約定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的違約和法定責(zé)任。

（四）激勵(lì)機(jī)制

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，增加生產(chǎn)要素的投入是實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)擴(kuò)大化的一種重要途徑。合理的激勵(lì)機(jī)制能夠刺激個(gè)人和組織不斷貢獻(xiàn)自己占有的資源，實(shí)現(xiàn)資源的充分流通和利用。由于生產(chǎn)要素的不同，激勵(lì)機(jī)制也有所不同。對(duì)于知識(shí)技術(shù)而言，國(guó)家應(yīng)完善對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，切實(shí)維護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)人的權(quán)利，使他們能夠更積極地從事知識(shí)技術(shù)創(chuàng)新，為實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展提供必要的技術(shù)支持。除了知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)外，國(guó)家亦制定了《自然科學(xué)獎(jiǎng)勵(lì)條例》、《發(fā)明獎(jiǎng)勵(lì)條例》和《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步獎(jiǎng)勵(lì)條例》等行政法規(guī)。這些法規(guī)對(duì)促進(jìn)全國(guó)層面的科技進(jìn)步有重要影響，但要實(shí)現(xiàn)落后區(qū)域的跨越式發(fā)展，就必須制定和完善相應(yīng)的地方性獎(jiǎng)勵(lì)法規(guī)。因?yàn)樵诂F(xiàn)有的等差序列中給予同等水準(zhǔn)的獎(jiǎng)勵(lì)，盡管單個(gè)的效益增加了，但原有的不平等依然如故。除了知識(shí)技術(shù)創(chuàng)新外，人才的引進(jìn)也是顯著提高地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力的一個(gè)重要途徑。在發(fā)展的要素中，人力資本首當(dāng)其沖。人才強(qiáng)國(guó)是我國(guó)增強(qiáng)綜合國(guó)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重大戰(zhàn)略選擇。人才強(qiáng)區(qū)、人才強(qiáng)省措施頻頻推出①?lài)?guó)家層面的“千人計(jì)劃”、“百人計(jì)劃”、“長(zhǎng)江學(xué)者獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃”，以及地方層面如陜西的“三秦學(xué)者計(jì)劃”、上海的“東方學(xué)者計(jì)劃”、安徽的“皖江學(xué)者計(jì)劃”、湖北的“楚天學(xué)者計(jì)劃”等等都提供了一系列優(yōu)惠和獎(jiǎng)勵(lì)措施，力圖為跨越式發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)高端人才資源。。當(dāng)然，存在一個(gè)普遍的問(wèn)題亟待解決，即多停留在政策層面缺少法律上的長(zhǎng)期強(qiáng)制性制度保障。即使通過(guò)了關(guān)于引進(jìn)人才的地方性立法，也往往抽象籠統(tǒng)、權(quán)利義務(wù)不甚明了，其對(duì)人才保障上的政府、企業(yè)法律責(zé)任設(shè)定更是付之闕如，而沒(méi)有責(zé)任者的獎(jiǎng)勵(lì)顯然是缺乏保障的。再者，稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼以及土地使用政策是發(fā)達(dá)區(qū)域早期實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展普遍采用的基本方式，如長(zhǎng)三角和珠三角以及其他經(jīng)濟(jì)特區(qū)即是。在改革開(kāi)放初期，為了吸引外資，曾給予外商投資高于本國(guó)國(guó)民投資的許多優(yōu)惠政策。這種超國(guó)民待遇犧牲了市場(chǎng)平等原則，后來(lái)逐步減少。因此，在選擇激勵(lì)對(duì)象時(shí)，既要充分尊重市場(chǎng)的平等原則，又不可因噎廢食地陷入平均主義的怪圈。我們認(rèn)為可行之路在于合理選擇給予政策優(yōu)惠的對(duì)象，改變過(guò)去單純以企業(yè)性質(zhì)（外資企業(yè)、國(guó)有企業(yè)）為標(biāo)準(zhǔn)的做法，而代之以企業(yè)效益的標(biāo)準(zhǔn)，完成從依身份進(jìn)行分配到按貢獻(xiàn)進(jìn)行分配的轉(zhuǎn)變。

