楊萍

編者按

上期，《“飛地經(jīng)濟(jì)”激活兩個貧困縣》的報道，研究了欠發(fā)達(dá)地區(qū)（興山、五峰兩個山區(qū)縣）到相對發(fā)達(dá)地區(qū)（宜昌市）發(fā)展飛地園區(qū)的模式。本期報道的阿壩藏族羌族自治州，與五峰縣相似，山清水秀，草原遼闊，擁有豐富的動植物資源，被譽(yù)為世界生態(tài)旅游最佳目的地。除了區(qū)位交通不適合發(fā)展工業(yè)外，2008年的“汶川大地震”對阿壩州工業(yè)帶來毀滅性打擊。國務(wù)院為幫助其震后產(chǎn)業(yè)恢復(fù)，在成都市尋找了一塊“飛地”。經(jīng)過三年多發(fā)展，該園區(qū)已經(jīng)成為跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的典范。

而成都市另一較早的飛地園區(qū)——錦金工業(yè)園，則代表了另一種飛地模式，即國內(nèi)知名商貿(mào)區(qū)成都錦江區(qū)，由于缺乏工業(yè)發(fā)展用地，需要到土地資源相對豐富的郊區(qū)縣金堂縣，尋求發(fā)展飛地工業(yè)園。

兩個園區(qū)，兩種模式，在探索過程中，各自出現(xiàn)了不同的經(jīng)驗和教訓(xùn)。為研究飛地經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作提供了非常寶貴的借鑒。

這是一個很特別的工業(yè)園。

誕生之初，在國務(wù)院的推動下為其尋找“飛地”，最后由國務(wù)院副總理李克強(qiáng)簽字批復(fù)；籌建時，國家撥款中央災(zāi)后重建資金4億元，四川省為其一次性劃地10平方公里。這是2008年“5·12”大地震后，根據(jù)國務(wù)院災(zāi)后重建相關(guān)精神，由成都市與阿壩州合作打造的災(zāi)后重建項目，也是全國唯一的地震災(zāi)后異地產(chǎn)業(yè)重建園區(qū)——成阿工業(yè)園。

目前，該園區(qū)已批準(zhǔn)為省級開發(fā)區(qū)，并被列入四川省培育成長型特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)（“1525工程”）名單。

地震催生的“飛地經(jīng)濟(jì)”

阿壩藏族羌族自治州（簡稱阿壩州）地處青藏高原東南緣，與成都平原相鄰，這里有壯美的自然景觀，豐富的動植物及水力資源，卻因高原復(fù)雜的地形地貌，尤其是高山的阻隔，使得該地區(qū)發(fā)展工業(yè)變得異常艱難。

阿壩州一直夢想著在平原地區(qū)有塊發(fā)展工業(yè)的土地，多年前，甚至向四川省打報告，希望把都江堰劃為阿壩州。阿壩州的工業(yè)集中在汶川縣映秀鎮(zhèn)水磨一帶，從映秀到都江堰，原本需要1個小時的車程，打通隧道后，只需要8分鐘。映秀鎮(zhèn)水磨為阿壩州發(fā)展工業(yè)提供了極為便利的交通條件。

在政府的大力扶持下，阿壩州想通過發(fā)展工業(yè)自我“造血”。利用豐富的水力資源，阿壩州引進(jìn)了國內(nèi)大型電力企業(yè)，參與該地區(qū)的水電開發(fā)。在水電產(chǎn)業(yè)的帶動下，還發(fā)展了硅、鋁酸鹽等產(chǎn)業(yè)。

然而，一場地震毀了一切。2008年“5·12”地震發(fā)生后，映秀鎮(zhèn)恰好處在震中，阿壩州的工業(yè)遭受到毀滅性打擊。

抗震救災(zāi)結(jié)束后，災(zāi)區(qū)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)恢復(fù)階段。國務(wù)院經(jīng)過綜合考察，認(rèn)為阿壩州已經(jīng)不適合發(fā)展工業(yè)，為幫助其震后產(chǎn)業(yè)恢復(fù)，決定在成都地區(qū)尋找一塊土地，發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)。在省委、省政府的推動下，2008年下半年開始選址，多處考察后，最終選定金堂縣。

