丁揚 于魏華

摘要：“三圈”理論作為美國哈佛大學公共行政案例教學中的一種分析工具，已被理論結合管理實踐者所認可并廣泛借鑒，尤其是在領導者戰(zhàn)略管理與決策方面。文章以三圈理論為背景，通過對三圈理論與領導決策的分析與探討，將“三圈”理論融入領導決策領域，分別從價值、能力和支持三個角度分析了當前領導決策的現狀與問題，并提出相應的解決方法，以達到全面提高領導干部科學決策的目的。

關鍵詞：“三圈”理論；公共政策；領導決策

決策是領導者的一項基本職能。領導活動實際是領導者制定決策和實施決策的過程。領導者的任務就是對出現的各種問題進行分析研究，找到解決問題的方法。在這個過程中，領導者面對著各種影響決策的因素，而如何分析各種因素，合理利用并有效配置這些因素，他除了依靠自身的經驗、思維等特質對它們進行篩選和運用外，還必須借助于一定的分析工具方可。而三圈理論則為領導者科學決策提供了一個行之有效的分析工具，本文就一下幾個方面逐一探討：

一、“三圈”理論與領導決策

“三圈理論”是美國哈佛大學肯尼迪政府學院的達奇·萊昂納德（Mark H·Moore）教授創(chuàng)立的“公共領域戰(zhàn)略制定”的分析工具，廣泛運用于分析和指導公共決策行為。該理論指出，任何公共政策的制定必須考慮三個問題：第一要體現公共價值，即滿足公眾利益作為最重要的訴求——價值圈。第二要考慮政策實施的人、財、物和知識條件是否具備——能力圈；第三要考慮這項政策是否得到涉及的利益關系者的支持，即支持圈。最后將三圈相交，構成了“三圈理論”的基本模式（見圖1）。

其涵義是任何一項好的公共政策首先要具有公共價值，其次這項政策還需得到政策作用對象或民眾的支持，最后政策的實施者要具備相應能力提供管理和服務。只有三圈相交這項政策才能得到有效執(zhí)行，達到預期效果。

“三圈理論”作為一個戰(zhàn)略思維工具應用范圍可大可小，大到公共政策的制定，小到一個工作方案的確定均可使用，其重要作用在于用來梳理制定政策的思路，找準阻力的主要來源，從而明確工作著力點和突破口。

二、我國當前公共決策現狀分析

2011年8月8號，臺風“梅花”再次展示了我國公共決策現狀，人們幾乎不約而同地把兩個城市公共決策行為做一比較：同是PX項目上馬，為什么大連與廈門有著截然不同的決策行為？一個因公眾的介入，導致前期決策不得不叫停；一個在決策執(zhí)行后由于公眾的介入，不得不進行決策調整，花費巨資重新選址。而今又出現寧波人靠街頭群眾抗議來決定公共決策的選擇與否。所有的這些，都讓我們重新審視我們的公共決策行為。

（一）改革開放30年來，我國政府不斷優(yōu)化決策機制，積極推進決策科學化、民主化、法制化進程，取得了顯著的成就

1.政府決策的科學化取得進展。公共決策逐漸由拍腦袋的“經驗決策”向“科學決策”規(guī)范。政府決策組織體制和程序的科學化，克服了傳統(tǒng)決策中領導專斷的弊端，決策實行集體領導、重視專家學者意見和民眾意見，保證了決策的科學性。改革開放以來，在宏觀決策過程中，政府重視對決策方案進行多方論證，把決策科學化輔助實踐。當今許多重大建設項目的決策，都要先經過可行性研究論證，接受專家或專門機構的審查、評估，再由政府部門批準立項。

2.政府決策的民主化逐步提升。改革開放以來，政府著力拓寬公眾參與渠道，積極推動政府重大決策的民主化。政府對涉及公眾切身利益和社會公共利益的重大事項，通過召開市民座談會、聽證會、發(fā)放調查表、民意調查、網上征詢意見等形式，廣泛征求意見和建議，從而拓寬了公眾參與政府決策的渠道，提高了公民參與政府決策的積極性。各級政府在政策出臺之前通過媒體公示、召開座談會和聽證會等多種方式，征求群眾意見，保證群眾對政府決策的有效參與。

3.政府決策的法制化不斷加強。政府不斷強化決策的規(guī)范要求，完善決策體制，構建公共決策的法制化框架。一是建立健全聽證制度?！度嫱七M依法行政實施綱要》規(guī)定實施行政決策的公開制度、重大事項集體決策制度、專家論證制度、聽取意見制度、合法性論證制度、社會聽證和公示制度后，各級政府大力推進行政決策制度化建設。二是完善政府決策信息公開制度。2008年5月1日實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》，為政務公開提供了制度保障。三是完善政府責任追究制度。各級政府都出臺了重大決策責任追究制度，實現決策權和決策責任相統(tǒng)一。