此外，政府作為一個(gè)重要的市場(chǎng)干預(yù)主體，其行為和政策對(duì)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展起著實(shí)質(zhì)性作用。因而，應(yīng)該完善對(duì)政府及官員的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)他們更好地服務(wù)于跨越式發(fā)展的目標(biāo)。有學(xué)者在從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)角度研究中國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡格局后指出：中國(guó)區(qū)域發(fā)展的特征是“區(qū)域內(nèi)發(fā)展迅速、區(qū)域間矛盾突出?！备母镩_(kāi)放后，國(guó)家強(qiáng)調(diào)發(fā)展是硬道理，通過(guò)財(cái)政激勵(lì)、政治激勵(lì)等方式把地方官員的職業(yè)發(fā)展以及轄區(qū)財(cái)政收入與其轄區(qū)發(fā)展捆綁在一起。在這種激勵(lì)機(jī)制產(chǎn)生了三種結(jié)果：維護(hù)市場(chǎng)的財(cái)政聯(lián)邦主義；為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)；標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)（即地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)）。“現(xiàn)有機(jī)制能夠較好解決地方官員發(fā)展本轄區(qū)的激勵(lì)問(wèn)題，但對(duì)轄區(qū)間的協(xié)調(diào)問(wèn)題并沒(méi)有提供多少激勵(lì)?！雹傩飕F(xiàn)祥、王賢彬、高元驊：《中國(guó)區(qū)域發(fā)展的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，載《世界經(jīng)濟(jì)文匯》2011年第3期，第27～52頁(yè)。因而，將區(qū)域協(xié)調(diào)納入政府激勵(lì)機(jī)制之中，與區(qū)域間的援助機(jī)制相配合，能夠?yàn)槁浜蟮貐^(qū)的跨越式發(fā)展提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的外部支持。

（五）強(qiáng)制機(jī)制

耶林曾說(shuō)：“沒(méi)有強(qiáng)制力的法律規(guī)則是一把不燃燒的火，一縷不發(fā)亮的光。”②轉(zhuǎn)引自埃德加·博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年，第110頁(yè)。強(qiáng)制性是法律的核心甚至是本質(zhì)特征。強(qiáng)制機(jī)制是其他法律機(jī)制的必要補(bǔ)充和后盾，在賦權(quán)機(jī)制、導(dǎo)向機(jī)制、供給機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制等沒(méi)有有效實(shí)施或者被違背的時(shí)候，強(qiáng)制機(jī)制就應(yīng)該從背后走向前臺(tái)。強(qiáng)制機(jī)制是政府直接利用行政權(quán)力干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行的方法，是糾正市場(chǎng)失靈和違法行為的重要手段。

我國(guó)“十一五”規(guī)劃中的預(yù)期性指標(biāo)鼓勵(lì)政府為市場(chǎng)主體創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，采取的是服務(wù)者而非決策者的立場(chǎng)。約束性指標(biāo)則主要涉及非市場(chǎng)活動(dòng)，政府通過(guò)合理配置公共資源和有效運(yùn)用行政力量確保實(shí)現(xiàn)。該規(guī)劃明確規(guī)定“本規(guī)劃確定的約束性指標(biāo)，具有法律效力，要納入各地區(qū)、各部門(mén)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)和績(jī)效考核?！边@是將政策與和法律強(qiáng)制結(jié)合起來(lái)的一個(gè)嘗試。但是，在法律效力意義上的強(qiáng)制性質(zhì)以及具體權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任仍不明確。一些省級(jí)發(fā)展規(guī)劃盡管也進(jìn)行了約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)的分類(lèi)，但并未指出約束性指標(biāo)具有法律效力，其指標(biāo)分類(lèi)也不同于國(guó)家發(fā)展規(guī)劃中的指標(biāo)分類(lèi)，有的改變或增加了國(guó)家發(fā)展規(guī)劃中的約束性指標(biāo)。而在有些市、縣，則沒(méi)有劃分預(yù)期性指標(biāo)和約束性指標(biāo)。同時(shí)，國(guó)家“十二五”規(guī)劃延續(xù)了預(yù)期性指標(biāo)和約束性指標(biāo)的區(qū)分，但并沒(méi)有單獨(dú)強(qiáng)調(diào)約束性指標(biāo)具有法律效力，而是一般地規(guī)定“本規(guī)劃經(jīng)過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)審議批準(zhǔn)，具有法律效力。”這似乎表明無(wú)論是調(diào)約束性指標(biāo)還是預(yù)期性指標(biāo)都具有法律效力，這無(wú)疑是又一大進(jìn)步，充分體現(xiàn)了堅(jiān)定不移地實(shí)施發(fā)展規(guī)劃的巨大決心。不過(guò)，通過(guò)實(shí)證研究不難發(fā)現(xiàn)，發(fā)展規(guī)劃的約束性指標(biāo)基本不直接涉及跨越式發(fā)展。選取國(guó)家級(jí)、東部的上海、中部的湖北以及西部的重慶進(jìn)行典型比較，約束性指標(biāo)構(gòu)成如下：