金堂縣地處成都市東北部，是連接成渝經(jīng)濟(jì)圈和成德綿經(jīng)濟(jì)帶的重要增長極之一。該縣是典型的淺丘地貌，地下是巖石，巖石上覆蓋著薄薄的紅土，土質(zhì)黏，適合發(fā)展工業(yè)。再加上該縣距成都市區(qū)只有30公里，成南高速建成后，從園區(qū)到成都市僅需要半個小時。這都為阿壩州發(fā)展飛地工業(yè)園提供了便利。

2009年3月，阿壩州與成都市簽訂了合作共建飛地園區(qū)的協(xié)議，下半年開始動工。“當(dāng)時勘察園區(qū)土地時，都是走路進(jìn)來的，這里雖然有兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但根本沒有公路，舉目望去，一個個小山包連綿起伏，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間只有一條條小路。”成阿工業(yè)園管委會副主任蔡東陽參與了前期選址和園區(qū)籌建，他向《支點(diǎn)》記者描述：“最初，這片土地跟荒郊野嶺一樣，大家在建設(shè)施工之余，還能打野兔，搞野炊?！?/p>

屬地管理

該園區(qū)引起兩地政府高度重視，成都市和阿壩州成立了最高決策機(jī)構(gòu)——協(xié)調(diào)小組，有重大事項時，由兩地政府分別指定領(lǐng)導(dǎo)來協(xié)商。雙方還互派干部，成立園區(qū)管委會。遇到重大問題，成都市和阿壩州還會召開聯(lián)席會議，共同研究。

雙方政府共同出資2億元，注冊成立投資公司。成都市出資1.2億，占股60%，阿壩州出資8000萬，占股40%。再加上國家為園區(qū)安排的災(zāi)后重建資金4億元，和廣東省援建汶川縣的2個多億資金，構(gòu)成了園區(qū)的早期籌建經(jīng)費(fèi)。

在運(yùn)行過程中，大家及時調(diào)整、充實、完善體制和機(jī)制，建立了一套高速運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)構(gòu)和職能。金堂縣將成阿園區(qū)的建設(shè)和規(guī)劃納入金堂縣的發(fā)展規(guī)劃，園區(qū)招商引資工作一并納入金堂縣的招商引資工作。當(dāng)年，成都市規(guī)定，每個園區(qū)必須確定一個主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，成阿工業(yè)園和金堂工業(yè)園被作為成都市節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)基地。

自此，成阿園區(qū)才開始完全依托當(dāng)?shù)卣?，園區(qū)所有政務(wù)，都由金堂縣政府部門直管。所有項目申報，都由金堂縣向成都市申報，再由成都市向四川省申報。蔡東陽總結(jié)說：“并不是給你弄一塊飛地，就可以自成體系來發(fā)展，一定不能脫離當(dāng)?shù)卣?，屬地管理是我們成功的很重要因素?！?/p>

政府加市場運(yùn)作模式

在合作共建中，雙方政府定了一個基調(diào)：一切以有利于園區(qū)的發(fā)展為最高原則。

在此原則指導(dǎo)下，園區(qū)嚴(yán)格按照“政府加市場運(yùn)作”模式，園區(qū)基建、投融資管理等完全由投資公司按照市場化方式操作，管委會只負(fù)責(zé)管理、監(jiān)督和協(xié)調(diào)。雙方政府會傾力整合各自資源，為園區(qū)服務(wù)。

在園區(qū)建設(shè)過程中，遇到的最大瓶頸是將農(nóng)業(yè)用地變成工業(yè)用地的土地指標(biāo)問題，這也是所有工業(yè)園區(qū)面臨的最大問題。然而，成都市和阿壩州共同努力，經(jīng)四川省協(xié)調(diào)，最終同意阿壩州災(zāi)后建設(shè)用地的土地指標(biāo)調(diào)劑到金堂縣，園區(qū)整個規(guī)劃的10平方公里土地，一次性報批。這也是園區(qū)快速發(fā)展的關(guān)鍵因素之一。

為解決園區(qū)征地拆遷、社保等資金壓力，金堂縣財政為成阿投資公司提供了價值25億元的土地使用權(quán)抵押擔(dān)保，縣財政還為還本付息進(jìn)行兜底擔(dān)保。阿壩州政府已同意成阿投資公司使用阿壩州政府2012年發(fā)債指標(biāo)，由阿壩州財政提供兜底擔(dān)保，成阿公司擬發(fā)行5億元城投債。