（二）公共決策存在的問題

1.政府非正當利益導致公共決策偏離公共性，無法真正體現公共價值，公眾利益。政府公共決策，必須以公眾利益為其基本價值取向。政府決策所帶來的結果能否滿足公眾需要，不能以政府自身為判定標準，公眾才是最終的決定者。

眾所周知，政府的產生、存在的目的是為了公共利益、公共目標、公共服務以及創(chuàng)造具有公益精神的意識形態(tài)等。政府必須保護國家安全，提供社會福利以及保護國民財產。政府的決策和行為過程必須以公共性為導向。但政府并非總是為著公共目的而存在，政府在實現公共目的的背后隱藏著對自身利益的迫求，也要尋求自身的最大利益即政府利益。從PX項目建設可以看出，政府在決策過程中由于過多考慮自身利益——經濟增長以及帶來的政績而忽略了公眾利益——安全和環(huán)境保護因素，當政府利益與公眾利益出現矛盾時必然在公眾的利益面前重新進行價值定位與選擇。

2.政策實施過程中主客觀條件不充分.即政策實施過程中人、財、物和知識條件尚不完善。

從決策的主體上看，一般包括決策領導，決策助手，決策專家，學科專家，實際工作者和廣大群眾。在科學決策過程中，上述五個決策主體缺一不可。他們在決策過程中相互配合、相互補充，環(huán)環(huán)相連，共同構成科學決策運行的動態(tài)系統(tǒng)。而我們現在的決策主體有明顯的缺失現象，而且決策主體素質還有很大的差異性，很難構成決策主體系統(tǒng)。同時決策的主體在進行決策的時候，對決策技術的了解、掌握及運用上有很大的差距，部分組織在決策中甚至無決策技術的支撐，因此在實際工作中無法完成科學決策的任務。

從決策的客體上看，面對社會問題時，受制于客觀條件、主觀定義、價值判斷、公眾等因素的限制，同時由于主體自身的知識、能力等因素的影響，我們很難做出較為貼近實際的判斷。在現實中，政府進行決策時，自身擁有的相應的資源并不豐富，沒有足夠的能力對決策結果進行有效執(zhí)行；面對目標群體，受制于目標群體對決策的認同和抗拒的態(tài)度及行為。

從決策的環(huán)境來看，它包括地理因素、經濟環(huán)境、政治文化環(huán)境以及社會變遷，這些因素的變動不居必然給我們決策帶來不確定的因素，從而導致政策實施過程中人、財、物和知識條件尚不完善。

3.沒有充分兼顧政策實施所涉及到的利益關系者，并尋求他們的認可與支持。2007年廈門PX項目在105位全國政協(xié)委員提交的議案、公眾反對的情況下最終流產，另選址興建；2009年，以凈化網絡環(huán)境、過濾和屏蔽有毒有害信息為目的的“綠壩—花季護航”網絡綠色過濾軟件在公眾的一片質疑和反對聲中被迫宣布暫緩安裝；這些決策案例的結局極其相似，即決策在行政系統(tǒng)中封閉式運行，隔絕和屏蔽了公眾的利益表達和參與，但最終在公眾的參與抵制下被迫宣布失效。面對決策困境我們不得不思考：在公眾參與的環(huán)境下，我們如何獲得公眾的支持，如何在滿足決策民主化要求和廣泛的公眾參與的情景下，有效制定出高質量的公共決策。

三、基于三圈理論，對當今中國決策的建議

基于上面的分析，筆者認為，我們可以借助于三圈理論，提高我國政府行政決策效率，增強我國政府在新形勢下的競爭力，構建一個具有科學決策能力并高效執(zhí)行的政府。

根據“三圈理論”原理，只有當價值、能力、支持三個圈向中心靠攏，并有重疊時，公共決策才能達到最優(yōu)狀態(tài)。成功的決策必須是在這三個要素的博弈中尋求一種平衡。在此之外的區(qū)域，決策都將遭掣肘而無法良好運行。

（一）“價值圈”——構建以人為本的決策機制

公共決策的制定要充分考慮公共價值取向，堅持以人為本，始終服從和服務于社會的需求，服從和服務于社會公眾的利益。在實踐中，要處理好政府利益和公眾利益的關系。

在現實中，我們應擴大政府與公眾利益相一致的正當利益，對政府超過維持自身生存和發(fā)展需要而膨脹的不正當利益應逐步取締。因為這部分利益的實現對社會進步和政治發(fā)展具有破壞性，起著消極作用，導致公共政策偏離公共性。

要想構建以人為本的決策機制，首先要扼制政府自身利益膨脹。政府在公務活動中作為管理者往往掌握著大量權力，使得政府獲取非正當利益成為可能，若滲透到政府的行為中，就會影響政府行為的公益性。如果政府不以弱勢群體的利益為出發(fā)點，反而以權謀私，全然不顧民眾的利益，則政府的不正當利益就會大大增加，破壞公共決策的合理性和公共性。其次，用制度、法律規(guī)范政府與壟斷集團關系。最后，健全政府機制，避免政府“缺位”不作為，行使政府對市場經濟的宏觀調控。