國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃“十二五”的約束性指標(biāo)分布表③資料來(lái)源：《我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》，人民網(wǎng)2011年3月17日；《上海市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》，東方網(wǎng)2010年12月2日；《重慶市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》，渝府發(fā)［2011］13號(hào)，2011年2月16日；《湖北省十二五規(guī)劃主要指標(biāo)》，載《湖北日?qǐng)?bào)》2011年4月1日第3版。

可見(jiàn)，直接確認(rèn)跨越式發(fā)展的內(nèi)容尤其是技術(shù)創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展能力等諸要素的硬性指標(biāo)基本沒(méi)有被納入其中。如果在國(guó)家層面不宜也難以在總體規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)某個(gè)或某些區(qū)域跨越式發(fā)展強(qiáng)制指標(biāo)體系，那么，區(qū)域特別是欠發(fā)達(dá)區(qū)域在規(guī)劃中設(shè)置發(fā)展硬性指標(biāo)不僅可行而且十分必要。毋庸諱言，規(guī)劃綱要不等于法律規(guī)范，不可能在規(guī)劃中詳細(xì)地確定規(guī)范的具體內(nèi)容，但是，既然賦予規(guī)劃以法律效力，那么，就應(yīng)當(dāng)從兩方面確保其法律上的效力地位與法律實(shí)效的實(shí)現(xiàn)：一是盡可能將跨越式發(fā)展指標(biāo)化、強(qiáng)行化、規(guī)范化，列入到約束性指標(biāo)而非彈性指標(biāo)之中；二是銜接好規(guī)劃綱要與立法之間的關(guān)系，在規(guī)劃綱要指引下深化法律規(guī)范的創(chuàng)制。

對(duì)市場(chǎng)主體而言，強(qiáng)制機(jī)制意味著政府對(duì)違反法律法規(guī)的企業(yè)或個(gè)人給予罰款、吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照等行政處罰，也意味著剝奪已經(jīng)享有的某些政策優(yōu)惠。如果說(shuō)激勵(lì)機(jī)制是一種準(zhǔn)入機(jī)制，那么強(qiáng)制機(jī)制就是一種退出機(jī)制。作為激勵(lì)機(jī)制的必要補(bǔ)充，強(qiáng)制機(jī)制遵循市場(chǎng)運(yùn)行的動(dòng)態(tài)性，以?xún)?yōu)勝劣汰為基礎(chǔ)。那些曾經(jīng)具備某種經(jīng)營(yíng)資格或者享有某些優(yōu)惠政策的市場(chǎng)主體可能由于管理不善或其他原因喪失了繼續(xù)保有經(jīng)營(yíng)資格或享受優(yōu)惠政策的條件，如果沒(méi)有退出機(jī)制，就會(huì)造成市場(chǎng)的畸形和資源的浪費(fèi)。

對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)而言，強(qiáng)制機(jī)制意味著責(zé)任追究機(jī)制。國(guó)家機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)要做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)。法治國(guó)家不僅是指政府依照法律進(jìn)行統(tǒng)治，還包含了政府對(duì)法律的服從。因此，加強(qiáng)對(duì)政府行為的監(jiān)督和管控，使其做到有所為和有所不為，對(duì)完善宏觀(guān)調(diào)控和維持市場(chǎng)秩序極為重要。既然已經(jīng)賦予跨越式發(fā)展規(guī)劃以法律效力，那么，就應(yīng)當(dāng)確保發(fā)展目標(biāo)與行為手段也具有法律效力，并上升為法律上的利益關(guān)系與責(zé)任關(guān)系。在發(fā)展關(guān)系中，政府、市場(chǎng)主體和社會(huì)都是關(guān)系的直接參與者，既是權(quán)利或職權(quán)主體，也應(yīng)是義務(wù)或職責(zé)主體。不僅要確定市場(chǎng)與社會(huì)的發(fā)展責(zé)任，更要規(guī)范政府的發(fā)展責(zé)任，尤其是要建立一套法律責(zé)任體系，包括責(zé)任方式、責(zé)任實(shí)現(xiàn)的程序與具體后果。否則，法律的強(qiáng)制性便形同虛設(shè)。