園區(qū)經(jīng)過高速發(fā)展后，原來2個億的注冊資本，已經(jīng)不能滿足投融資需求了，因此雙方?jīng)Q定增資擴(kuò)股，再增加2個億?，F(xiàn)在注冊資本變?yōu)?個億。經(jīng)過前期探索，雙方政府都認(rèn)識到：發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)，既要算細(xì)賬，更要算大賬。不能只盯著眼前利益，要看長遠(yuǎn)發(fā)展。

從“招商引資”到“招商選資”

與其他園區(qū)一樣，成阿工業(yè)園在早期的招商引資階段，也經(jīng)歷了依靠眾多優(yōu)惠來吸引企業(yè)入駐的情況。2009年上半年到2010年上半年，進(jìn)園門檻相對較低。

然而，成阿工業(yè)園很快度過了這個階段，在不到一年的時間里，該園區(qū)就完成了從“招商引資”到“招商選資”的過渡。

2010年下半年，園區(qū)將產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位為節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的生產(chǎn)、節(jié)能環(huán)保裝備制造及發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，招商引資的門檻也大幅提高。當(dāng)年，國內(nèi)節(jié)能環(huán)保類的優(yōu)質(zhì)、大型企業(yè)才能入駐園區(qū)，且單個項目的投資額均在1億元以上。

2012年以后，園區(qū)堅持產(chǎn)業(yè)高端和高端產(chǎn)業(yè)，著力招大引強(qiáng)，重點(diǎn)瞄準(zhǔn)世界500強(qiáng)、國內(nèi)50強(qiáng)和行業(yè)前10強(qiáng)企業(yè)，要求每畝的投資強(qiáng)度不低于300萬元，稅收要求不低于15萬元。

截至目前，園區(qū)已經(jīng)累計引進(jìn)杭州士蘭、蘇州德爾、康力電梯、興華特種玻璃等75個項目，協(xié)議總投資187億元，占地面積約7600畝，預(yù)計年稅收16億元，預(yù)計年銷售收入374.7億元。其中，節(jié)能環(huán)保項目57個，投資達(dá)160億元，占招商引資項目的76%；杭州士蘭、康力電梯、德爾集團(tuán)、興華特種玻璃等4戶企業(yè)已分別成功上市。

所引進(jìn)的項目畝均投資強(qiáng)度246萬元，預(yù)計全面建成后，年銷售收入約375億元、稅收達(dá)16億元。目前，在談重點(diǎn)項目有深圳聯(lián)誠發(fā)等10個重大產(chǎn)業(yè)化項目，其中世界500強(qiáng)企業(yè)2個，行業(yè)前10強(qiáng)企業(yè)5個。

為提高資源產(chǎn)出率，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境，園區(qū)實施循環(huán)化建設(shè)。一是由成阿實業(yè)公司為業(yè)主，新建一座處理能力為1500噸/天的中水回用站。該項目將把園區(qū)內(nèi)企業(yè)排放的污水處理后，用于緊鄰園區(qū)的國電金堂電廠洗煤系統(tǒng)、脫硫系統(tǒng)、冷卻系統(tǒng)。該項目的實施，不但緩解了沱江河非常有限的氨氮指標(biāo)壓力，而且也是解決園區(qū)環(huán)境容量指標(biāo)的有效方式。

二是引入了國電金堂電廠建設(shè)余熱項目。緊鄰園區(qū)的國電金堂電廠每天將提供約400噸的余熱，該余熱將成為園區(qū)10余戶企業(yè)重要的生產(chǎn)要素之一。該項目的實施，不但使供需雙方取得了雙贏，也為下一步成阿園區(qū)創(chuàng)建省級循環(huán)示范園區(qū)打下基礎(chǔ)。

先建廠房后辦證

“我們有個很好的經(jīng)驗：企業(yè)建成后才給予土地掛牌?！辈號|陽告訴本刊記者，每個企業(yè)要在園區(qū)落地，園區(qū)會給企業(yè)出一個紅線圖，企業(yè)開始招投標(biāo)建設(shè)。在廠房建成封頂后，園區(qū)才給土地掛牌。