（二）“能力圈”——優(yōu)化公共政策制定系統(tǒng)

1.健全公共決策信息系統(tǒng)。在整個決策體系之中，信息系統(tǒng)是決策的支持系統(tǒng)，也是政府決策的神經系統(tǒng)，是決策系統(tǒng)正常運行的媒介和紐帶，它為決策中樞系統(tǒng)和咨詢參謀系統(tǒng)提供服務。信息的獲取與處理是制定高質公共政策的一個基本的前提條件。政策問題的發(fā)現與確立、政策方案的擬定與設計、政策執(zhí)行的測控和監(jiān)督、政策的修正與反饋、政策的評估都依賴于相關信息的搜集、處理。因此必須使信息系統(tǒng)走向科學化與規(guī)范化。一是建立和健全全國性的甚至跨國性的信息網絡組織，確立其應有的正式地位，并與決策、參謀咨詢、執(zhí)行系統(tǒng)相銜接，在政策制定過程中發(fā)揮支持作用；二是保持信息溝通渠道的暢通；三是保證信息的準確與防止信息的歪曲；四是信息處理的科學化與程序化；五是加強專業(yè)人員培訓。

2.完善政府決策的咨詢參謀系統(tǒng)。現代決策者所要解決的決策問題和政策問題，所承擔的職責，所行使的權力與他們的知識、能力之間的差距也越來越大。因此必須建立由社會中的科學家、自然科學家、社會科學家和各種職業(yè)人員組成的咨詢參謀系統(tǒng)，將其納人政府的決策過程之中，使他們的知識、能力和智慧與政府決策者的權力及智慧結合起來，充分發(fā)揮他們在政府決策過程中的作用。在現代政府政策制定體系之中，謀與斷、咨詢權力與決策選擇權力的分離與有機結合已經成為公共政策制定的一個最為顯著的特征。

3.改進公共決策中樞系統(tǒng)。決策中樞系統(tǒng)是決策體系的核心部分，是由擁有決策權力的領導者集體所組成的首腦機關，它肩負著決策方案的最終選擇。只有實行和完善行政首長負責制，提高決策者的素質，殘能使決策者根據信息系統(tǒng)提供的信息，對咨詢系統(tǒng)提供的方案，進行綜合、分析與判定，在權衡利弊的基礎上，選擇或者綜合一個最佳或滿意的方案。

4.強化公共決策監(jiān)控系統(tǒng)。我們應該在決策中樞系統(tǒng)之外選拔合適的人員和機構對決策行為以及對政策方案的內容和執(zhí)行依法進行監(jiān)督和控制，這樣才能在公共決策系統(tǒng)中防止決策者濫用決策權，促使政策內容更切合實際。

（三）“支持圈”——提高決策民主化

公眾參與公共決策是政府決策科學化、民主化的必然要求，更是社會主義民主政治發(fā)展的必然要求。

隨著社會生活的快速發(fā)展，公眾參與意識的覺醒，公眾正日益成為政府公共決策的主體，完善公眾參與公共決策應做到：一是提高公民素質，提高公民決策意識，提高公民的參政能力；二是加強公眾參與的制度化建設。形成一整套制度、機制和辦事規(guī)程，通過法律將聽證、咨詢、公示等制度的適用范圍、代表產生程序、效力等問題明晰化，加強這些參與機制的制度化建設，以保證公民全面有效參與的實現與這些機制應有效力的充分發(fā)揮；三是拓寬公眾參與公共決策的渠道；四是完善法律，實現公眾參與的法制化。

四、結束語

在實踐中三圈密切聯系，相互作用，領導的任務就是尋求公共價值、提高組織能力、獲取公眾支持，使三個圈最大限度地接近與重合，從而達到最佳的決策效果。其中，公共價值為三圈之根本，如沒有公共價值，就不能作為決策的目標。為了構建一個科學、可行的決策體系人們可以通過三個圓圈的平移，改變各個區(qū)域的面積。尋找并擴大能力區(qū)的面積。

參考文獻：

1.曹俊德.“三圈”理論0的核心思想及決策方法論意義[J].國家行政學院學報，2010（11）.

2.張立偉.大連PX項目折射政府價值取向錯位[N].21世紀經濟報道，2011-08-11.

3.管博佳，彭俊.淺析公共決策過程中的政府利益問題[J].政法論壇，2009（4）.

4.顏如春.論改進與優(yōu)化我國公共決策系[J].中共成都市委黨校學報，2003（5）.

5.孫永怡.我國公民參與公共政策過程的十大困境[J].中國行政管理，2006（5）.

（作者單位：遼寧稅務高等?？茖W校）