（六）救濟(jì)機(jī)制

跨越式發(fā)展制度構(gòu)建的終極目標(biāo)在于通過(guò)發(fā)展實(shí)現(xiàn)人的基本權(quán)利與自由。而無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利，沒(méi)有救濟(jì)的權(quán)利就是一紙空文。由于跨越式發(fā)展是一種超常規(guī)發(fā)展，因而發(fā)展過(guò)程中可能會(huì)激化某些矛盾或產(chǎn)生新的矛盾。公正高效的救濟(jì)機(jī)制能夠迅速化解矛盾，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，增強(qiáng)市場(chǎng)主體積極參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的信心。

這里的救濟(jì)機(jī)制不僅包括糾紛解決機(jī)制，還應(yīng)包括社會(huì)保障機(jī)制。在跨越式發(fā)展中，糾紛解決機(jī)制除了秉持中立性、公正性、效率性等一般要求外，還應(yīng)具有靈活性。糾紛解決機(jī)制的靈活性是指在遇到新的糾紛時(shí)，能夠從促進(jìn)跨越式發(fā)展的角度出發(fā)，靈活地定紛止?fàn)帲皇窍麡O地放任矛盾激化或機(jī)械司法。救濟(jì)機(jī)制之所以應(yīng)該包括社會(huì)保障機(jī)制，是因?yàn)榘殡S著資源和政策的傾斜性配置，必然會(huì)導(dǎo)致某些地區(qū)或某些領(lǐng)域出現(xiàn)暫時(shí)性的資源短缺或政策失衡，社會(huì)保障機(jī)制能夠緩和由此產(chǎn)生的不平等和結(jié)構(gòu)性失業(yè)等問(wèn)題，為優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和維護(hù)社會(huì)秩序提供支持。社會(huì)保障機(jī)制還可以解除勞動(dòng)力流動(dòng)的后顧之憂(yōu)，能夠調(diào)節(jié)人力資源的高效配置。此外，以科技創(chuàng)新和提高勞動(dòng)生產(chǎn)率推動(dòng)跨越式發(fā)展時(shí)，必然會(huì)造成低素質(zhì)勞動(dòng)者的失業(yè)。可以說(shuō)，勞動(dòng)生產(chǎn)率的每一次提高都是對(duì)底層勞動(dòng)者的一種沉重打擊。我國(guó)勞動(dòng)者的知識(shí)技能現(xiàn)狀總體水平較低，社會(huì)保障機(jī)制尤其是失業(yè)救濟(jì)是解決高生產(chǎn)率和高就業(yè)率之間的矛盾的重要手段。

四、結(jié) 語(yǔ)

跨越式發(fā)展是一種特殊的發(fā)展，因而它一方面具有發(fā)展的共性，應(yīng)遵循發(fā)展的一般原則，比如可持續(xù)發(fā)展原則、以人為本原則。另一方面它還有特殊性，即特別強(qiáng)調(diào)政府和制度的作用，需要制度創(chuàng)新和政府的積極行動(dòng)。因而，本文側(cè)重于從公權(quán)力的角度進(jìn)行制度分析，歸納出了賦權(quán)、導(dǎo)向、供給、激勵(lì)、強(qiáng)制和救濟(jì)等若干機(jī)制。這些調(diào)控機(jī)制為政府提供了一個(gè)活動(dòng)框架而非一種發(fā)展模式，跨越式發(fā)展的法治化是實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的一個(gè)必要非充分條件。好制度和好政府并不必然實(shí)現(xiàn)發(fā)展的跨越，因?yàn)榭缭绞桨l(fā)展不僅僅是政府的任務(wù)，還需要各種社會(huì)組織和個(gè)人的廣泛參與。但可以肯定的是，在好制度和好政府缺位的情況下，社會(huì)的跨越式發(fā)展是不可能實(shí)現(xiàn)的。

汪習(xí)根，武漢大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；湖北 武漢430072。

武小川，武漢大學(xué)法學(xué)院博士生。

國(guó)家社科基金項(xiàng)目（10BFX012）

車(chē) 英