為發(fā)揮園區(qū)的土地利用效率，園區(qū)鼓勵企業(yè)修高層廠房，限制企業(yè)建倒班房和職工宿舍；探索分時段供地和出讓年限彈性供地模式；建立了企業(yè)在簽約后3個月內(nèi)不履約以及建設(shè)進(jìn)度未如期履約就啟動解約程序的退出機(jī)制。這種機(jī)制有效避免了某些企業(yè)空手套白狼，想通過圈地來融資的目的。

截至目前，園區(qū)已清退企業(yè)6戶，收回土地400余畝。同時，園區(qū)為充分發(fā)揮有限的土地資源，通過調(diào)整部分道路、綠地、商業(yè)用地，新增工業(yè)用地2181畝。經(jīng)測算，入園項目畝均投資強(qiáng)度約246萬元，年畝均銷售收入約490萬元，年畝均稅收約21萬元，高于四川省平均水平。

一方面，園區(qū)以“投產(chǎn)一批、竣工一批、主體完成一批、基礎(chǔ)完成一批、開工建設(shè)一批”的促建思路，突出重點(diǎn)，對所有項目進(jìn)行分批重點(diǎn)跟蹤，加快推進(jìn)重大項目工程建設(shè)進(jìn)度，促主體在建項目投產(chǎn)達(dá)效。

另一方面，園區(qū)積極對接相關(guān)部門，企業(yè)要素保障實現(xiàn)“零”障礙。入園企業(yè)供電、供水、排污、通訊等要素實現(xiàn)基本保障。此外，針對企業(yè)的實際困難，園區(qū)協(xié)調(diào)多家金融機(jī)構(gòu)，為入園企業(yè)搭建融資平臺，解決10余戶企業(yè)短期建設(shè)資金和生產(chǎn)流動資金共1.5億元，解決園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金6.69億元，緩解企業(yè)短期資金壓力，為項目建設(shè)提供了有力保障。

統(tǒng)計稅收的創(chuàng)新之舉

本刊記者從成阿工業(yè)園了解到，今年1-6月，園區(qū)完成固定資產(chǎn)投資42.5億元；實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值16.4億元（入庫6.5億元）；引進(jìn)到位縣外資金25億元；完成政府性融資6.69億元，累計實現(xiàn)融資17.99億元；實現(xiàn)稅收2993萬元，累計實現(xiàn)稅收近7000萬元。

雙方政府對利益分配早有協(xié)議：阿壩州和成都市分別按照6：4的比例進(jìn)行利益分成。具體到稅收，在園區(qū)內(nèi)直接按照6：4比例，分別給企業(yè)開稅票。比如，某企業(yè)需要納稅100萬，阿壩州給企業(yè)開60萬的稅票，成都市開40萬的稅票。

然而，諸如GDP、工業(yè)增加值、投資額等主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，雙方采取的辦法是，由金堂縣統(tǒng)計后，統(tǒng)一上報四川省統(tǒng)計局，再由省統(tǒng)計局按照六四比例，給予雙方認(rèn)定。這樣就避免了雙方分別統(tǒng)計時出現(xiàn)的漏報或多報情況。

在發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)的過程中，有一個問題不可避免——如何安置征地拆遷戶。記者了解到，當(dāng)年成阿園區(qū)規(guī)劃的10平方公里共涉及到4000余戶居民的拆遷問題，為了妥善安置拆遷戶，園區(qū)規(guī)劃了4559套安置房。

除了建設(shè)安置房，園區(qū)還將規(guī)劃小學(xué)、幼兒園、小區(qū)醫(yī)療點(diǎn)、農(nóng)貿(mào)市場、銀行、郵局等配套機(jī)構(gòu)。蔡東陽指著規(guī)劃圖告訴本刊記者：“未來，相當(dāng)于在這塊土地上重建了一個城鎮(zhèn)，不僅拆遷戶可以入駐，園區(qū)的員工也可以在這里安家落戶。”

這里的人們對規(guī)劃的藍(lán)圖充滿期待，記者了解到，這4000余戶居民，按照每人35平方米的標(biāo)準(zhǔn)，可以以房換房。當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和員工，也可以在此租房和買房。工作之余，園區(qū)的人們還給這個規(guī)劃中的新城起了個美麗的名字——巴德小鎮(zhèn)。